新業態從業人員職業傷害保障實踐探索

□文/何佳怡

（河北工業大學人文與法律學院 天津）

［提要］ 數字經濟的快速發展使得新興業態如雨后春筍般涌現，新業態下勞動者與平臺企業之間勞動關系的“解綁”使得新業態從業人員游離在工傷保險邊緣，其合法權益無法得到保障，從而引發一系列社會問題。本文分析我國部分地區靈活就業人員職業傷害保障試點情況，評估地方試點存在的缺陷與不足，為建立合理有效的新業態從業人員職業傷害保障制度提供政策建議。

近年來，互聯網技術的進步促使數字經濟不斷發展，以快遞員、外賣騎手等為主要代表的新業態從業群體也在逐年壯大。《中國共享經濟發展報告（2021）》顯示，2021 年我國共享經濟服務提供者約為8，400 萬人，同比增長約7.7%。數字經濟的飛速發展一方面拓展了勞動者的就業渠道，使得勞動者能以更加多元、靈活的方式進入勞動力市場；但另一方面數字經濟弱化勞動者與平臺之間的勞動關系，因此在勞動者遭遇事故時，平臺往往會以未與勞動者訂立正式勞動合同為由拒絕對勞動者的工傷賠償，新業態從業人員勞動權益難以得到有效保護。

學界目前對于新業態從業人員職業傷害保障的路徑研究還僅僅停留在理論假說層面，對我國部分地區靈活就業人員職業傷害保障試點缺乏對比分析與實踐論證，因而對制度實施的可行性及其效果認識不足。本文通過總結地方試點經驗，評估地方試點存在的缺陷與不足，為建立合理有效的新業態從業人員職業傷害保障制度提供政策建議。

一、新業態從業人員職業傷害保障試點分析

新業態從業人員由與平臺企業建立穩定勞動關系的從業人員，以及與平臺企業不存在法律認可的勞動關系、以靈活方式實現就業的從業人員兩部分組成，而本文主要針對的是后者。針對靈活就業人員的職業傷害保障，我國已有一部分地區先行展開試點，比較突出的有江蘇南通、山東濰坊、江蘇太倉、江蘇吳江、浙江湖州、江西九江、廣東省。各試點地區結合地方實際，經過多年探索，目前基本上形成了將靈活就業人員“直接納入工傷保險”與“單獨設立職業傷害保險”兩大模式，為我國新業態從業人員職業傷害保障制度的建立提供了實踐基礎與地方智慧。

（一）直接納入工傷保險。按照參加工傷保險的獨立性來分類，該模式又可細分為“三險捆綁式”與“單險運行式”。

1、三險捆綁式。在“三險捆綁式”下，新業態從業人員參加工傷保險需建立在已經參保基本養老保險與基本醫療保險的前提之下。江蘇南通與山東濰坊均采用此種模式，兩地均規定工傷保險費應與職工養老保險費、醫療保險費同步征收，而靈活就業人員以個人身份參加企業職工養老保險和醫療保險對參保者的戶籍以及繳費年限均有明確限制。除了三險捆綁以外，兩地還規定參保人員必須在勞動、人事事務代理機構代理勞動保障關系。兩大限制條件提高了參保門檻，只有小部分新業態從業人員能夠被覆蓋。

在經辦模式上，江蘇南通與山東濰坊均由工傷保險經辦機構負責經辦，新業態從業人員繳費納入工傷保險基金實行統一集中管理。在繳費標準上，兩地現行辦法均采用固定費率，南通為0.5%，濰坊為1%。

在工傷認定方面，江蘇南通對于工傷認定僅包含《工傷保險條例》中所規定“確定工傷”的第一、第二、第三、第五條，并取消了“視同工傷”。特別是“確定工傷”第四條上下班途中的交通事故未納入其中，而目前外賣騎手、快遞小哥、網約車司機等新業態從業人員的主體在上下班途中遭遇交通事故的風險程度更高，因此江蘇南通的這一工傷認定辦法是極不合理的。相比之下，山東濰坊在靈活就業人員工傷保險工傷認定上完全參照《工傷保險條例》則能更好地維護新業態從業人員的權益。

在保障水平上，兩地均依據《工傷保險條例》的相關規定給予新業態從業人員相同的工傷保險待遇，但應該由用人單位支付的待遇由參保人本人承擔。

2、單險運行式。在“單險運行式”下，新業態從業人員可先行參加工傷保險而無需與另外兩險捆綁，如浙江湖州、廣東省均采用此種方式。兩地均規定企業可自愿為與其不存在勞動關系的從業人員參加單險種工傷保險。但目前廣東省尚未出臺具體政策。按照浙江湖州的做法，該地采用職業傷害“1+1”保障模式，為新業態從業人員提供工傷保險與商業保險雙重職業傷害保障。在經辦模式上，單險種工傷保險仍由社保經辦機構負責經辦。在工傷認定上，完全參照《工傷保險條例》給予認定。在繳費標準上，以全省上年度職工平均工資為基數，試用期間企業基準費率參照企業行業類別，固定費率確定為0.4%。在保障水平上，依照《工傷保險條例》規定依法享有相關傷殘待遇、醫療康復待遇與死亡賠償待遇。

（二）單獨設立職業傷害保險。除了直接納入工傷保險以外，我國目前也有試點地區針對靈活就業人員單獨設立了職業傷害保險。例如，江蘇吳江區的政府主導式商業保險以及江蘇太倉、江西九江的新設社會保險。這一類制度完全獨立于工傷保險制度，在參保條件、職業傷害認定等方面與前文直接納入工傷保險均有較大差異。

1、政府主導式商業保險。江蘇吳江區政府委托商業保險公司承辦靈活就業人員的職業傷害保險。在覆蓋范圍上，明確指出參保人應為《工傷保險條例》規定參保范圍外的人員，這也意味著該制度是完全獨立于工傷保險的。

在繳費標準上，參保人員按年度一次性交納社會保險費。與上文提及的“三險捆綁”不同，吳江政府規定，對靈活就業人員職業傷害保險的參保人參加了本區靈活就業人員職工養老保險或醫療保險的，予以財政補助，從而極大地提高了靈活就業人員參加各種社會保險的積極性。在職業傷害認定上，主要采取商業保險對于“意外”的界定。

在保障水平上，對于因工受傷而導致身故的參保職工，給予相應職業傷害醫療費并向其近親屬一次性支付40 萬元的職業傷害身故補助金；因工致傷的參保職工按照勞動能力傷殘程度分為10 個等級，按規定一次性給付相應傷殘補助金和傷殘津貼。

2、新設社會保險。江蘇太倉市與吳江類似，也明確規定職業傷害保險保障對象不包括《工傷保險條例》規定參保范圍內的人員，由此將這一制度與工傷保險制度相區別。在保障對象上，不僅有戶籍和年齡限制，還將職業傷害保險與另外兩險相捆綁，極大地提高了參保門檻。

在經辦模式上，太倉市靈活就業人員職業傷害保險由社會保險機構經辦，同時建立職業傷害保險基金財政專戶，實行專戶核算管理，因此從本質上屬于新設社會保險。基金來源主要是靈活就業人員社會保險繳費總額劃轉一定比例，同時財政給予一定的補貼，個人不繳費。

在工傷認定上，太倉僅僅將《工傷保險條例》中認定工傷第一、第三條以及視同工傷第一、第二條作為認定標準，排除了從事與工作有關的預備性或收尾性工作受到傷害、職業病、上下班交通事故等款項，極大地縮小了工傷認定范圍。

在保障水平上，江蘇太倉與其他試點地區最大的差異在于其“保生不保死”，僅僅對一至十級傷殘人員給予補貼和補助。對于靈活就業人員因工身故則按照養老保險相關規定給予待遇支付。

江西九江的職業傷害保險獨立于工傷保險，但仍由社保機構經辦，由社保機構承擔辦理繳費、待遇給付等責任，因此屬于新設社會保險。職業傷害保險由靈活就業人員個人自愿參保，保費一年一繳。在保障水平上，九江職業傷害保險一次性給付住院醫療費、傷殘補助金、住院津貼等。與吳江相比，兩地雖然繳費標準相同，但九江的保障水平明顯低于吳江。

總地來說，“單獨設立職業傷害保險”脫離了工傷保險的制度范疇，在參保對象條件、職業傷害認定方面均有了較大突破，具有更大的靈活性。

二、新業態從業人員職業傷害保障試點中的問題

（一）缺乏上位法支持，試點具有隨意性。雖然國家目前鼓勵各地積極開展新業態從業人員職業傷害保障試點，但絕大多數試點缺少上位法支持，缺乏合法性基礎。在試點過程中，試點的依據以及邏輯是至關重要的，而絕大多數試點地區僅僅由當地人社主管部門頒發相關政策，而《工傷保險條例》以及地方工傷保險實施辦法均未給予人社部門以立法授權，這就導致各地試點呈現出隨意性特征，政策五花八門，部分內容更是粗糙而缺乏邏輯。

（二）政策內容存在諸多不合理。在參保對象上，江蘇南通、山東濰坊與江蘇太倉均規定參加職業傷害保險需建立在已參加職工基本養老保險和基本醫療保險的基礎上，同時還限制了參保者的戶籍、年齡等，提高了參保門檻，無法適應新業態發展模式下人口大規模跨省流動以及眾多非勞動年齡勞動人口從事相關新業態職業的現狀，使得許多新業態從業者仍然無法得到保障，實際覆蓋范圍有限。

在繳費上，江蘇南通和山東濰坊規定本應由用人單位繳納的參保費用由參保人自己承擔，違反了工傷保險個人不繳費原則。與此同時，用人單位的工傷保險賠償責任也全部轉嫁給職工個人，這一做法不利于社會公平。除此之外，江蘇太倉的“個人不繳費”使得財政壓力大，政策缺乏可持續性。

在工傷認定上，江蘇南通與江蘇太倉均排除了上下班途中的交通事故、職業病等項目，極大地縮小了工傷認定范圍，與新業態從業人員的實際工作狀況不符，無法有效地分擔新業態從業人員的職業風險。

在保障水平上，江蘇太倉的“保生不保死”極大地違反了工傷保險的給付原則。江蘇吳江和江西九江職業傷害保險保費相同，而由于經濟發展水平的差異，江西九江的保障水平明顯低于江蘇吳江，出現了“同費不同保”的問題，擴大了職業傷害保險待遇給付的地區差異。

（三）政策缺乏強制性。絕大多數試點地區都是在明示或暗示上遵循“自愿”原則，首先是缺乏對平臺企業的約束，平臺企業已經普遍為新業態從業人員參保了強制性意外傷害保險，站在企業的角度，他們已經盡到為職工參保的義務，因此普遍缺乏再為職工參保職業傷害保險的動力，對平臺企業的約束力有限；其次是對新業態從業人員的約束力不足，目前許多新業態從業人員缺乏對自身權益維護的相關認知，對其重要程度認識不清，若非強制，許多人都不會主動參保，從而導致政策實際效果有限。

三、政策建議

新業態的涌現成為推動我國經濟社會發展的新引擎，國家已出臺大量的政策文件支持新業態發展。因此，在新業態從業人員職業傷害保險的政策制度設計上，既要適應新業態的發展特點，促進新業態的蓬勃發展，又要兼顧勞動者在新形勢下的勞動特征，保護新業態從業人員的利益。

（一）新業態從業人員職業傷害保險應進行合理的制度設計。在參保對象上，取消與養老保險、醫療保險捆綁以及對戶籍的限制。且對于此處的新業態從業人員的定位應明確是未與平臺企業訂立勞動合同、以平臺就業為主要收入來源的群體，偶爾兼職的勞動者則不應被納入其中。

在工傷認定上，由于新業態從業人員的工作時間與場所不穩定，工傷認定較傳統職工更困難，因此要結合參保人員的就業特點，根據平臺數據記錄、執法記錄等多種方式進行認定，而不能僅僅局限于“三工”認定。

在保障水平上，制度建立初期可參考城鄉居民大病保險的保障方式，主要保障職工因工遭受的重大傷害。與此同時，在待遇發放上應是長期的定期待遇和一次性待遇相結合，提供與薪資水平相對應的保障水平，但在試點初期制度不成熟時，可以考慮暫不包括長期待遇，隨著后期基金的積累，逐漸提高保障水平。

在制度的執行上，應強制平臺企業為符合條件的新業態從業人員參保職業傷害保險，定期繳納保險費，職工不承擔繳費。

（二）充分發揮商業保險在新業態從業人員職業傷害保障中的作用。在建立職業傷害保險的同時，參照浙江湖州“1+1”保障模式以及江蘇吳江的政府主導式商業保險的模式，發揮商業保險在提供新業態從業人員職業傷害保障中的作用。與社會保險相比，商業保險更具靈活性，國家應鼓勵平臺企業在有余力的條件下為符合條件的員工參加商業意外傷害保險，并對企業給予稅收優惠以及財政補貼，提高企業參保的積極性。例如，山東壽光對為其符合條件的員工購買意外傷害保險的平臺企業給予補貼。與此同時，目前有的企業主動為新業態從業人員購買了意外傷害保險，但各個企業所購買的商業保險保障標準不一，差異較大。因此，國家應盡快出臺相關政策標準，規定參保水平的上下限，更好地保障新業態從業人員的權益。

（三）加強政策宣傳，提高新業態從業人員維權意識。新業態從業人員的主體，如外賣員、網約車司機、快遞員等由于受教育水平低，缺乏法律維權意識，導致自身維權能力弱，因此國家要加大政策宣傳，讓勞動者知道自己享受的權利以及維權的路徑，能夠在勞動權益遭受侵犯時，及時維護自己的合法權益。

綜上，如何讓游離在工傷保險邊緣的新業態從業人員的勞動權益得到保障是目前亟須解決的問題，新業態從業人員職業傷害保障制度的建立勢在必行，而制度的具體設計還需要長期的試點總結。平臺經濟的發展紅利需要做到全民共享，而不能建立在犧牲任何群體的利益之上。