南京都市圈規(guī)劃建設跟蹤審計淺議

□文/施欽博 孫紹倫 徐樂融 莊元熙 居苗苗

（南京審計大學 江蘇·南京）

［提要］ 隨著國家區(qū)域經(jīng)濟的高度協(xié)同、一體化發(fā)展，以南京為中心城市的“南京都市圈”政策得到落地。在都市圈規(guī)劃建設過程中，國家財政扮演了一個不可或缺的角色。如何高效率、高質(zhì)量地使用財政撥款是都市圈規(guī)劃建設中一個非常重要的課題。而跟蹤審計作為一項極具中國特色的審計方式，可以為財政支出的合理使用提供最大限度的保障，從而實現(xiàn)“提質(zhì)增效”建設南京都市圈。

2021 年2 月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復函》發(fā)布，南京都市圈成為中國第一個由國家發(fā)改委正式批復規(guī)劃的都市圈。

如今正值“十四五”開局之年，江蘇作為全國經(jīng)濟強省，正在奮力追趕，飛速崛起，向著構(gòu)建“經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高”的新江蘇的目標邁進。作為省會城市的南京，隨著都市圈政策的落地，以其為中心的城市群承載能力不斷增強，寧鎮(zhèn)揚一體化有效推進，逐步與周邊安徽城市群實現(xiàn)資源共享、發(fā)展協(xié)同，依托有限的資源集中力量辦大事，集中力量引人才，共同推進長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，加強區(qū)域間的互動協(xié)作。最重要的是，國家對南京都市圈技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持，包括重點支持紫金山實驗室創(chuàng)建國際實驗室等一系列措施更加凸顯科技向生產(chǎn)力發(fā)展這一規(guī)劃，對國際大都市而言其重要性不言而喻。因此，南京都市圈在國家長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，也是長三角地區(qū)帶動中西部地區(qū)發(fā)展的重要傳導區(qū)域，這也使得南京這座城市的知名度得到提升。

眾所周知，財政貫穿社會經(jīng)濟，深刻影響著社會生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，在新時代發(fā)展中具有舉足輕重的作用。而財政審計是確保財政充分發(fā)揮職能作用的有效手段。根據(jù)審計署最新的相關(guān)指示，財政審計是國家審計亙古不變的永恒主題和法定職責，能夠有效促進經(jīng)濟社會良性循環(huán)發(fā)展，保障國家財政正常運轉(zhuǎn)。由此看來，財政審計深刻影響著財政作用的發(fā)揮。

2009 年，溫家寶在十一屆全國人大二次會議上做政府工作報告時提到，“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，這里明確點出了我國政治體制之下財政資金跟蹤審計的重要性。跟蹤審計作為一項具有中國特色、符合我國國情和社會發(fā)展程度的審計方式，在很大程度上克服了資金使用過程中效率低、浪費嚴重的問題，不同于傳統(tǒng)意義上被動的審計，它以一種主動的姿態(tài)，對項目開展進行全過程監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并解決項目開展中存在的問題，極大地提高了資金使用效率，促進政策目標及時得到實現(xiàn)。在南京都市圈規(guī)劃建設的同時，國家勢必會投入大量財政資金用于南京都市圈內(nèi)城市的高度協(xié)同、高效率地均衡發(fā)展，在財政資金使用過程中不可避免地會存在資金使用不到位、資金使用效率低或者資金浪費嚴重等問題，因此跟蹤審計在提高資金運作效率、避免資金浪費方面就顯得尤為重要。

財政資金在南京都市圈建設中發(fā)揮了無可替代的作用，在使用過程中也會不可避免地出現(xiàn)一些低效浪費、預算執(zhí)行效率低、產(chǎn)出效率低的問題。針對南京都市圈規(guī)劃建設中出現(xiàn)的問題，對國家財政撥款使用情況的經(jīng)濟性、效益性進行跟蹤審計勢在必行。江北新區(qū)位于南京市長江以北，主要發(fā)展定位是國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化和開放合作示范新區(qū)，長江經(jīng)濟帶和長江三角洲的重要發(fā)展支點，南京都市圈和蘇南地區(qū)的新增長極，南京市相對獨立、產(chǎn)城融合、輻射周邊、生態(tài)宜居的城市副中心；職能是中國重要的科技創(chuàng)新基地和先進產(chǎn)業(yè)基地，南京都市圈的北部服務中心和綜合交通樞紐。2015 年6 月27 日，國務院正式批復同意設立南京江北新區(qū)，南京江北新區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略，成為中國第十三個、江蘇省唯一的國家級新區(qū)。在本次項目研究上，我們從南京市江北新區(qū)切入，以南京江北新區(qū)在規(guī)劃和建設南京都市圈過程中財政資金使用為例進行跟蹤審計，運用江北新區(qū)財政支出使用的審計結(jié)果和審計報告進行類比和推廣分析，對都市圈內(nèi)其他地區(qū)的財政使用情況提出改進完善的建議。

一、財政支出跟蹤審計的社會影響

（一）有利于建立和諧的分稅制度。在進行財政審計活動的時候，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在財政改革已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，財政支出跟蹤審計可以明晰分配公共產(chǎn)品與服務的支出職責、中央與地方的權(quán)限，能夠讓審計工作更好地開展。在合理劃分稅權(quán)的基礎上，讓財政審計工作能夠順利地展開，為之后的審計活動奠定堅實的基礎。通過劃分稅權(quán)，實行公平公正的財稅方式，可以增強地方的財力，讓公共基礎設施的建設變得更加完善。

（二）建立更加完善、公平的分配制度。在開展財政審計工作的時候，財務人員需要建立更加完善、公平的分配制度，為財政審計工作貢獻自己的力量。中央財政部門需要進一步加大對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強中西部地區(qū)財政保障的能力，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況來制定相應的財政審計策略，以便應對財政的轉(zhuǎn)移活動，這樣可以促使財政審計部門效率的提高，有利于其之后的財政活動的開展。

（三）不斷優(yōu)化財政支出，打造民生財政。在財政審計工作開展的時候，財務主管部門需要不斷地優(yōu)化財政支出，讓整個財政支出變得更加高效。通過調(diào)整公共領(lǐng)域的財政支出，讓審計工作變得更加順利。財政工作者需要注意調(diào)整工作的秩序，加大購買性與消費型支出，從投資推動型向消費型轉(zhuǎn)變，這樣可以調(diào)整財政支出的區(qū)域性，為財政支出的發(fā)展奠定堅實的基礎。

二、通過跟蹤審計發(fā)現(xiàn)都市圈建設中財政支出現(xiàn)存問題

（一）資源浪費嚴重，節(jié)約發(fā)展亟待落實。由于南京都市圈橫跨蘇皖兩省包含多個城市在內(nèi)，其經(jīng)濟效益輻射范圍廣泛，江北新區(qū)在全面推廣創(chuàng)新驅(qū)動可持續(xù)發(fā)展的政治背景下，其企業(yè)完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中存在資源利用率不高的現(xiàn)象，導致產(chǎn)業(yè)所需的銅、煤等剛需原材料浪費嚴重。同時，自動化代替人工生產(chǎn)存在著生產(chǎn)過程中人員分配不均的情況，導致人工資源利用率低?，F(xiàn)階段，人才資源也是稀缺資源，企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級所需要的人才資源和社會資源匹配率低，造成社會提供的優(yōu)勢資源不能夠很好地被企業(yè)利用，形成浪費。因此，如何將人力、物料等資源進行合理分配，提高資源的利用率，進行節(jié)約發(fā)展是亟待解決的問題。

（二）財政資金未統(tǒng)籌使用，中小型企業(yè)融資困難。對南京都市圈的財務支出情況進行跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，對于財政資金的分配與使用存在著以下三點問題：

1、預算編制不合理。各企業(yè)自制的財政支出預算表存在預算不合理的問題，比如各項目的進程安排和所匹配需要的資金數(shù)額存在著比例失調(diào)的現(xiàn)象，導致項目進程所需的到位資金安排不合理，項目進程不能如期開展，資金缺口無法填補。同時，也出現(xiàn)了項目開展后發(fā)現(xiàn)低于預期規(guī)模、預計資金過剩問題。這些現(xiàn)狀都和前期企業(yè)沒有進行正確嚴謹?shù)捻椖款A算編制有關(guān)，從而影響到項目進展程度。

2、使用資金不到位。跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，江北新區(qū)的一些企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級時所需要的資金沒有到位，影響企業(yè)項目的整體進度，使得企業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度緩慢，不利于企業(yè)快速占有市場份額。使用資金到位滯緩也導致中小型企業(yè)在籌資和融資時失去了資金方面的競爭優(yōu)勢，對于企業(yè)自身的招標或投標都有著一定的負面影響。

3、財務報表賬目設置不合理。財務報表中成本賬目的設置存在混亂的現(xiàn)象。如，生產(chǎn)車間、施工車間、建設團隊所耗費的成本科目應該分門別類地進行登記，避免各車間耗用的水電費、原材料、管理費用、安裝建設費用等混為一談，擠占其他成本耗用，導致在工程項目進行階段性完工結(jié)算時出現(xiàn)重復登記成本耗費的情況。

（三）企業(yè)投標、招標操作不規(guī)范，企業(yè)間競爭有失公允。在企業(yè)融資過程中，招投標單位沒有公開招投標；招標單位與投標單位非獨立個體，即存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)也參與到招投標中；設立的招標評判制度不合理，招評委員會設置不合理等現(xiàn)象，直接或間接影響企業(yè)間溝通和企業(yè)競爭的公平公開性。

（四）工程監(jiān)管不到位，執(zhí)行效率低下。在財政支出的跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)，存在企業(yè)項目的工程監(jiān)管松懈，使得項目完成進度與現(xiàn)實需求脫節(jié)，影響大型工程建設。同時，存在監(jiān)管人員技術(shù)水平缺乏、未能恪盡職守等問題，影響工程進度或?qū)こ踢M展程度進行錯誤的判斷，降低完工效率。

三、財政支出跟蹤審計改進對策

（一）充分認識內(nèi)部審計效用。南京都市經(jīng)濟圈的設立旨在促進中心城市與周邊城市的同化發(fā)展，實現(xiàn)都市圈整體實力的提升。但其地跨兩省，運行主體包含了經(jīng)濟圈范圍內(nèi)的諸多地區(qū)。想要實現(xiàn)南京都市經(jīng)濟圈高效一體協(xié)同進步，在生態(tài)環(huán)境、基礎建設以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面優(yōu)勢互補，就必須發(fā)揮好審計效用。結(jié)合相關(guān)政策和基本管理要求，制定有效規(guī)劃。健全城鄉(xiāng)投資建設，布局科研產(chǎn)業(yè)、環(huán)境生態(tài)治理等相關(guān)方面的審計制度，健全審計制度，規(guī)范審計行為，提升審計質(zhì)量。將南京都市經(jīng)濟圈各市的融合進程與未來規(guī)劃有機統(tǒng)一，助力長三角地區(qū)發(fā)展。

（二）優(yōu)化項目追蹤審計體系。針對都市圈建設過程中范圍廣泛、業(yè)務復雜的財政覆蓋項目，建立起有效的追蹤審計制度對保障資金合理流通有著重要意義。對于國有資產(chǎn)運用，重視歸檔并完備審計材料。結(jié)合事前、事中、事后多角度形成由面到點的審計追蹤系統(tǒng)，明晰財政流向，確保政府支付收益。通過搭建追蹤審計網(wǎng)絡，規(guī)范預算編制和報表賬目，最大限度地避免資金流出不規(guī)范等情況所造成的損失。

（三）進一步提高審計系統(tǒng)專業(yè)化。南京都市圈財政支出涉及項目繁多，并且財政審計自身也存在著覆蓋廣泛、項目門類眾多的特點。政府審計工作應針對此特點健全相關(guān)專業(yè)儲備，結(jié)合應用信息技術(shù)，布局大數(shù)據(jù)審計，提高審計質(zhì)量與效率，突破傳統(tǒng)審計工作的空間限制。在地方省市直接構(gòu)建網(wǎng)絡審計平臺，將各地發(fā)展的投入與成效量化，成為南京都市經(jīng)濟圈的催化劑。

（四）有效利用審計結(jié)果。目前的財政審計廣泛存在著重審計、輕監(jiān)管的狀況。在實際建設的過程中，要充分利用經(jīng)濟責任審計和績效審計成果。一方面要監(jiān)督領(lǐng)導干部是否節(jié)約資源，避免國有資源的浪費，保證項目的收益；另一方面要針對政府工作人員在項目落實過程中是否存在違規(guī)或不合理的行為進行考察。綜合兩種審計結(jié)果，能夠得出精準有效的高質(zhì)量審計報告，全面地反映政府在都市圈建設過程中的財政運用情況。有關(guān)部門也能依據(jù)報告實施查處，制定規(guī)劃，讓審計成效最大化。

四、結(jié)論

首先，根據(jù)黨的十九屆五中全會，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。而財政貫穿社會之中，深刻地影響著社會生產(chǎn)、分配、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，在新時代發(fā)展中具有舉足輕重的作用。而財政審計是確保財政充分發(fā)揮職能作用的有效手段。根據(jù)審計署最新的相關(guān)指示，財政審計是國家審計的亙古不變的永恒主題和法定職責，能夠有效促進經(jīng)濟社會良性循環(huán)發(fā)展，保障國家財政正常運轉(zhuǎn)。由此看來，財政審計深刻影響著財政的作用發(fā)揮，而財政又對整個社會有著至關(guān)重要的影響。黨的十八大以來，審計署積極探索新常態(tài)下財政審計的目標重點，穩(wěn)步推進財政審計對國家重大政策措施落實、預算執(zhí)行情況和財政管理情況的審計監(jiān)督，著力推動積極財政政策加力增效，保障財政資金安全規(guī)范有效使用，在加強和改善宏觀調(diào)控、深化財稅體制改革、完善財政政策、建立現(xiàn)代財政制度等方面發(fā)揮了積極作用。

其次，從跟蹤審計的特點和優(yōu)點來看，跟蹤審計的效益性、預防性、動態(tài)性，能夠全方位跟蹤南京都市圈的財政收支，確保資金合理利用；從效益性角度看，實施跟蹤審計的根本目的是節(jié)約建投成本、提高收益，需要對財政資金展開全面有效的監(jiān)督，把握其使用效能，在實施跟蹤審計的過程中，如果能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，并給出相應的整改舉措，可以最大限度地減少建設過程中的管理支出，有效避免潛在風險，提高項目管理水平；從預防性角度看，提前設置標準值，如果在實際監(jiān)測的過程中出現(xiàn)了和標準值不符或者偏離標準的現(xiàn)象，就能即刻拉響警報，提前防范問題，將風險因素扼殺，避免事后審計的不足和弊端；從動態(tài)性角度看，在實施了跟蹤審計之后，由于其所具有的動態(tài)性和同步性特點，能及時發(fā)現(xiàn)問題，有效避免問題持續(xù)擴大，使建設目標得以順利完成，這樣才能充分展現(xiàn)審計應有的效能。

現(xiàn)階段，南京都市圈經(jīng)濟不斷發(fā)展，綜合實力不斷提高，政府財政專項資金越來越多，對政府運用財政專項資金提供公共服務的行為進行高效的跟蹤審計顯得刻不容緩。完善跟蹤審計立法工作、提升審計人員專業(yè)知識面廣度深度、做好各類項目的跟蹤審計評價指標構(gòu)建工作，對促進南京都市圈財政專項資金發(fā)揮更大效用有著至關(guān)重要的作用。