土地資源管理中“智慧國土”建設研究

□文/屈金超

（沂南縣自然資源和規劃局 山東·臨沂）

［提要］信息化社會的發展倒逼著土地資源管理的智慧化，推動著“智慧國土”建設向縱深發展，以實現對土地資源更好地管理和服務。本文從政務信息化發展、土地倫理道德要求和土地資源管理的現實需要，分析土地資源管理中進行“智慧國土”建設的必要性。針對“智慧國土”建設中存在的問題，提出對策建議。

當前，我國的土地資源管理正邁向“智慧國土”建設階段，以期實現對土地資源高效便捷的管理，順應信息化社會發展的需要。但是，在“智慧國土”建設過程中，我國尚未對土地資源智慧化進行深入探討，導致存在的諸多問題未能得到有效地解決。因此，如何處理“智慧國土”建設中的問題，如何使用先進的技術和“智慧國土”建設理念去解決出現的問題，使土地資源管理變得更加智慧化，成為我國國土資源管理工作面臨的重要任務。

一、“智慧國土”建設概述

（一）“智慧國土”的概念。“智慧國土”是指各級國土資源部門將物聯網、大數據及云計算等新技術應用于土地資源管理過程中，實現國土資源管理由“數字國土”到“智慧國土”的轉變，提升整體土地資源管理水平。“智慧國土”依托現有的國土資源數據庫，借助當前先進的新技術和新方法，在確保數據信息安全的前提下，構建起完善的土地資源管理數字服務系統，實現土地資源管理的平臺化、規范化和智能化。

（二）“智慧國土”建設的內容

1、智慧國土“一張圖”數據庫。作為國土資源數據庫的核心，“一張圖”數據庫是建設“智慧國土”的重要基石。國土資源“一張圖”主要包括數據的查詢、瀏覽和分析等操作，通過集成和整合各類國土資源信息，為各類空間和非空間數據信息的展示和分析提供了平臺。“一張圖”核心數據庫依托統一地理空間坐標和高清晰遙感影像，疊加國土資源基礎數據，形成完善的國土資源數據體系。“智慧國土”依靠電子服務、信息監管和信息服務三大平臺，綜合運用大數據、AI和云計算等技術，實現了土地資源管理的信息化、規范化和智能化。

2、運用大數據和云計算等新技術。國土資源的信息化建設要順應時代發展需要，充分利用物聯網、大數據和云計算等科技成果，實現國土資源管理的智慧化。移動互聯網技術使得部門間的信息交流更加便捷，大數據技術可以將海量的國土資源信息數據篩選、分類和整合，云計算技術能夠使信息的獲取變得輕松方便。在土地資源管理的過程中，“智慧國土”功能的實現必須有新型信息技術作為支撐，它不僅可以使國土資源信息的獲取和整合變得便捷，還可以極大地提升辦事效率，保證信息數據安全。

3、“智慧國土”服務平臺。為實時更新和高效接入各種專題數據庫與物聯網信息，分析、挖掘和提取海量數據信息中的有效信息，就必須做好“智慧國土”服務平臺建設。“智慧國土”服務平臺可以采用三層架構體系構建，該架構體系包括數據層、模型層和應用層三層。“智慧國土”服務平臺通過實時接入傳感器數據等外部系統數據，通過該平臺制定各種標準化數據服務，挖掘并分析數據中隱藏的有用信息，建立一個集信息的采集、分析、決策和指揮于一體的“智慧國土”監管平臺。

二、“智慧國土”建設必要性分析

（一）政務信息化發展的需要。國土資源管理的信息化是信息化社會高度發展的必然趨勢，而“智慧國土”建設必將驅動國土資源管理信息化進入新階段。隨著國家互聯網等網絡基礎設施的普及和完善，土地資源管理方式也發生了質的變化。審批監管服務由紙質化向電子化轉變，政府角色由管理者角色向服務者角色轉換。政府只有順應智慧化和便利化的需求，才能推動其在國土資源管理方面服務效率的提升，更好地提升政務服務水平。

（二）土地資源管理工作的現實需要。“智慧國土”建設是土地資源管理工作的時代之需，它可以促進土地資源的信息共享，提高國土資源管理的效率。智慧化的土地資源管理可以極大地降低管理費用，提升現代化運作水平。土地資源數據庫標準化的建設和運作，可以實現土地資源的數據共享。“智慧國土”建設也可以極大便利辦事群眾和企業，讓“少跑腿、多辦事”成為常態。因此，土地資源管理的現實需要使得“智慧國土”建設勢在必行。

（三）土地倫理的道德要求。土地倫理反映著一種生態學意識的存在，這種意識又反過來會反映一種對土地健康負責的確認。“智慧國土”關于高效節約利用土地的觀念正是對土地倫理的回應，它可以減少土地資源的消耗，實現土地資源的健康利用和智慧利用。因此，“智慧國土”建設具體體現了土地倫理的道德層面，有利于在全社會建立保護和利用土地倫理價值觀的理念，實現對土地資源的高效、健康、合理利用。

三、“智慧國土”建設存在的問題

（一）信息共享程度不夠完善。國土資源的信息共享對于“智慧國土”建設至關重要，數據信息的最終目的是應用到土地資源管理中，實現管理工作的高效和便捷。但是，在信息共享方面仍存在著一些問題和不足。首先，缺乏明確的政策指導。國土資源數據的共享范圍和共享程度沒有明確的規定和可操作性的指導，共享數據后的保密和管理等由于缺少可參考的政策文件不能及時給予指導。因此，政府各部門之間進行數據共享時，必須簽訂保密協議，以保證數據安全。其次，共享數據需求不明確。被調用數據與所需單位的需求不匹配，最基本的情形是數據信息“供大于求”，導致國土資源數據冗余。這樣做既不利于數據的保密，又增加了冗余數據的維護工作。如果能夠做到需求明確，則可以大大減少不必要的數據傳遞，進而保證數據的信息安全。

（二）部門之間協同有待加強。隨著各級國土資源部門基礎設施的逐步完善，省、市、縣三級國土部門實現了“智慧國土”數據的上下聯動。但是，隨著國土數據類型的不斷增加和豐富，對相應的數據設備的數據計算處理和存儲能力帶來新的挑戰。各種類型的設備需要承受高負荷運轉，而各級設備所能承受的負荷程度又不同，導致基礎設施需要不斷更新換代。一是省、市、縣三級國土資源部門在信息系統的維護等方面權責劃分不明確，縣級設備常常疏于維護和定期更新，導致市級和省級的國土部門工作任務加重；二是各級單位掌握新技術和新理念能力方面的不同，導致了三級部門間的協同存在問題。

（三）數據安全機制尚不健全。“智慧國土”建設需要建立嚴格的審查和保密機制，保證相關涉密數據的絕對安全，避免對國家安全和居民信息安全產生嚴重影響。然而，有些地方的國土部門在智慧國土建設方面存在一些不足。一方面內部國土資源數據缺乏專業人才參加管理，沒有專業人才進行數據安全管理。如果沒有專業隊伍進行針對性的數據管理，那么就會造成數據管理的混亂。另一方面國土資源數據從本質上是一種基于政府行政權力產生的壟斷性資源，從數據中可以挖掘、分析和整合出有用的信息，從而產生巨大的經濟利益和社會效益。但是，由于國土部門同其他部門在進行數據共享時，還沒有建立起嚴格的數據安全分級機制，形成監管的盲區，極易滋生“灰色地帶”和產生“灰色收益”。

（四）專業技術人才隊伍不足。由于“智慧國土”建設的工作量大且對數據共享程度要求高，這就要求專業人才既要熟練掌握國土資源業務，又要掌握“智慧國土”建設所需的信息技術。但是，有些地方的新技術（諸如大數據和云計算等）的研究不夠深入，對國土資源部門的技術人才培訓重視程度不夠，導致專業技術人才流失嚴重。在職的工作人員僅僅能夠滿足日常工作需要，這樣是非常不利于技術人才培養和儲備的。相關部門缺乏對專業人才進行系統的技能培訓，使得能有效挖掘數據的人才更加匱乏，信息化工作的繁重與專業技術人才缺乏的矛盾日漸突出。

四、“智慧國土”建設提升策略

（一）完善數據信息共享機制。實現國土資源數據的信息共享是“智慧國土”建設的重要目標，數據信息共享對促進部門間協同工作發揮重要作用。各級國土資源數據部門同其他政府職能部門之間應建立數據信息共享機制，對數據信息共享的范圍和程度做出具體詳細的操作流程。比如，人民法院在查封土地和房產等數據時、稅務局在為群眾和企業服務繳納稅款時，均需要用到不動產登記數據信息，但是他們的關注點只是與其業務相關的數據，而不是全部的數據信息，因此國土部門在信息共享時，可以先進行數據資源的剔除，使其不包含其他無效數據，只提供與其業務相關的信息。同時，國土主管部門對于非涉密資源數據應進行主動公開，對于涉密的數據應嚴格控制管理。進行數據信息共享時，必須與相關部門簽訂保密協議。當然，國土部門也可以根據部門需要進行數據加工和定制服務。

（二）明確“智慧國土”系統運維模式。健全“智慧國土”系統運行維護機制，實現系統統一規劃、建設和管理。制定省、市、縣三級運維資產分配建議，由省級國土部門負責統籌，市級國土部門負責數據維護，縣區級國土部門負責具體操作。其中，市級國土部門制定、完善規范和標準，實行線上和現場相結合的數據信息維護等，保障縣區級智慧國土系統正常運行。縣區級部門統計所需更新和維護的硬件、軟件信息，確保信息系統、主機、存儲設備等資產設備始終最新。當縣區級國土部門的“智慧國土”系統出現問題時，市級國土部門會派出專業技術人員處理。在線處理主要采取的是計算機遠程操控的方法，解決系統、辦公軟件等運行維護遇到的問題。在線處理簡單便捷、效率高；現場處理則是派出技術人員到基層去解決在線無法處理的問題。通過省、市、縣三級國土部門聯動，有效解決智慧國土系統的運行維護問題。

（三）健全數據安全保障體系。“智慧國土”建設需要做好數據安全和保密工作，明確需要保密的范圍和層級，避免保密信息被泄露和發布。建立專門的數據信息安全保障中心，全面負責“智慧國土”建設的數據保密領導工作。同時，負責對專業技術人員進行數據安全培訓，提高全體工作人員的數據保密意識。完善數據安全管理制度，防止數據信息被竊用。做好重要信息數據的備份，確保數據信息不丟失和可追回。國土部門在同其他部門進行數據共享時，必須按照數據安全等級處理。對涉密數據的共享要與協同單位簽署數據保密協議，保證協同單位能夠合理安全地使用共享數據。明確崗位職責，做到專職專崗專人負責，確保出現問題時有據可查。因此，建立健全國土數據安全保障體系勢在必行。

（四）培養和儲備專業技術人才。專業技術人才是支撐“智慧國土”建設的重要技術保障。無論是系統前期規劃、設計、建設工作，還是后期的系統運營維護工作，都離不開高、精、尖的專業技術人才。因此，國土部門應該建立吸引、激勵和培訓人才的機制，促進“智慧國土”建設的順利進行。一方面拓寬人才進入渠道。比如，通過每年公開招聘吸納相關專業的人才，可以迅速投入到智慧國土建設當中，負責國土系統維護和數據網絡建設。另一方面加強對國土技術人員的業務培訓。比如，通過與相關科研院校合作，聘請專業學者和教授對技術人員進行培訓。培訓形式可以多種多樣，既可以用網絡授課的方式，也可以現場教學。經過有針對性的培訓后，將所學知識迅速應用到實踐中，從而建設一支術業有專攻的人才隊伍。

綜上，“智慧國土”建設已經成為當前土地資源管理的重點工作，對于實現土地資源管理的智慧化具有重要意義。在建設過程中，落后地區應該遵循循序漸進的原則，借鑒先進地區工作經驗，結合本地區建設現狀，綜合運用大數據、云計算等技術手段，實現土地資源管理的智慧化。