PPP模式下工程項目管理實踐及建議

□文/孫傳家 劉 婷

（1.沈陽化工大學經濟與管理學院；2.沈陽市經濟技術開發區管委會 遼寧·沈陽）

［提要］隨著我國社會經濟水平的快速提升，PPP模式越來越多地出現在社會基礎設施建設中。本文從PPP模型的概述開始介紹了PPP模式的定義、PPP模式的目標和經營理念，探討了PPP模式下項目工程管理的特點以及如何構建PPP模式，對PPP模式下項目工程管理制度進行了詳細闡述，并提出PPP模式下EOD項目工程管理建議。

引言

PPP，即政府與社會資本合作模式，廣泛應用于工程領域。政府政策大力支持這種模式，加上私營部門相對充足的資本優勢，保證了項目建設的效率和正常運行，解決了社會基礎設施建設中政府資金不足、項目經驗不足的問題。在我國，PPP模式由于起步較晚，仍處于發展初期。分稅制改革以來，我國地方政府收入下降，但公共設施建設卻日益增多，PPP模式工程項目需求巨大。其中，關于生態環境導向的開發模式項目（EOD項目）采用PPP模式可以為政府提供有效的幫助。由此來看，改善和提升PPP模式下EOD項目工程的管理水平具有重要的意義和研究價值。

一、PPP模式定義、目標、理念

（一）PPP模式的定義。PPP模式的重點是強調風險分擔，強調項目管理必須衡量管理價值以及項目的價值與風險評估。PPP模式的一般定義是政府部門與私營部門共同參與公共基礎設施建設開發的模式。

（二）PPP模式的目標。PPP模式的目標包括兩個層次：低層次的目標和高層次的目標。具體來說，低層次目標是特定項目的短期目標，通常更容易實現；高層次目標涉及引入私營部門，并與私營部門長期合作共同來實現基礎建設項目的總目標。

（三）PPP模式的理念。從某種意義上說，PPP模式是國家機構通過與社會資本合作使基礎設施質量在一定程度上得到提升。為了保證PPP項目的順利完成，就要將權利和義務進行合理的分配。政府是項目的主導者，因為它是項目識別創新和創造的一方，所以政府不僅要有明確的目標來配合戰略的實施，并且監督民營企業的經營與管理，確保公共設施建設的工程質量。

二、PPP模式下的項目管理特點

PPP模式有機結合了政府和社會資本的優勢。同時，通過特許經營等方式，將部分設施收益權等權利轉讓給社會資本。PPP模式下雙方采用制度進行約束，充分明確兩者的責權關系、利益關系、風險分擔等規定。與傳統項目管理相比，PPP模式下的項目管理具有以下特點：

（一）PPP工程項目管理決策和監督難度較大。區別于傳統的項目建設管理，PPP模式下的項目往往由政府通過會議等方式設立建設項目負責人團隊，對擬建項目進行可行性研究分析，并與代理人結合咨詢機構等編制PPP項目實施方案，結合政府等相關部門對PPP項目的批復意見最終形成完整的PPP項目實施方案。在這個過程中，為了進一步縮短PPP項目的建設工期、立項、可行性研究、勘察設計及相關施工報送程序時間，一般與審查過程同時進行，上述工作先于社會資本和項目公司啟動。PPP項目公司成立后，政府的角色發生變化，原則上不再參與項目的具體建設和運營工作，并開始監督項目的建設和運行。

（二）PPP模式工程項目風險因素多變。從國內外實踐來看，PPP模式項目工程一般沒有清單、分項報價、材料價格和其他信息，且一般為社會基礎設施，可參考工程質量標準較少，無法準確控制工程總成本。社會資本與政府共同設立的項目公司基金需根據項目進度及時跟進。如果資金供應出現問題，那么就可能會導致項目建設進度放緩甚至停止。此外，由于基礎設施建設項目本身的特點，項目必須向社會公布明確的竣工日期。如由于不確定的風險因素影響導致工期延遲，可能會影響政府的形象。

（三）PPP模式項目合同關系復雜。在PPP模式下的建設項目前期，通常合同主要包括政府授權機構、政府執行機構、項目公司，還包括承包商、貸方、運營商和原材料供應商公司、保險公司和許多其他相關機構，這些參與者的利益和衍生交易關系也比較復雜，這就給PPP項目的合同管理帶來了不小的挑戰。另外，PPP建設項目的合同包括授權協議、投資框架協議、股東投資協議、融資協議、建設承包協議等。不同的協議規定了不同領域的合作方式和合作內容，也大大增加了協議管理的難度。

（四）工程建設質量與經濟效益的平衡博弈。從我國PPP項目的實際建設情況來看，大部分PPP項目的投資建設以中標者為主，政府授權機構參與項目實際建設較少，涉及到的工程質量和收益分配需要進行博弈。

三、構建PPP模式下項目管理系統

（一）建立科學有效的工程項目管理體系。比傳統項目更復雜的合作關系中，直接參與管理機構和政府監管機構都需要一個共同的標準來約束PPP項目公司，使其標準化、規范化運營。因此，項目管理系統的有效性是非常重要的。在政府和社會資本中，總承包項目在利益相關者面前必須全體積極參與協商，制定具體計劃，最終控制項目的內容、權利和義務，使參與者共享項目管理系統。

（二）加強PPP模式下項目工程的質量控制。一是加強投資管理。在施工過程中，技術設備、材料和其他需求要進行招標。PPP模式下材料和材料價格的選擇存在不確定性，很難建立精確的投資控制，加強管理和控制的方法可用于改善PPP項目的投資控制和管理。二是加強采購管理。政府應充分發揮其對專業隊伍實施控制職能的作用。鑒于PPP項目的建設周期很長，要全局性、長遠性去考慮問題，一些潛在的項目要防止供應商的惡性競爭和設備質量不合格等，以免造成政府監督機構失去對項目質量和進度的控制。

（三）PPP項目管理、監理、檢查和反饋機制的完善。與國外PPP項目的實施相比，目前我國PPP模式下的項目管理主要組成部分是基礎設施或公共服務項目以及目前較為火熱的以生態環境導向開發的EOD項目，這些項目與人民生活中的各個方面都有著密切的聯系。因此，項目管理層要定期組織項目管理、監理、檢查以提高設計及施工的質量，全面把控監理和控制的效率，承擔項目管理的責任，提高PPP模式下的項目管理水平。此外，還可以進行可靠的管理反饋流程來提高PPP模式下的項目管理質量。作為PPP項目的推動者，項目公司應積極進行建設、施工、移交等各方面的工作。為了實現嚴格管理，防止行政管理不規范，現場管理、數據安全、公共建筑管理等方面對工作人員提出了管理要求。在整改過程中必須受到監督人員全程監督，同時遵循反饋機制，向負責的單位報告并提高PPP模式下項目管理的整體管理質量。

四、PPP模式下項目管理對策建議

（一）建立PPP項目工程合同制度。強化政府部門的合同精神，通過建立完善的契約合同制，明確規定政府部門的職責，明確政府機關違約認定依據，制定不履約情況與違約處罰程度相同及處罰措施相關政策。這是給政府部門和政府工作人員的鞭策和監督。此外，政府部門的違約行為列入政府部門、上級政府年度工作考核指標來管理，使政府部門的契約精神成為政府部門評價指標之一。同時，政府部門定期將PPP項目進展情況向社會公開，公眾負責對其進行監督。

（二）合理分擔PPP項目風險。PPP相關的主要風險大致可以分為內部風險和外部風險。內部風險主要包括項目建設、運營、融資和收益風險；外部風險主要包括整體經濟風險、法律法規及相關政策風險和不可抗力。按照不同因素導致的風險由最合適的一方承擔的原則，使風險在政府和社會資本之間進行合理分配。

（三）完善具體可操作的PPP投融資管理法規。PPP模式是一種合同化的項目投資、融資和管理方式，其有效運行需要一套完整的規章和政策依據。PPP投融資管理法應在保護政府權力的同時增加投資者資本投資的授信并降低PPP項目的風險和成本。因此，PPP項目管理條例的頒布是十分必要的。PPP項目管理規定基本框架應包括：PPP模式的適用范圍、設立程序、招標和評估程序、特許經營協議、風險分擔、權利與義務、監督管理、爭議解決方式及具體操作與明確規定。

（四）PPP項目中多方利益合理分配。PPP項目合同的不完備性，不可避免使得運營階段因利潤分配而進行多方談判。項目各方要正視協商的重要性，并在協商中發揮積極作用。因此，應該設計符合PPP項目的協商程序和機制，對參與項目各方進行約束和激勵，并兼顧各方利益。在項目合作中提高公私合作程度，實現資源配置的高效性和公平性。

（五）PPP工程項目中政府角色的轉變與簡化審批程序。制定規范的PPP模式項目審批程序，離不開政府的積極推動。在這個過程中，政府應該做好基礎設施建設投融資體制改革，創新制度，更好地發揮監督、引導、配合的角色。政府制定有效的政策和措施來促進境內外投資者參與中國基礎設施及生態開發EOD項目等投資，形成政府與社會資本合作，利益和風險共擔模型。同時，應簡化PPP項目審批程序以吸引社會資本的參與。隨著政府角色的轉變，政府將成為PPP項目的組織者和推動者。這些標準程序應通過PPP項目的經濟狀況、投資效率指標等，來評估其合理性和可行性，并且一旦建立了標準程序與秩序，每一個PPP項目合作方都必須遵循這些程序與秩序。

（六）政府加大對PPP項目工程的政策支持。在當前的經濟環境下，無論是公共基礎設施建設還是以生態導向開發的EOD項目等，政府融資平臺及渠道對項目來說是一個至關重要的問題。為減輕財政壓力，非常有必要引入社會資本，這需要政府加大對社會資本的政策支持。尤其是在融資方面對社會資本給予政策支持，調整銀行信用評級制度，將民營企業與國有企業一視同仁，積極調動民營經濟和社會資本參與到PPP工程項目中去。