城市風險治理問題與對策

□文/周斌斌

（黑龍江科技大學管理學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］社會的快速發展伴隨著風險的逐漸上升，風險演變而成的突發事件對人民群眾的生命和財產安全造成極大的威脅，對國家應急管理體系和應急管理能力提出挑戰。本文在梳理風險治理相關文獻基礎上，分析風險演變過程，并針對性地提出對策建議。

風險本質是現代化過程中衍生出來的畸變現象。人類社會已經進入了風險社會，我國也全方位地步入了社會風險高發期，在風險社會的背景下不存在零風險。風險的演化導致危機的發生，總的來看，近年來頻繁爆發的各類重大突發事件包括新冠肺炎疫情、6.13十堰燃氣爆炸事故、7.20鄭州特大暴雨等等，危機的多變性和風險的預測正日益變得復雜和不可知，如何解決重大突發事件的防范化解難題刻不容緩。自2003年后，我國主要以“一案三制”的應急管理方式為主，其中更強調危機發生后應該如何做，而相對較少關注危機發生前的準備和防范工作。黨的十九大報告首次以中央文件的形式明確風險治理的時代地位，將防范化解重大風險與精準脫貧、污染防治并列為“三大攻堅戰”，且放在三大攻堅戰的首位。相關文獻指出，我國應急管理的全過程機制存在的主要問題之一就是忽視風險預防與減緩。因此，保持社會穩定發展的重要依據之一是強化城市風險治理。

一、相關概念和理論概述

（一）風險治理。朱正威等學者將風險治理界定為“政府識別、評估、判斷風險，采取有效行動預測風險，減輕不利后果，以及監控、優化管理流程的全部過程”。風險治理更強調社會主體多元性、不同利益相關者參與性、互動性，以及風險溝通因素的重要性等，更側重通過達成多元主體的共識實現公共目標。

（二）軌跡交叉理論。軌跡交叉理論可以概括為設備故障與人失誤兩事件鏈的軌跡交叉就會構成事故。在多數情況下，由于企業管理不善、工人缺乏教育和訓練，或者機械設備缺乏維護、檢修以及安全裝置不完備，導致人的不安全行為或物的不安全狀態。

（三）其他相關理論。薛瀾和周玲等主張將“關口前移”，發展風險管理，從而將應急管理劃分為風險管理和危機管理兩個大的階段；童星、張海波在提出“風險-災害-危機”的基礎上將應急管理向前延伸至風險管理，從而將應急管理劃分為三個階段；奧古斯汀將危機管理全過程劃分為六個階段：避免危機、準備管理危機、察覺危機、抑制危機、解決危機、從危機中獲利；伯恩將危機管理全過程劃分為七個階段：早期偵測、態勢感知、作出關鍵決策、危機協調、解釋、績效問責、教訓汲取。

二、我國城市風險治理研究綜述

對于城市風險治理意義的研究包括：宋迎昌提出特大城市治理不同于國家宏觀層面的治理，也不同于一般意義上的區域治理，需要應對人口過度膨脹、經濟過度聚集、環境容量不足、城市功能過分聚集、交通擁堵常態化、利益訴求不同、城市規制不完善等方面帶來的風險。孫柏瑛等認為增強城市居民對風險的認知，推進城市風險防控的系統、科學、精細化治理能力，是我國特大城市發展的重要保證。秦挺鑫等強調風險防控是城市風險治理體系的基礎，是城市風險治理實踐的重要內容，我國部分城市已開展風險識別，但流程、內容、要求等具有差異性，亟須增強特大城市風險防控的研究。

對于城市風險治理的風險源頭研究包括：李友梅指出中國特大城市與全球風險社會同步生產和再生產各種現代風險，而在國家發展中占據重要地位的信息、人員、資金等因素流動性的增強，又使特大城市風險相互交織、重疊，從而使特大城市風險具有復雜性和不確定性，需要對特大城市風險進行針對性研究，充分動員多元社會主體，建立多層次、復合型的風險治理結構。張廣利認為社會心態風險的生成是過程性社會排斥與靜態性空間屬性互動的結果，而特大城市社會成員內心積累的不良心態會對城市良性運行造成損失，這種損失或影響是不確定的，主張通過包容性發展和情感恢復手段進行針對性治理。

三、風險演變機理

原理性機理主要研究一個事件從開始到終結的規律，這也是機理分析的方法。例如，一般的事件發生都是一種潛移默化的過程，從事件的孕育、發生、發展到演化終結，當風險累計到一定程度，從量變到質變，逐步演變成危機。我國古代對于風險的認識也有許多，如《論語》的“人無遠慮，必有近憂”、《漢書》的“安不忘危，盛必慮衰”、《老子》的“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”等膾炙人口的名句，都要求做到居安思危、防微杜漸，提前消滅、預防容易造成風險的潛在隱患。為此，本文嘗試將風險演變的過程概括為孕育發生、發展演化和終結三個階段，并逐一進行論述。

（一）孕育發生。孕育在風險的演變中包含兩個類型，分別為累積和接觸式發生。累積是指量變到質變的過程，比如積水成河，當水累積到一定程度時，就可能造成洪水。風險的演變是從最開始微乎其微的事件在外界因素的影響下逐步演化成巨大風險的過程。還有一類是接觸式發生，是指兩類因素或者事件各自獨立時保持原有狀態，一旦產生交集就形成了突發事件。正如軌跡交叉理論認為的，人的因素和物的不安全狀態發生交叉時就構成了事故。例如，燃氣爆炸事件屬于人的因素有操作不當、危險意識薄弱、有關部門宣傳不到位等，物的不安全狀態包括管道失修，當這兩類因素交集時事故就爆發了。風險的接觸式孕育，是指兩種或多種事件（或者因素）獨立時不存在風險隱患，但是這些事件或者因素接觸時就產生了風險。比如，燃氣管道和燃氣相互接觸時就產生了燃氣可能泄漏的風險。

（二）發展演化。風險的發展可以分為空間上的發展和強度上的發展。在空間上，是指風險呈現出擴散的特性，由此及彼，如A事件的風險可能引起B事件的風險。強度上是指風險的發展總是剛開始小，隨著時間的推移逐漸擴大，最終可能表現明顯，是風險發展的第二種形式。多個事件之間的相互作用可以稱之為演化。將風險的演化分為轉化、蔓延、衍生和耦合。轉化是指A事件的風險來源于B事件存在的風險。比如，燃氣爆炸的風險可能來源于群眾安全常識不夠、相關部門安全隱患排查力度不夠的風險。蔓延是指A事件的風險可能引起B事件、C事件以及D事件。衍生是指對于A事件的風險所采取的消除措施確實可以消除A事件的風險但卻產生新的風險。比如服用藥品，藥品都是有副作用的，可以緩解疼痛但是引起了副作用的發生。耦合正如軌跡交叉理論所言，當各種事件的風險交匯在一起時產生更大的風險。

（三）終結。本文將終結定義為風險從孕育發生經過發展演化到采取措施將其抑制并消除的過程。風險的終結可能伴隨著新的風險的發生。對于風險終結，重點是對于風險源頭的終結，不從源頭上解決問題，一切都是徒勞。風險的終結同樣也是學習反饋的階段，通過消除風險積累經驗。

（四）風險與危機的關系。首先，風險在前，危機在后；風險是因，危機是果，風險和危機存在著前后和因果的邏輯關系。其次，消除風險可以有效地消除危機的發生，危機的解決也同樣為風險的治理提供經驗。

四、相關問題概述

突發事件的發生大多數都是由于風險累計到一定程度，從量變到質變，逐步演變成危機。當人的運動因素軌跡和物的運動因素軌跡發生相交時，就會引起突發事件的發生。大部分突發事件中，人的因素包括缺乏必要的安全知識等；物的因素包括相關設施維護不到位等。以上兩類因素發生交叉時突發事件得以發生。按照該理論邏輯，相關問題總結如下：

（一）危機意識不足。首先，作為應急管理工作目標的“安全”具有雙重性。當社會不穩定、安全需求匱乏時，公眾的危機意識很高；如果對于安全的需求足夠，也就是說社會穩定，各種保障措施健全，那么公眾對于安全的意識就會相對減少，很難做到居安思危。其次，我國應急管理大部分集中在對事件發生以后的處理和采取應急措施上，在2007年頒布的《突發事件應對法》中，關于風險的預防僅有4條，相對較少關注對事件發生前的安全隱患的排查上。近年來，應急管理過程中大量資源、政策、法制等都是圍繞對應的應急管理體系和能力的建設，對于風險的預防及源頭治理卻落實較少。

（二）缺少專業風險排查隊伍和人才。應對突發事件的能力普遍不足，臨機處置能力不足，關鍵人才未發揮關鍵作用。應急管理隊伍缺少相應的工作經驗和專業知識儲備，一些較為基礎性工作例如風險隱患排查、方案部署、演練、宣傳教育等方面形式主義嚴重，方式較為落后。事故期間，相關部門也不同程度地存在統一指揮不協調、監測預警不到位等問題。

（三）常規安全檢查存在形式主義。首先，安全檢查是排查風險的基本方法，準確及時地將風險抑制在孕育發生階段是重中之重。出現問題主要通過人工排查。其次，存在風險排查走過場的問題，有關部門對于事發前安全隱患排查不重視，沒有按照要求依法依規履行安全生產工作職責。很多事故暴露出監管部門之間統籌協調不夠、工作銜接不緊、信息共享不充分等問題，消解了監管合力。

五、對策建議

（一）城市風險治理的根本是堅持黨的全面領導。黨的領導是中國特色社會主義最大的制度優勢，堅持黨的全面領導，是從法治走向善治的中國特色社會主義治理模式的本質特征。我國的國家治理及其現代性塑造，以追求、保障和實現人民的幸福生活為價值定位和終極目標。城市現代化風險的防控和危機治理，最根本的目的是為了滿足人民對美好生活的追求。目前，新冠肺炎疫情防控工作之所以能夠取得階段性重大勝利，在于以習近平為核心的黨中央的科學研判、科學決策和科學部署，黨的全面領導為城市疫情防控提供了根本政治保證?？偟膩碚f，黨對風險的科學研判、科學決策和全局性駕馭，以及對風險的總體性應對，構成了城市風險治理和防控的主要支撐。

（二）加大宣傳教育，提升危機意識。首先，相關部門應該重視對于常規風險常識的普及，完善知識教育體系，將相關安全常識納入本市的政策計劃中，根據實際情況教育群眾基本預警信息分類基礎知識、各類緊急情況避險知識、急救知識等，讓危機意識深入民眾的內心，提高全社會對風險預警的重視；其次，在全市各單位開展應急訓練，嚴密的練習才能在突發事件來臨后做到秩序井然；最后，做好預警發布前期基礎工作，加大對預警科研機構的投入支持，吸納相關預警方面的專家學者，同時應該建設應急科普宣傳基地，開放免費參觀學習等，定期利用多種發布渠道向市民群發宣傳信息。

（三）完善風險治理機制。首先，要對所有的安全隱患風險點展開一次大規模全面的排查，對相應的風險進行科學的分類，逐一對各個風險進行專門的消除。其次，要注重預警功能的完善，梳理各風險之間的內在聯系，充分發揮事前提醒功能，對于高風險關鍵重點領域及崗位，要定期發布相關提示信息，防范危險。社會風險治理并不追求從根本上消除社會風險，而是要研究社會風險演變為公共危機的引發機制，使之不至于演化為公共危機。從本文提出的風險演變的基本框架來看，將危機管理關口前移是危機管理的最佳方法，原因如下：一是將危機管理關口前移到風險的管控方面，如果風險治理是有效的，那么可以將危機抑制在萌芽階段；二是可以有效地減少危機發生后人力、物力等相應的支出成本，以最少的投入換來最大的受益。最后，還應該完善風險化解后的學習機制，通過對風險的排查和歸納，從中積累經驗。

（四）加強風險管理隊伍建設。在風險治理上存在著缺乏相應的專業人才的問題。不僅要求相關部門工作人員應該具有較高的知識儲備，還需要為了充實應急管理體系，針對風險排查專門培養一批綜合人才，有良好的應急管理隊伍做支撐，整個應急體系的運行才會通暢。在人才培養方面，可以積極與各大高校溝通，推動高端人才任職、掛職或交流，加大與學校的合作力度。

（五）形成多元共治的風險治理新局面。以往突發事件發生前、后的過程中，都是政府及有關部門預警和指揮協調，這樣存在著效率低、安全隱患疏漏等問題。針對此類問題，首先在加大安全知識宣傳教育的基礎上，政府和有關部門應該及時對重點區域進行走訪，并對有關部門進行嚴密監督，強化危機意識，防患于未然；其次還應該減少群眾向有關部門提出問題的通道障礙，使得群眾在發現安全隱患后可最快、最迅速地同有關部門聯系，將安全隱患排除；最后充分將現代信息技術應用于突發事件的全過程之中，對于涉及公共安全的微小風險進行有效的監控和分析，建立基礎數據庫，及時提供準確無誤的信息，形成政府和有關部門以及群眾共治的局面。