工程監理困境與轉型

□文/喻琮淵

（西南石油大學工程學院 四川·南充）

［提要］通過分析監理企業現存問題和行業發展困境，對監理企業提出轉型要求。通過在法律層面和市場關系層面解讀全過程咨詢服務與監理轉型結合，得出二者相結合具有必要性，是現階段監理轉型的最理想方向。然后，對二者結合發展前景做出論述，比較分析結合轉型的可行性和監理企業作為牽頭人的先天優勢性，同時指出可能存在的組織結構改良問題，并提出解決方案。

一、引言

縱觀我國的建設工程市場的發展和變化，在建筑行業的多方主體中，業主方和施工方一直是建筑市場中最穩固的兩方。這得益于二者相對固定的市場主體性質，即建設主體和施工主體，以及相對明確的法律關系，即基于工程承攬合同的權利義務關系。在實踐中，整個建設工程市場就是一個以這兩方主體為基礎構建起來的體系。在傳統市場關系中，此體系包含五方主體：建設方、勘察方、設計方、施工方和監理方，而其中勘察方、設計方和監理方主體在實踐中常常作為建設方的雇傭而存在。但是，隨著市場的運行發展，作為這三方“附庸”之一的監理主體，在市場中的定位呈現愈漸模糊的趨勢，且其作用和價值也相比于其他主體存在更多爭議。因此，監理轉型的聲音不絕于耳。

當前，國家推動建設工程行業發展轉型，工程咨詢行業的發展日趨火熱，實現全過程咨詢服務的普遍化是行業改革方向。發改委和住建部于2019年發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）給全工程咨詢行業打了一針助推劑。而這一理念的逐漸普及，無疑給處在危機中的監理行業帶來了新的發展機遇。結合當前的政策變化和建筑市場供求關系來看，發展全過程咨詢產業是政策和市場的共同選擇，監理行業與全過程咨詢行業相結合是一種必然趨勢。

二、我國監理企業現存問題

我國監理企業在多年的發展中處于一種尷尬的境地。在施工方的角度，施工方潛意識將監理人員當作“現場工作質檢員”；建設方則潛意識將監理納為自己的“雇傭人員”，認為其自身與監理單位從屬嚴格的上下級關系。這種相互間帶有一定偏見的認知在我國尤為嚴重，會在一定程度上阻礙監理行業的發展。

（一）監理市場主體困境。根據《民法典》第七百九十六條：“建設工程實行監理的，發包人應當與監理人采用書面形式訂立委托監理合同。發包人與監理人的權利和義務以及法律責任，應當依照本編委托合同以及其他有關法律、行政法規的規定?！笨梢钥闯?，監理方作為傳統五方主體的一員，其市場地位是被《民法典》所承認的。但是，《民法典》及相關司法解釋并未對監理主體市場地位給予明確的宏觀引導，這間接導致了監理主體地位呈現出一定的模糊性。另外，其法律地位不明朗的實質原因與我國監理制度的誕生背景密不可分。監理作為一種制度在我國誕生，其直接原因是由于法律的規定，其直接來源是國際流通的“FIDIC條款”。監理制度在我國的形成并非完全基于市場供求關系，更主要的原因是建筑市場改革發展提速、與國際接軌的需要。早期的監理人員通常直接由政府指派，因此反而在建筑市場中具有較強的獨立性，與如今的監理企業相對較高的附隨性形成鮮明對照。于是，站在監理企業的角度，可以在國際和國內兩個層面找到相關原因。

第一，國際層面。最新版的1999年FIDIC合同文本削減了工程師對于工程爭議的把控能力，以至于國內相關條款也隨之發生修改。典型的如《建設工程監理規范（GB/T50319-2013）》中所涉及到的，有關監理義務性原則中的“公平”之于“公正”的變化。而導致這一立場發生變化的根本原因，是國際上涌現的大量對監理定位模糊的批判聲音。在國際學者的視角下，監理單位理應不再為所謂的純粹正義所制約，而僅僅需要做到“平等對待”雙方關系、正確履行合同義務、遵守基本的道德規范即可。雖然這是一種鮮明的態度轉變，但是就事實來看，從“公正”到“公平”的轉化，更多的仍然只是對規范文本字詞進行修繕，并未從事實上體現出其表述改變時所基于的“對行業間深刻存在的公平性和忠誠性不相容問題的批判”之背景。

第二，國內層面。2016年住建部發布的《關于征求進一步推進工程監理行業改革發展的指導意見》和《建筑法》中均明確“監理方應秉承客觀公正的態度實行監理”，但同時又把監理置于受托人的地位。這一點表現出一定的悖論性。在實踐中，作為受托人的監理方囿于合同中承擔非金錢給付義務的合同地位，似乎并不如法條所希望的那樣可以輕易將實現“客觀公正”內化為純粹的職業人員素養問題。

（二）監理市場運作困境?；诠こ瘫O理制度在我國的特殊發展歷程、法律地位和特殊國情，監理市場在實際運作和服務中一直存在許多難以解決的問題。

1、業主方對監理不夠信任，施工方對監理不夠重視。業主對監理的不信任主要體現在監理單位對于工程早期投資的參與程度不足。監理的工作準則是“守法、誠信、公正、科學”，工程監理的三大控制目標是投資、進度、質量。如果監理單位不能在項目的前期投資中保證足夠的參與度，會對其工作的科學性原則產生影響，也會使得三大控制目標中的投資控制形同虛設。另外，由于監理人員的特殊工作性質使其不能直接對施工中存在的所有問題發號施令，而是要通過業主方進行迂回，因此施工人員常常忽視監理人員的合理建議，使得監理人員的事后控制表現出較強的延時性。

2、監理企業的服務水平差距過大。相比于大型監理企業而言，小型監理企業因為在實踐中很難找到自己的市場生存空間，于是紛紛向工程管理公司靠攏，將監理作為自己的業務項目之一。這表現為企業業務面橫向拓寬，但是專業人員數量并未縱向擴張。2019年建設工程監理業務收入423.29億元，增長24.8%，雖然漲幅巨大，但是其中中小型監理企業實際并未有大幅度的資產上升。這一不符合統計數據的現狀，反映了在監理企業中存在著嚴重的兩極分化現象。

3、高端人才匱乏導致行業整體呈現生機不足的局面。我國監理行業缺乏高素質人才是一直以來存在的問題，且隨著國家對總監理工程師代表和專業監理工程師的從業要求降低，這一現象愈加嚴重。行業的領軍人物往往起到風向標的作用，高端人才的缺乏會讓行業的活力下降。

此外，還有監理企業審批資質下放、監理取費不合理等問題。正是由于這些問題在傳統監理行業之間難以得到有效解決，實現監理企業的逐步轉型顯得尤為重要。我國在多年的實踐摸索過程中思考權衡過多種方案、做出多種嘗試。如今國家鼓勵和推進的全過程咨詢業務，給監理轉型帶來了新的啟發。

三、全過程咨詢服務的內涵

（一）全過程咨詢服務的概念。目前，對于全過程咨詢服務的具體概念，國內并沒有達成統一共識。根據住建部2018年發布的《關于征求推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》（建市監函［2018］9號），全過程工程咨詢服務的定義大體可歸納為：一項以工程項目全過程為服務對象，以提供包含前期決策和后期運行在內的有關管理、組織、法律、經濟和技術的咨詢為服務內容的全方位專業咨詢服務。全過程工程咨詢服務是以政策改革為方向、以市場需求為主導的一項建設行業革新項目。其強調業務的多元性、結構層級的復雜性、從業人員的專業性。

（二）我國處于全過程咨詢服務發展的前期階段。自2017年開始，我國陸續發布了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發［2017］19號）、《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市［2017］101號）等文件，又在2019年正式發布《意見》，充分體現了我國發展全過程咨詢業務的決心。全過程咨詢服務不能簡單等同于項目管理，而是一種更為全面的市場模式，其理論上更高效、更全面、更合目的的管理模式。這種模式的出現勢必會打破我國傳統的五方主體格局，變成“建設方（發包方）-全過程咨詢方-施工方（承包方）”三方主體格局。

（三）對《意見》的初步解讀。2019年發布《意見》的意義重大，其毫無疑問代表著國家對發展全過程咨詢服務的法律支持和政治態度。從《意見》所提出的要求來看，開展全過程咨詢服務的核心在于三點：一是正確結合投資決策階段和工程建設全過程的咨詢內容，讓二者相輔相成，不可厚此薄彼；二是打破“資格壁壘”，精簡繁雜程序，以減少行業間的封閉性，讓專業人士可以更便捷地參與全過程咨詢具體內容；三是對項目負責人做好資質把控，保證具有充分資質的項目負責人來引導項目進程，避免因負責人資質不足而難以對項目進行有效推進。不難看出，上述三個方面，既是新點，也是重點，更是難點。我國的全過程咨詢服務由于所處起步階段，想要立刻實現“一方主體”的“一體化”顯然是不現實的。因此，在多方主體共同努力下，充分理解和落實《意見》所提出的要求，讓理論結合實踐，是本階段全過程咨詢服務事業取得成效的關鍵。“冰凍三尺非一日之寒”，建筑市場基本結構的大轉變不會一蹴而就，在全面改革的過渡階段，各方市場主體的支持十分重要。而其中，來自監理企業的支持力量或許是最有力的那一部分。

四、監理轉型與全過程咨詢模式相結合

（一）業已存在的監理轉型理論方式。因為監理制度存在的一系列問題，監理轉型在我國一直是被廣泛討論的話題。在早期，有學者從經濟學的角度入手，認為監理行業存在“制度供給過?！眴栴}，即監理控制目標中的“投資控制”和“進度控制”在實際操作中體現出一定程度的冗余。因此，有學者主張將二者交由市場自主決定，從而提出堅持以質量為核心、力爭進度和投資的市場資源發展模式。但是，這種想法并非真正具有創制性的方案。而后，隨著監理行業發展趨勢趨于穩定，“全過程監理”這一概念慢慢出現在人們的視野中，有學者對全過程監理進行初步論述，認為對建設項目實施全方位全過程監理具有可行性和必要性。但由于監理市場的運轉尚可維系、從業人員思維較為固定，盡管其具有可行性，全過程監理最后卻也并沒有真正應用到實際中來。

監理轉型必須結合當前的市場潮流。依據目前的市場來看，全過程工程項目管理和專業技術咨詢相結合的新型模式在我國有較高的認可度，這種模式被稱為“1+N”模式，能夠較好地貼合目前中國的建筑市場。而在目前建筑市場發展的新階段，正在被積極推廣的全過程咨詢服務，與其說是一種全新的理論體系，不如說是在學界得到廣泛認可的“1+N”模式的升級和改造。因此，“監理企業結合全過程咨詢服務發展”這一構想的理論內核看似十分大膽，實則切實可行，其內涵與當前社會實際和市場發展趨勢殊途同歸。這也正是筆者認為二者結合發展存在廣闊前景的理由之一。

（二）監理企業結合全過程咨詢服務的可行性和發展前景。前文提到，監理行業要實現新時代轉型，必須抓住全過程工程咨詢的發展浪潮。筆者認為，監理企業與全過程咨詢服務結合，一方面具有相當的可行性和必要性；另一方面又體現出一定的困難性和桎梏性。

1、可行性和必要性

（1）監理轉型與全過程咨詢服務互相成就、互為補充。前文提到，全過程咨詢服務是一種多方結合、專業共享、理念先行的先進管理模式。鑒于我國在此方向理論還不全面，發展還不成熟，國內并不普遍存在具有全面“一體化”承包能力的企業或公司。因此，在不涉及并購的情況下，對項目采取聯合體經營承包是現階段實現全過程咨詢的有效方式。而目前的建筑市場上，相比其他市場主體，監理單位在成為聯合體牽頭主體上更具先天優勢。

監理單位作為曾經的五方主體的一員，本應該全面參與建設工程的投資決策、設計研討、現場施工、市場運營的全過程，卻被自身的實際地位所約束，難以開展系統、全面的監理工作。但在監理企業漸漸偏離行業初衷的同時，全過程咨詢服務的發展卻逐漸聲勢浩蕩。而監理的本身性質貫穿于全建設階段的公正監察主體身份，與全過程咨詢服務所要求的“全面率領”理念不謀而合。雖然在事實層面，監理單位自身多年的實際工作重心主要存在于施工階段，但是從多年來大量學者以及從業人員對實行全過程監理的呼聲中不難看出，監理主體不曾忘記自己所應擔當的歷史使命，不曾停止過對行業革新的理論設想。如今，因為國內建筑市場發展度不夠、相關法律法規制度完善度不足等多方面原因，監理企業在近年來本身存在著許多困境。而以監理企業為牽頭，設計方、勘察方、施工方共同協助的全過程咨詢聯合體模式，將很好地解決這一問題。同時，全過程咨詢服務模式的特點決定了在其制度的初步發展期，對于其總負責人、總牽頭企業的選任將呈現出不可避免的復雜性，而由監理企業作為項目發起人，憑借其具有的復合型專業知識和不斷累積的大量實務經驗可以在一定程度上使得此問題平滑過渡。

（2）大型監理企業已有發掘深度業務的趨勢，為發展全過程咨詢業務打下良好基礎?，F已存在“多方業務結合式”的大型監理企業活躍于建筑經濟市場，憑借其已有的項目管理基礎和多方位的綜合業務經驗，若將其作為改革的牽頭企業，既可以較好地適應改革，又可以激發整個監理轉型的積極性。上文提到，在監理市場上，小型監理企業市場活躍度不高，中大型監理企業獨占鰲頭。中大型監理企業因其自身較為雄厚的經濟實力，在多年的深度發展中已將產業逐漸延伸至上下游，甚至在部分企業中“監管合一”的經營模式已初步實現，進行全產業鏈服務的決心和計劃已列入企業議程。因此，由此部分企業作為監理改革的領軍者，既符合市場發展的需要，又可以起到較好的示范和激勵作用。另外，對于小型監理企業，可以充分發揮自己的優勢，將服務產業由“小”變“精”，主動宣傳自身，重視商業合作，以一個專業服務部門的身份參與聯合體經營承包，實現短期發展、長期共贏。當然，這一要求的實現離不開法律層面的支持和引導，大型監理企業應當做好改革榜樣、當好行業標兵，以自身的繁榮鼓勵和促進整個行業的進步和發展。

2、困難性和桎梏性。其困難性和桎梏性主要表現在監理企業組織模式和運行方式需要革新。若以監理企業牽頭全過程咨詢服務，必須對其組織結構模式加以相應的變化和調整以實現對多方關系的高效把控。傳統監理企業是典型的層層遞進型組織結構：由監理員把握一線施工動態，專業監理工程師做出具體工作指示，總監及總監代表進行工程宏觀調控。而這種組織模式難以實現多方位協調的要求，故筆者認為，新的組織形式可以實行“一明一暗雙線程”。在具體施工階段的明線，監理員和一部分專業監理工程師繼續履行本職要求，實行現場監控，另一部分專業監理工程師則在暗線與專業設計人員、勘察記錄人員、項目經理一起作為咨詢專家小組，參與每一個具體階段的咨詢服務，做好全局的把控和記錄工作，并將意見向總監理工程師及時反饋?？偙O理工程師則應與項目經理進行深度交流，將己方監理工程師的意見和項目經理的意見進行交換，將結論及時提供給負責具體施工階段的監理工程師，并且在每個階段性施工結束后做出系統總結，并修改和完善下一階段的施工或者運營計劃，真正做到高質量、高效率地開展全過程咨詢服務。組織模式問題是監理企業實現快速轉型亟待解決的重要理論問題之一，也是監理企業與全過程咨詢服務相結合的主要困難所在。

（三）全過程咨詢結合監理模式對監理企業現存問題的解決。首先，二者結合可以很好地化解長期存在的主體模糊問題。監理企業市場主體的矛盾本質，是其作為合同相對人的法律地位和其職業要求之間的沖突。一方面監理不再以獨立的身份與業主簽訂合同，而是將其業務作為整個全過程咨詢合同中的一項工作任務，其面對業主的壓力會得到緩解；另一方面監理企業作為全過程咨詢服務方的項目牽頭人，擁有更大的話語權，更充分地了解建設工程整體情況，其所秉承的“公正”更有底氣。其次，監理企業若能作為全過程咨詢服務的牽頭企業，其必定要結合多方力量，以增強自身服務實力。同時，也注定一些資質不良的劣質企業將會被市場拋棄，這將在一定程度上解決業主的信任問題和企業自身水平差距過大問題。最后，全過程咨詢服務項目的順利開展，離不開高水平建筑企業人才的大量參與。監理企業務必要在管理和組織能力上提升自我，同時加大企業自身的定向專業人才錄用，以達到把控全局的基本設想。二者相結合的模式會迫使監理企業進行后備人才補充，提高自身軟實力。

五、結語

監理行業實現轉型是既是未來行業發展趨勢，也是時代要求。監理企業面臨困境，監理轉型和全過程咨詢產業互相結合是對過去經驗的系統總結、對現行制度的深度解讀、對未來模式的良好探索。監理企業發展全過程咨詢服務是監理企業利用現存優勢、實現自身價值、兌現行業潛力的合理選擇和必然要求。監理行業改革的首要困難是其組織結構和運行模式的升級重塑，可通過“一明一暗雙線程”模式加以解決。

監理轉型是行業發展的必經階段，監理企業有必要、有能力、有信心與工程項目全過程咨詢服務進行結合發展、相互成就，共同建設新型市場模式。