住宅建設用地使用權續期方式探索

□文/王晨玥

（中央財經大學法學院 北京）

［提要］ 由于《民法典》出臺之前的立法空白，各學者對住宅建設用地使用權的續期方式一直爭議不休，主要有有償和無償兩種觀點。這兩種觀點對法條中的“自動續期”通過文義解釋和歷史解釋產生不同的理解，也對哪種方式才符合我國土地公有制，并且符合居民的需求有著不同的見解。《民法典》第359 條用的表述依舊是自動續期，但規定續期費用“繳納或者減免”。由此可見，立法目前更偏向于有償續期，但是有償、無償兩方爭議已久，若完全傾向于支持有償的一方，會讓持有無償觀點的人一時難以接受。為了既緩解居民的抵觸情緒，又綜合兩種觀點的優點，采取一定方式進行附條件有償續期更符合現狀。

一、住宅建設用地使用權無償續期與有償續期觀點之辯

（一）對“自動續期”的文義理解之辯。支持住宅建設用地使用權無償續期的觀點認為，應當從字面解釋“自動續期”，“自動”包含了無償的意思。“自動”意味著建設用地使用權人不用做出積極的動作，該權利就可以自動續期，這其中包括不需要積極的繳付費用、不需要辦理登記。若認為這里的自動的意思是有償自動，就違背了“自動續期”的字面含義。

支持住宅建設用地有償續期的觀點認為，并不能從“自動續期”的字面推斷出來無償的含義。在《現代漢語詞典》中，自動的意思有三種：自己主動；不憑借別人的力量；機器操縱的。由此可見，在規范用語中，自動不包括無償的含義。在日常用語中，我們一般也不將無償包括在自動之內，比如手機話費套餐里的自動續期是指每個月固定日期，運營商會自動扣除該月的費用，而不是免費續期。

（二）“無償自動續期”是否破壞我國的公有制制度之辯。支持住宅建設用地使用權無償續期的觀點認為，我國的城市土地屬于國家所有，而國家所有的就是人們所共有的。民眾通過購買在城市土地上建造的房屋享有國有的土地權利，因此應當無償。并且住房的性質與其他商品不一樣，住房是人類生存的最基本保障，這一點從《憲法》中規定的居民的居住安寧權可以體現出來。從而住房應當具有一定的公益性質，不能對此收取過多的費用，而應當給予居民一定的福利。此外，無償續期也不會破壞國家對土地的所有權，因為住宅建設用地使用權屬于他物權，這種他物權在國有土地上設定，居民要想獲得這種他物權，需要在購買房屋時支付一筆費用。這種方式既讓國家對土地的所有權予以保留，又考慮到了居民對住房的需要。

支持住宅建設用地使用權有償續期的觀點認為，我國城市的土地歸國家所有。開發商從國家購買建設用地使用權，在上面建設住房，住戶購買住房。住宅建設用地使用權是用益物權的一種，如果規定住戶付清款項后可以無期限的使用，相當于住戶不僅取得了住房所有權，還取得了對應土地的永久使用權，這里的對土地的永久使用權相當于所有權。這樣會導致用益物權與所有權的混同，也會導致土地私有化，破壞我國土地公有制的制度。此外，如果規定自動無償續期，那么房屋就與土地綁定在了一起。土地的使用壽命可以是無限的，但建筑物不是。就算業主對房屋進行翻修，但隨著時間的流逝或者自然災害的發生，房屋還是會有不能住的一天。如果可以自動無償續期，那么在理論上，就算房屋毀損了，還是可以居住使用的。在房屋徹底損壞后，由于房屋與土地是綁定在一起的，業主如果要換房子的同時保留自己的住宅建設用地使用權，就需要一棟建筑物的全部業主共同同意來對整棟建筑進行拆除重蓋。但一棟建筑物的業主由于人數眾多，很難達成一致。而且新建的房屋的面積與之前房屋的是否一致也是個問題。其次，由于房屋與土地是綁定的，業主由于房屋無法再使用而離開自己的房屋時，不能單獨對建設用地使用權進行處分，必須放棄自己的住宅建設用地使用權。該無主的住宅建設用地使用權成為無主物，會被無償收回國有。這時的住宅建設用地使用權就相當于房屋所有權的從物，而住宅建設用地所有權是一種用益物權。有償續期則沒有這個問題，有償續期中房屋與土地沒有綁定在一起，若業主在屆滿70 年后要更換房屋，只需繳納與現有房屋面積相應的住宅建設用地使用費。

（三）對我國住宅建設用地立法變化的理解之辯。支持住宅建設用地使用權無償續期的觀點認為，從我國法律對于住宅建設用地續期的規定來看，最開始的《暫行條例》規定了在期滿后，需要有償續期，如果不按時續期，國家將無償收回土地使用權及其上的建筑；《城市房地產管理法》規定期滿主動續期；《物權法》在第四稿和第五稿的時候，曾經提出過有償續期，但最后沒有規定有償，只規定了自動。由此可見，我國對于住宅建設用地續期的態度越來越傾向于無償續期。

支持住宅建設用地使用權有償續期的觀點認為，《土地管理法》第2 條第5 款規定，除劃撥的土地外，其他國有土地只能有償使用。根據《城市房地產管理辦法》第24 條規定，劃撥的土地一般用于公用，并且涉及重要的領域，比如軍用地、公益用地、基礎設施用地等。住宅建設用地一般不屬于劃撥的土地，因此只能有償使用。此外，《物權法草案》第四稿和第五稿曾經都出現過有償續期的規定，第六稿沒有規定有償，不是因為決定改為無償，而是決定將這個問題留給以后討論。因此，如果將“自動”理解為無償自動不符合《土地管理法》的規定，也違反了立法的目的。

（四）如何做才能讓居民接受，縮小貧富差距之辯。支持住宅建設用地使用權無償續期的觀點認為，我國傳統上例來對房屋的穩定性非常看重。一套房屋可以住幾代人，居民非常注重房屋的傳承性。在古代如果一個人欠了錢，不得已將房屋出租出去，或者將房屋變賣，會被認為是敗家子。此外，我國古代屬于農耕社會，對土地一直有著執著的熱情，唐朝的時候推行均田制來保護土地所有權，1949 年《共同綱領》規定了“耕者有其田”。建國后一開始我國居民對私有房屋依然享有土地所有權，1982 年《憲法》中規定城市土地屬于國家后，我國居民才不享有土地所有權。如今，雖然規定城市土地所有權歸國家，但由于我國土地國有化至今只實施了不到40 年，我國居民依舊受傳統的影響，對于取得土地所有權有著執著。如果規定住宅建設用地使用權的期限只有70 年，期滿要繳費，這對于許多居民來說是接受不了的。并且目前我國房價過高，有些民眾就算不吃不喝，也要攢幾十年才能買一套房。如果在70 年后，再讓民眾出一次錢，會讓民眾認為自己省吃儉用租房子，好不容易買了房，卻相當又花一大筆錢租了70 年，心里會不平衡。有些觀點認為，有償續期可以緩解貧富差距，但住宅的使用期限是70年，經歷70 年后，當時的窮人和富人的財產已經改變了，這時候再來平衡貧富差距未免有點晚。此外，續期費用一定會比當初購買房子的價格低，如果續期費用和購買房子的價格相當，居民會選擇購買一套新的房子，這個制度就失去了意義。在經過70 年后，有些富人依舊是富人，他們既然買了這么多房子，當然可以支付的起一筆較低的續期費用。

支持住宅建設用地使用權有償續期的觀點認為，有償續期可以緩解日益加劇的貧富差異。現在有些富有的人可以買幾套豪宅別墅，而貧窮的人可能攢了幾代人的錢才買了一套房子。如果可以免費自動續期，富有的人可以一直擁有豪宅別墅，他們可以將房屋出租，收租金，或者進行其他處分，積累財富會越來越容易。而貧窮的人買房子困難的情景也不會好轉，他們會繼續在城市里從富有的人手中租房子，然后攢幾代人的錢才能買自己的房子。但如果有償續期，富有的人如果想一直保有自己手中的住宅，則需要比窮人繳納更多的費用，這樣有利于縮小貧富差距。

二、我國住宅建設用地使用權續期立法歷史演變

（一）《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。1990年，國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12 條規定我國住宅建設用地適用期限是70 年；并規定在期滿后，需要有償續期，如果不按時續期，國家將無償收回土地使用權及其上的建筑。這種做法保證了所有權人的利益，也就是國家的利益，但卻破壞了居民生活的穩定。因為國家在收回土地使用權的同時，也將收回居民的住宅。但住宅是居民的所有物，這種做法相當于侵犯了居民的私有財產。

（二）《城市房地產管理法》。1995 年，《城市房地產管理法》對《暫行條例》進行了修改。第一，明確了土地使用人在土地使用期屆滿后，需要主動申請續期。第二，規定了一般情況下都應該批準土地使用權的續期，除非是為了公共利益的需要。土地使用權被批準后，土地使用權人仍要繳納一筆費用。第三，如果到期未繳費，土地使用權將被國家收回。由此可見，《城市房地產管理法》的規定依舊有模糊之處，如沒有規定在這之后地上的建筑物要如何處置，也沒有界定作為例外情況的公共利益的范圍。由于我國的居民人數眾多，所以其中規定的期滿主動申請續期的實際操作難度也很大。

（三）《物權法》。2007 年出臺的《物權法》第一次區分了建設用地使用權和土地使用權，將建設用地使用權規定為和土地使用權并列的一個用益物權。此外，《物權法》還對建設用地使用權進行了細分，分為住宅用地和非住宅用地，并且對這兩種權利的續期采取了不同的態度：住宅建設用地自動續期，非住宅建設用地按照以前的規定。雖然《物權法》的規定進一步進行了細化，但仍有一些地方不明確，其中住宅建設用地“自動續期”中的“自動”到底收不收費引起了很大的爭議。在規定續期的相關問題的時候爭議也很大，在《物權法草案》第四稿中，曾經出現過有償續期的規定，但在第六稿中取消了支付費用的規定。最后之所以沒有明確自動續期的方式，《物權法》沒有對此具體規定，有以下幾點考慮：第一，可以理解為這是一種權宜之計，因為之前的《暫行條例》和《城市房地產管理法》規定了有償續期，引起了反對；第二，就算要實行有償續期，有償續期的方式在當時很難確定。因為我國還在高速發展時期，房地產市場在未來也會有所變化，不知道70 年到期后的情況會是什么樣，并且續期問題涉及到我國的每一個居民，涉及面積太廣，因此對于該問題應當慎重考慮。

（四）《民法典》。由《物權法》及其之前對住宅建設用地使用權的立法規定的留白，以及對支持無償續期和有償續期的觀點的描述可知，這個問題的爭議較大，并且不論是無償續期還是有償續期，都有不少人支持并給出理由。最新的《民法典》規定住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。對于續期費用的問題，《民法典》采用的措辭是“繳納或減免”，這種措辭雖然提及了有償和無償兩種方式，但明確提出了“繳納”的可能性。可以將該句理解為原則性有償，例外時減免。

其實，從總體上看，我國一直傾向于有償續期。《暫行條例》和《城市房地產管理法》都規定了有償。在《物權法》的審稿中也出現過有償，雖然最終的《物權法》中沒有有償的規定，這里的留白更像是照顧到民眾一時不能接受想出的權宜之計。

三、住宅建設用地使用權附條件有償續期觀點的提出與構建

（一）如何確定免征面積。第一個問題是如何確定免征面積。在每個家庭里實際居住的人口數是不一樣的，三代同堂的家庭和獨居的家庭，免征面積應當是不同的。筆者認為，每個家庭的免征面積=全國人均居住面積×家庭人口數。這里的關鍵有兩個：一個是如何確定全國人均居住面積；另一個是如何確定家庭人口數。首先是全國人均居住面積。這個面積應當隨著時間的變化而調整，而不是固定一個不變的數值。調整面積的期間不應太短，若每隔幾年就調整一次，則工作任務會加重。同時，該期間也不能太長，比如不能70 年1 次，太長會跟不上社會的發展。1978 年，全國平均住房建筑面積城市和農村分別為3.6m2和8.1m2。2010 年，城鎮和農村分別為30.07m2和30.72m2。2018 年，城鄉居民人均住房建筑面積分別達到33.08m2和46.26m2。由此可見，我國人均居住面積的增長逐漸放緩，城市人均居住面積在2010 年與2018 年間只增長了3m2。因此，該期間可以隨著面積增長的改變而改變，比如規定人均居住面積增長5m2，人均免征面積調整一次。并且由于增長速度變緩，調整的時間間隔可能會越來越長，這樣也有利于減少工作量。并且，在每一次面積調整后，對于之前已經全額繳納過費用的人，應當由收取費用的部門返還免征面積的差值的費用。這樣可以避免有些家庭為了獲得更多的免征面積而拖欠繳費的行為。二是家庭人口數。我國居民一般仍然以家庭為單位共同生活，也就是說，在一個房子里住的是由不確定人數組成的家庭。在這個房屋里住的人，可能與在房屋登記上登記的人不一致。按照房屋登記上的名字計算，或者直接按照我國家庭平均數量計算人頭數，方便但不能滿足居民的實際需要。筆者認為，這里的人頭數應當是在房屋里實際居住的數量，而不是登記的數量或者我國家庭平均數量。但要調查每個房屋里究竟住多少人，一是工作量太大；二是難以核實。此外，如果一戶家庭為了獲得更多的免征面積，在工作人員來統計家庭人數時，讓一些不一起共同居住的人暫時住進來湊數，要怎么辦？因此，筆者認為計算家庭人口數的任務可以交給各小區的居民委員會。居民委員會與小區區民相處的更多，有些居委會的工作人員就是本小區的住戶，因此更容易了解實際情況。若有家庭使用了欺騙的手段獲得了更多的免征面積，在事后查明后，可以讓他們補繳費用并進行一定的罰款。

此外，由于生老病死、分家或者添新丁，家庭的人口數可能會發生變化。這種情況下應當選擇最有利于居民的方式。如果家庭人數變少了，比如孩子工作后與父母分居或者家里老人去世，原住戶在70 年的期限內可以繼續享受原來的免征面積。如果家里有孩子出生，或者老人搬來同居，可以按照當前的人口數增加這個家庭的免征面積。

這樣的方式也能解決一些觀點提出的問題。比如，有觀點提出：甲有兩套房，兩套房每一套的面積都沒有超過免征面積，但加在一起超過。如果這兩套房同時到期，則甲應該繳納費用，若兩套房不同時到期，甲則不需要繳納費用。因此，這種觀點認為附條件有償續期有缺陷。用人均居住面積乘以家庭人口數的方式可以解決這個問題，不論這個家庭有幾套房以及這幾套房的到期時間，這個家庭的免征面積都只能被免除一次。

（二）如何確定繳納的期限與費用。附條件有償續期的費用也需要按照社會的發展而變化，因此如果規定70 年繳納一次，會有些僵硬，適應不了社會的變化。有觀點提出了分年繳納的方式，但每年都繳納未免有些太過頻繁，而且會讓居民產生自己是在為自己擁有所有權的房屋繳租金的錯覺。

在免征面積中，筆者提出面積每增加5m2，就上調一次人均居住面積的觀點。為了讓繳納費用與這種調整相符合，可采取一次性繳納70 年，多退少補的方式。居民在住宅建設用地使用權到期后，一次性繳納70 年的使用費。之后，人均居住面積每上調5m2，收費部門退回這個家庭對應的新增的免征面積的費用。在家庭人口數變化后，如添新丁，收費部門也應退回該家庭對應的新增免征面積的費用。這種方式更能體現住房福利的性質，也避免了費用調整過于頻繁，讓居民覺得居住更加穩定。

有觀點提出，按照住宅總面積用超額累進的方法計算。這種算法的前提是有一個固定的面積起征點，然后按照不同的固定面積劃分不同的稅率，如200m2以下不需要繳稅，200～500m2屬于一級稅率，500～1，000m2是二級稅率，1，000m2以上是三級稅率。筆者支持用超額累進的方法計算，因為這種方法可以緩解貧富差距，但計算的方法與這種觀點有所不同。筆者認為，可以以人均居住面積為基礎進行超額累進的計算，公式為：需要超額累進計算的面積=（住宅總面積-家庭人口數×人均免征居住面積）/家庭人口數。然后，以算出的面積為基礎，進行稅率的劃分。

綜上，住宅建設用地如何續期一直是個爭議很大的問題，在新頒布的《民法典》第359 條為后續的立法提出了原則性的規定，劃定了基本方向和價值取向。在后續立法中若采取附條件續期，使用附條件有償續期方法規定免征面積、繳費期間和費用，可以兼有平衡有償續期和無償續期兩種觀點的優點，保障居民的住房穩定。既能堅持原則上的免征，又能兼顧例外時的減免。

但采用這種方式，后續還有一些問題需要解決。如，若按照人均居住面積每增長5m2調整一次期限，工作量是否合適。需要進行收費的部分，收費的金額如何計算才能達到公平。再如，住宅建設用地一次可以續期的時間怎么算：我國規定的住宅建設用地使用期限是70 年，但也有例外，比如20 年的。這些住宅建設用地期滿后，是一律續70 年，還是按照它們各自本身的年限續期呢？如果按照它們本身的使用年限續期，那么續期費用是否是一個標準？此外，對于由哪個部門負責收費也有爭議。這些都需要后續的立法來解決。