個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展探討

□文/羅可杉

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 2018 年，我國(guó)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)破冰試點(diǎn)，然而試點(diǎn)政策在覆蓋人群、稅收優(yōu)惠以及運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)等方面都存在不足，試點(diǎn)結(jié)果遠(yuǎn)低于預(yù)期。本文從我國(guó)養(yǎng)老金體系所面臨的問(wèn)題以及政府社會(huì)保障責(zé)任理論兩個(gè)方面討論發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性和緊迫性，結(jié)合試點(diǎn)情況分析目前第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)所面對(duì)的實(shí)踐困境，并提出優(yōu)化建議。

一、我國(guó)養(yǎng)老金體系現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

（一）我國(guó)養(yǎng)老金體系發(fā)展歷程及現(xiàn)狀。在全球老齡化危機(jī)的背景下，養(yǎng)老金體系的建設(shè)和完善一直都是各國(guó)改革探索的重點(diǎn)。我國(guó)從20 世紀(jì)90 年代開始探索中國(guó)特色養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，早在1991 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中就提出“逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”。這意味著，我國(guó)養(yǎng)老金體系建設(shè)之處的目標(biāo)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。每一層次的功能定位不同：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)旨在保障企業(yè)離退休人員的基本生活。這顯然不足以滿足企業(yè)離退休人員的需求，因此企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)旨在保持退休職工一定水平的生活待遇。而個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)則是針對(duì)有較高養(yǎng)老保障需求的社會(huì)成員，因此具有較強(qiáng)的自愿性質(zhì)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)的養(yǎng)老金體系逐漸從多層次過(guò)渡到多支柱，目前包括三個(gè)支柱：第一支柱是由國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度；第二支柱是由雇主主導(dǎo)的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，其中企業(yè)年金具有自愿性，面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金具有強(qiáng)制性；第三支柱是由個(gè)人主導(dǎo)的儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金計(jì)劃。

雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立起了多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但是每個(gè)支柱的發(fā)展卻呈現(xiàn)不均衡的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)初期，我國(guó)的改革一直圍繞第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的建設(shè)，取得了諸多成就，使第一支柱趨于夯實(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)適齡人口的制度全覆蓋。截至2020 年底，覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民人數(shù)達(dá)99，865 萬(wàn)人。2020 年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入49，229 億元，基金支出54，656 億元。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存58，075 億元。然而，第二、第三支柱的發(fā)展卻相對(duì)滯后。相較于第一支柱，第二支柱從2000 年才開始有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，2004 年《企業(yè)年金試行辦法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)年金制度的正式建立，一直到2015 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》的發(fā)布，才標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)年金制度正式建立。截至2020 年底，全國(guó)有10.5 萬(wàn)戶建立了企業(yè)年金，參保職工2，718 萬(wàn)人，年末累計(jì)結(jié)余22，497 億元。啟動(dòng)職業(yè)年金基金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，年末投資規(guī)模1.29 萬(wàn)億元，全年累計(jì)收益額1，010.47 億元。第三支柱雖然一直受到國(guó)家和社會(huì)的重視，但是直到2018 年4 月，國(guó)務(wù)院六部委聯(lián)合頒布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，才標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃有了政策支持。截至2020 年4 月末，全國(guó)個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)共有4.7 萬(wàn)人投保，繳納保費(fèi)3.03 億元。可見，試點(diǎn)情況不容樂(lè)觀，第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展遇到阻礙。

（二）我國(guó)養(yǎng)老金體系面臨的問(wèn)題

1、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，第一支柱負(fù)擔(dān)過(guò)重。雖然我國(guó)基本養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)是現(xiàn)付現(xiàn)收制的社會(huì)統(tǒng)籌與完全積累制的個(gè)人賬戶相結(jié)合，但是實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)用個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金來(lái)補(bǔ)充社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金，導(dǎo)致個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”。也就是說(shuō)，我國(guó)的第一支柱實(shí)際上是現(xiàn)收現(xiàn)付制。在持續(xù)人口老齡化的背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制會(huì)給財(cái)政帶來(lái)潛在的支付危機(jī)。雖然截至2020 年我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存58，075 億元，但是實(shí)際上若剔除財(cái)政補(bǔ)貼收入，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口逐年擴(kuò)大。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》顯示，在保留目前財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的情況下，2028 年基本養(yǎng)老金當(dāng)期收支將出現(xiàn)缺口，到2035 年累計(jì)結(jié)余將被耗盡。

過(guò)度依賴第一支柱，不僅會(huì)影響?zhàn)B老金的可持續(xù)性，而且也會(huì)使得退休后的生活水平得不到保障。在制度建立之初，基本養(yǎng)老金的替代率保持在70%左右，然而近年來(lái)不斷下降，2016 年已經(jīng)下降到45%，觸及國(guó)際勞工組織公約劃定的養(yǎng)老金替代率警戒線。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并不能滿足退休群體的養(yǎng)老需求。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，合意的養(yǎng)老金替代率至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到70%（甚至有研究認(rèn)為應(yīng)該達(dá)到85%），那么在第一支柱無(wú)法提供滿意的替代率時(shí)，第二、第三支柱的發(fā)展尤為重要。

2、第二支柱覆蓋人群受限。首先，企業(yè)年金制度設(shè)計(jì)的覆蓋人群是就業(yè)穩(wěn)定的職工，一方面為他們的退休生活提供高于基本生活水平的保障；另一方面也可以作為企業(yè)留住人才的重要手段。顯而易見，靈活就業(yè)的人群必然被排除在覆蓋范圍之外。其次，就我國(guó)現(xiàn)階段的企業(yè)年金而言，還不具有普惠性。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，企業(yè)年金建立的門檻相對(duì)較高，故只覆蓋了少數(shù)壟斷或盈利較高的企業(yè)。除此之外，由于我國(guó)的企業(yè)年金并非像基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣是強(qiáng)制的，建立與否完全取決于雇主，因此雇員的選擇權(quán)在一定程度上受到了限制。

3、各支柱功能界定不清，沒(méi)有實(shí)際形成責(zé)任分擔(dān)。第一支柱應(yīng)是由國(guó)家承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，旨在保障低收入群體的退休生活，同時(shí)起到收入再分配的作用。然而，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高，雇主負(fù)擔(dān)20%的比例高于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。但同時(shí)又由于繳費(fèi)基數(shù)為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的60%~300%，造成大量企業(yè)以最低水平確定繳費(fèi)基數(shù)。因此，第一支柱的實(shí)際運(yùn)行不僅加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)、限制了第二支柱發(fā)展，還造成職工未來(lái)領(lǐng)取的退休金滿足不了養(yǎng)老需求。第二支柱應(yīng)是由雇主承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為職工提高更高水平的養(yǎng)老保障。然而，民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)受制于經(jīng)濟(jì)承受能力，建立企業(yè)年金的可能性小，因此第二支柱幾乎發(fā)展停滯。第三支柱應(yīng)是個(gè)人承擔(dān)自己的養(yǎng)老責(zé)任。然而，我國(guó)個(gè)人購(gòu)買的商業(yè)保險(xiǎn)占比很小，缺少制度設(shè)計(jì)和相關(guān)政策引導(dǎo)。同時(shí)，如上文所述，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行，因此導(dǎo)致積累制沒(méi)有發(fā)揮作用。綜上，我國(guó)實(shí)際上并未形成政府、雇主和個(gè)人三方責(zé)任分擔(dān)的多支柱養(yǎng)老金體系。

二、第三支柱養(yǎng)老金

（一）概念界定。第三支柱養(yǎng)老金概念源于1994 年世界銀行在《防止老齡化危機(jī)：保護(hù)老年人即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》報(bào)告中提出的“三支柱”養(yǎng)老金體系。第一支柱是強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，由政府通過(guò)稅收融資，體現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)原則；第二支柱是雇主向雇員提供的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，通過(guò)“以收定支”將養(yǎng)老金待遇水平與在職時(shí)繳費(fèi)相聯(lián)系；第三支柱是自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃，為那些想在老年得到更多收入的個(gè)人提供額外保護(hù)。雖然世界銀行提出的“三支柱”模式遭到了許多學(xué)者的質(zhì)疑，大量國(guó)家的實(shí)踐也暴露了它的缺陷，但第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃在各國(guó)改革中都逐漸發(fā)展起來(lái)，成為養(yǎng)老金體系的重要支柱。

我國(guó)首次出現(xiàn)“第三支柱”的表述源于2018 年印發(fā)的《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》中。可見，我國(guó)的第三支柱養(yǎng)老金才剛剛啟動(dòng)發(fā)展，因此對(duì)于“第三支柱”概念的界定還存在分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為，第三支柱是指?jìng)€(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，廣義上包括所有個(gè)人自愿購(gòu)買的能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障功能的金融產(chǎn)品或賬戶，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)是否享受稅收優(yōu)惠政策細(xì)分為稅收和非稅收第三支柱。但是，大多數(shù)學(xué)者以及筆者認(rèn)為第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金是指“政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)財(cái)稅激勵(lì)支持、引導(dǎo)全體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口建立的，以個(gè)人養(yǎng)老為目的，個(gè)人自愿參加并主導(dǎo)的積累型養(yǎng)老金制度。”因此，第三支柱養(yǎng)老金滿足以下幾個(gè)特征：第一，由個(gè)人主導(dǎo)。這是其區(qū)別于第一、第二支柱的本質(zhì)特征，因此個(gè)人養(yǎng)老金制度一定采取“一個(gè)賬戶、多款產(chǎn)品、自主轉(zhuǎn)換”管理模式，可以有效實(shí)現(xiàn)歸集賬戶的功能，并且將來(lái)也可以建立與第一、第二支柱之間的銜接機(jī)制，避免積累制流于表面。第二，享受財(cái)稅政策支持。這是其區(qū)別于一般養(yǎng)老金融服務(wù)的根本所在，正是因?yàn)槭艿焦舱叩闹С郑瑐€(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)基金運(yùn)作才會(huì)更加安全。第三，以養(yǎng)老為目的。個(gè)人養(yǎng)老金之所以能成為我國(guó)養(yǎng)老金體系的一大支柱，正是因?yàn)槠浣⒌哪康氖菫榱藨?yīng)對(duì)人口老齡化、滿足人民群眾對(duì)養(yǎng)老需要的更高要求。因此，國(guó)家必須出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金的投資進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃。

（二）理論依據(jù)。政府在第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金建設(shè)中承擔(dān)相對(duì)責(zé)任，即不是待遇支付的擔(dān)保人。基于相對(duì)責(zé)任，政府不再為個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的資金籌集、基金管理及待遇支付承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而是全力打造計(jì)劃的安全運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以機(jī)制的有效性和安全性來(lái)確保參保人和收益人的利益。政府相對(duì)承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的理論依據(jù)是：

1、信托理論。個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃就是一種信托模式，由于長(zhǎng)期運(yùn)行，所以非常需要安全托管機(jī)制。政府有責(zé)任打造個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃安全運(yùn)營(yíng)機(jī)制，并積極立法和監(jiān)督。

2、資產(chǎn)賬戶功能理論。個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃采取賬戶制，個(gè)人通過(guò)賬戶對(duì)累積資產(chǎn)進(jìn)行終身理財(cái)以及為自己的老年生活提供保障。政府有責(zé)任通過(guò)政策手段幫助國(guó)民進(jìn)行資產(chǎn)積累和管理個(gè)人資產(chǎn)賬戶，積極完善第三支柱基本公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

三、我國(guó)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐困境

（一）個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)情況。2018 年4 月12 日，五部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，規(guī)定自2018 年5 月1 日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)期限暫定一年，其稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)按6%和1，000 元熟低辦法確定，領(lǐng)取時(shí)對(duì)積累養(yǎng)老金總額的25%免稅，75%按10%稅率征收。試點(diǎn)政策要求保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)必須符合“收益穩(wěn)健、長(zhǎng)期鎖定、終身領(lǐng)取、精算平衡”原則，滿足參保人對(duì)養(yǎng)老資金安全性、收益性和長(zhǎng)期性的管理要求。但是，截至2020 年4 月底，累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)僅3 億元，參保人數(shù)僅4.76 萬(wàn)人，且參保人主要集中在月收入為1.7 萬(wàn)～3.7 萬(wàn)元的人群。從試點(diǎn)情況看，個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的表現(xiàn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，公眾參與度很低。

（二）個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)遇冷原因分析。個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)遇冷，有大量學(xué)者研究其原因，歸納為以下幾點(diǎn)：

1、試點(diǎn)產(chǎn)品投資收益偏低，吸引力不足。根據(jù)歷年《全國(guó)企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》顯示，企業(yè)年金自有投資記錄以來(lái)2007～2019 年平均投資收益率為7.07%。而試點(diǎn)產(chǎn)品共三類：固定收益產(chǎn)品、保證收益加浮動(dòng)收益產(chǎn)品以及完全浮動(dòng)收益產(chǎn)品。目前，我國(guó)各省已經(jīng)開始與社保基金會(huì)簽署委托投資合同，可見試點(diǎn)產(chǎn)品缺乏多樣化且收益偏低。

2、稅收優(yōu)惠力度不夠大。路錦非和楊燕綏（2019）通過(guò)測(cè)算現(xiàn)行試點(diǎn)政策對(duì)三個(gè)典型個(gè)人——上海高收入個(gè)人（享受稅前扣除1，000元）、上海平均收入個(gè)人（享受稅前扣除工資的6%）、全國(guó)平均收入個(gè)人（享受稅前扣除工資的6%）的影響，得出現(xiàn)行稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)會(huì)降低第三支柱養(yǎng)老金的貢獻(xiàn)率和替代率，不利于中等收入人群的結(jié)論。周海珍和吳俊清（2019）通過(guò)測(cè)算新舊個(gè)稅稅制下現(xiàn)行試點(diǎn)政策的受益群體范圍，即舊稅制下受益群體臨界點(diǎn)年收入為27，814.19 元，而新稅制下為51，410 元，得出新稅制下受益人群范圍銳減的結(jié)論。可見，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策向高收入者傾斜，容易造成高收入者的多重保障。

3、覆蓋對(duì)象偏離制度設(shè)計(jì)初衷。第三支柱的覆蓋對(duì)象應(yīng)該同時(shí)包括第一、第二支柱未能覆蓋的人群以及對(duì)退休生活有更高要求的人群，然而現(xiàn)行政策僅覆蓋取得工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬所得的個(gè)人以及個(gè)體工商戶，將靈活就業(yè)人員、低收入的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人等排除在外。這種選擇性的稅收優(yōu)惠政策不僅有失公平，而且極大地打擊了公眾的參與熱情。

4、操作復(fù)雜，且加大稅收征管成本。現(xiàn)行政策之下，絕大多數(shù)參保人必須依靠單位在發(fā)放工資時(shí)按月辦理抵扣事宜，并且抵扣流程繁瑣復(fù)雜，不能離開單位的人力部門獨(dú)立參加。除此之外，按照現(xiàn)行的抵扣政策，當(dāng)月工資收入或勞務(wù)報(bào)酬變動(dòng)較大時(shí)，需逐月進(jìn)行比較確定扣除標(biāo)準(zhǔn)，增加了執(zhí)行成本。

5、理論研究與國(guó)民教育不足。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于第三支柱養(yǎng)老金的研究較為稀少，還有許多方面無(wú)法到達(dá)共識(shí)。另外，我國(guó)傳統(tǒng)理念為“儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”“子女養(yǎng)老”或者依賴于國(guó)家的基本養(yǎng)老金，將養(yǎng)老金的安全和穩(wěn)定放在首位。第三支柱的理念為“投資養(yǎng)老”，個(gè)人要承擔(dān)一定的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。這種觀念的轉(zhuǎn)變需要很長(zhǎng)的時(shí)間，尤其是對(duì)于低收入的城鄉(xiāng)居民，更是難以覆蓋。

四、我國(guó)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)化建議

人口老齡化是全球性問(wèn)題，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了專門、獨(dú)立的第三支柱養(yǎng)老金計(jì)劃，其中以美國(guó)、英國(guó)為代表的盎格魯-撒克遜國(guó)家發(fā)展的相對(duì)較早，稅收優(yōu)惠力度較大，投資收益較高。雖然以法國(guó)、德國(guó)為代表的歐洲大陸國(guó)家發(fā)展相對(duì)滯后，近些年都在不斷推進(jìn)建設(shè)。縱觀各國(guó)的改革實(shí)踐，再加上對(duì)我國(guó)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)情況的分析，得到以下幾點(diǎn)啟示：

（一）養(yǎng)老金體系各支柱功能界定必須清晰。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任，具有普惠型。采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，核心在于促進(jìn)社會(huì)再分配，保障中低收入者的老年生活。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，是以穩(wěn)定就業(yè)者為主要目標(biāo)，提供職業(yè)關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保障。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的覆蓋群體應(yīng)為全體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，重點(diǎn)是靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人等未被第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋的人群納入第三支柱中。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此應(yīng)該更加注重資金的安全性；而第二、第三支柱屬于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，則應(yīng)該在安全性的基礎(chǔ)上更注重投資收益性，隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的逐漸完善，可以考慮投資范圍的拓展和投資比例的放寬。總之，只有明晰各支柱的功能定位，才能對(duì)應(yīng)采取不同的管理運(yùn)營(yíng)模式，分散養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，形成多主體共同承擔(dān)責(zé)任的安全網(wǎng)。

（二）第三支柱必須與第一、第二支柱建立銜接機(jī)制。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶、職業(yè)養(yǎng)老金以及個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃都是完全積累制。我國(guó)第三支柱采取賬戶制的方式，應(yīng)有效承接第一、第二支柱的資金轉(zhuǎn)移，坐實(shí)賬戶。這樣一來(lái)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的社會(huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人賬戶部分可以分離，不僅能有效避免個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”，還有利于今后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌等方面的改革。

（三）完善支持第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的財(cái)稅政策。縱觀各國(guó)的改革路徑，財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)是推動(dòng)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的關(guān)鍵。如果稅收優(yōu)惠力度不夠，那第三支柱相對(duì)于傳統(tǒng)的各類投資渠道優(yōu)勢(shì)并不明顯，人們也就沒(méi)有偏向個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿。但是，在吸引中高收入人群加入的同時(shí)，也要避免其成為“富人俱樂(lè)部”。首先，要調(diào)整稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取率等以適應(yīng)新的個(gè)人所得稅；其次，可以通過(guò)直接財(cái)政補(bǔ)貼的方式將收入達(dá)不到個(gè)稅起征點(diǎn)的低收入者納入第三支柱覆蓋范圍內(nèi)。

（四）提高產(chǎn)品收益率的同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管責(zé)任。第三支柱養(yǎng)老金與資本市場(chǎng)具有互相促進(jìn)作用：第三支柱養(yǎng)老金是資本市場(chǎng)的“壓艙石”，可以有效提高資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期資金機(jī)構(gòu)投資者的占比；更加成熟的資本市場(chǎng)可以為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提高投資收益率。因此，必須充分調(diào)動(dòng)各大金融機(jī)構(gòu)參與第三支柱養(yǎng)老金建設(shè)的積極性，提供更多優(yōu)質(zhì)、多元的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，以提高產(chǎn)品收益率加大對(duì)公眾的吸引力。同時(shí)，個(gè)稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是一般的個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是我國(guó)養(yǎng)老金體系的一大支柱，旨在應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)，緩解第一支柱財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，必須強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任，保障第三支柱平穩(wěn)有效運(yùn)行。

（五）加強(qiáng)養(yǎng)老金融教育，促進(jìn)國(guó)民養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。與第一、第二支柱養(yǎng)老金不同，第三支柱完全由個(gè)人自己主導(dǎo)，具有絕對(duì)的投資選擇權(quán)。因此，第三支柱的發(fā)展受到國(guó)民傳統(tǒng)觀念的限制。針對(duì)我國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金融素養(yǎng)普遍薄弱、投資能力有限、養(yǎng)老儲(chǔ)備方式單一的特點(diǎn)，可以在全社會(huì)大力開展養(yǎng)老金融教育，引導(dǎo)和激勵(lì)國(guó)民進(jìn)行長(zhǎng)期養(yǎng)老規(guī)劃、提升養(yǎng)老金融知識(shí)和素養(yǎng)、促進(jìn)國(guó)民養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變。