從條塊關系分析油地之間的相處

□文/張文靜 王天龍

（山東農業大學公共管理學院 山東·泰安）

［提要］勝利油田的發現對東營市經濟發展起到巨大的推動作用，對于依托油田而起的城市來說，油地合作成為區域內經濟發展的重要支撐。從石油城市的整個發展過程來看，充分利用當地優勢資源，處理好油田與地方之間的關系是十分重要的。從條塊關系來看，東營市在設市之初就與油田黨委等處于平等合作的關系上，屬于一般性的地方政府，這也說明油地關系和諧發展的重要性。然而，隨著時代的發展，油地矛盾不斷突出，油田逐漸失去原有的優勢。

條塊結合是我國治理方式的一個重要特征，并且這種條塊關系處于經常性的調整過程中。從我國石油工業的發展過程中很容易看出，這也代表了油田與地方之間的磨合與進步。在過去相當長的一段時期內，地上服從地下，牛給油讓路，連接工人和農民、城市和農村、強大的生產和舒適的生活的建設制度是在油田建設的早期階段或過去長期形成和遵守的一些重要法律，是協調油田企業發展與地方區域建設的原則規范。這也說明了在我國油地關系的處理同時也離不開條塊結合。曹正漢（2019）也曾提到過，由于在石油開采與地方事務之間存在著種種沖突，這些沖突塑造了油田地區的條塊關系，也推動了條塊關系的演變，因此油田地區的條塊關系具有典型性。從條塊關系出發，結合勝利油田在墾利縣域內的實際情況，本文將會梳理出油地合作的大致情況，發現其中的一些矛盾，分析油地合作的形勢變化，并且從當前出發，提出深化油地合作的一些新思路，實現油地的合作共贏、科學發展，開拓出新的發展局面。

一、相關理論知識

條塊關系在我國行政組織體系中屬于一種基本的結構性關系，它是指垂直管理部門與地方政府之間的關系，實質上是中央與地方當局之間的分權。其中，“條”是指從中央政府到地方各級政府中業務性質相同的部門，他們是一種從上至下的管理關系；“塊”則屬于對地域的管轄，包括各個層級政府中所有的職能部門。“條塊”關系是我國多數的基層機構所面臨的、上級部門垂直領導與本級政府領導并行的現象，也是我國在政府部門改革過程中所遇到的問題之一。林尚立（1998）提到過，條塊關系是我國政府間關系模式的基礎，根據我國政府體系設置，地方行政機構往往擁有兩個管理者：當地政府和上級業務機關。如上文提到的，正因為油地之間存在著諸多的矛盾，所以油田地區的條塊關系具有代表性，既需要當地政府的配合，也需要上級業務機關的合理規劃。

著眼于油田地區，“條”就是指從中央到地方在各個層級上所設置的油田管理機構。這些管理機構歸石油工業部直接領導；“塊”就是指中央政府在油田地區所設立的地方管理機構。其中，東營市是依托勝利油田所建立的一個城市，得益于富裕的石油資源快速發展。它在成立之初是一個一般性的地方政府，由省直接領導，并從油田管理局中分離出來。它不同于礦區政府，后者主要由石油部門的領導創建，并由他們的省領導人補充。

二、墾利區勝坨鎮油地關系個案研究

（一）背景介紹。1961年4月，華北石油勘探處在原廣饒縣辛店公社東營村附近打成境內第一口勘探井——華八井，獲日產8.1噸工業油流，從此拉開華北石油會戰的序幕。隨著石油勘探開發會戰的深入發展，東營村一帶逐步形成了由油田會戰指揮部和一些二級單位機關及后勤單位組成的礦區城鎮，人稱“基地”。為適應勝利油田發展和開發建設黃河三角洲的需要，1982年8月山東省政府向國務院請示成立省轄地級市——東營市，同年11月10日國務院以國函字249號文件批復了省政府請示，同意設立東營市，由省直接領導。1983年8月30日，國務院以國函字175號文件批復了山東省政府請示，把廣饒縣劃歸東營市。東營市的轄區覆蓋了勝利油田的主要產油區，包括墾利、利津、廣饒三縣以及沾化、博興兩縣的部分地區，總面積7，923平方公里，總人口136.7萬人，其中，勝利油田職工和家屬約16.8萬人。其中，勝坨境內油田開發建設五十多年間，累計探明含油面積81平方公里，探明地質儲量48，407萬噸，累計生產原油15，309.2萬噸，約占勝利油田累計生產原油數量的19.9%。1983年10月15日東營市正式掛牌成立。東營市政府在設立之初就是與勝利油田相分離的地方政府。東營市委、市政府與勝利油田黨委、會戰指揮部的關系不是上下級的關系，而是平等合作的關系。

（二）油區機構設置。油田地區的條塊關系就是所謂的油地關系。油地關系是指油田管理部門和地方政府之間的體制結構和行政管理的銜接程度，以及它們之間的協調、合作和爭端解決。筆者主要走訪和查閱了勝坨鎮境內的一些相關情況，說明一下在勝坨境內的油區機構。勝坨鎮地處油區中心，是東營地區乃至整個勝利油田開展工農工作和油區管理工作最早的鄉鎮。油田開發初期的1966年，華北油田勘探會戰總指揮部為加強工農工作，成立亦工亦農工作部。1982年，境內勝利、寧海、勝坨公社相繼設立工農工作辦公室，后改為油區工作辦公室。工作任務是宣傳、支持和保衛油田開發建設；積極主動幫助油田解決實際困難和問題；緊密協作，加強工農聯盟，搞好工農關系；整頓油區的油、氣、水、電和油田物資器材，為油田各項工作的順利進行做好保障，為油田開發建設服務。2001年2月鄉鎮合并，勝利鄉、寧海鄉油區辦并入勝坨鎮。2002年10月更名為勝坨鎮土地油區工作站。2006～2014年成為勝坨鎮油區工作辦公室。

1、油地共建。勝利油田與政府的關系屬于“油地分開”，即油田管理層和地方當局是兩個平行的獨立的管理機構，他們會分頭行動，各司其職。同時，有必要就石油開發和地區事務進行合作和談判。因此，在發展過程中，兩者也在共同發揮作用。接下來，從油田對地方的支援與地方對油田的幫助中雙方的協調與溝通進行分析。

（1）油田支援地方。勝利油田在墾利區境內的建設始終堅持的是“工農兩利，油田與地方共同發展”方針，立足帶動當地經濟發展。自油田發現建市以來，油田各種機構設置也促進地方的快速發展。1965年12月，華北石油勘探會戰指揮部決定在油區抓“大慶加大寨”試點工作，設想把石油勘探開發建設成像大慶一樣，油區農業生產建設成像大寨一樣，即把勝利油區的工農業生產建設成全國的兩個先進。當年會戰指揮部組織8，000名干部到位于油區中心的墾利縣小寧海村實行“三同四帶”，即與農民同吃、同住、同勞動，帶領農民學政治、學文化、學技術、學科學種田。這種方式雖然在文革時期遭到批判而擱置，但在1972年開始恢復，促進了當地農業的快速發展，為農民帶來收入。

在油地關系的處理過程中，油田地區也會為地方提供相應的助農資金。勝利油田每年從十分緊張的勘探開發資金中擠出資金作為支農資金，幫助油區鄉鎮、村解決農業生產中的實際困難，有力地支援了地方經濟的發展。1982～1992年，通過油區工作辦公室協調，先后支援墾利縣支農資金達1，00多萬元。除此之外，油田通過油區辦公室的協調也為墾利區的經濟及發展提供過機械、油料、管材等眾多資源。1999年，為解決墾利縣水廠資金短缺問題，勝利采油廠無償為其架設6千伏高壓線路1.6公里，支援水泥、鋼材、電線等物資折款數10萬元。

無論是油區工作辦公室，還是勝利采油廠，這些都是為了處理好油地關系所下設的一些機構。通過上述實例我們可以看出，這些油田機構在關系處理的過程中起到了承上啟下的作用，他們接受上級的指示，與地方鄉鎮和村政府進行積極的溝通與對接，從實際情況出發為當地政府的發展帶來一些幫助與契機，促進當地經濟的快速發展，各項資金的提供與項目的共建，成為墾利縣新的經濟增長點和地方財政的重要來源。油田對地方的各項幫助，滿足了當地人民的生產生活需求，促進當地的快速發展，人們從中有利可得，可以與油田和諧共處。這些“條”的設置在關系的共建上是必不可少的。

（2）地方支援油田。地方對油田的“幫助”方式眾多，我們主要從以下幾個方面進行分析：第一，油田占地。在油田開發與建設的過程中，占用大量土地尤其是莊稼地是在所難免的。在這其中，就離不開油田與地方政府的溝通。油田機構會與地方政府商量相關的賠償方案，然后由當地政府與民眾進行交流。五十多年間，勝坨鎮全鎮為油田奉獻土地40，000多畝，先后有十幾個村成為“無地村”。境內人民特別是油區人民為油田的開發建設做出了巨大貢獻。第二，為油田的發展提供社會保障。在石油勘探的初期，民眾的生活是極其困難的，但是當地的政府還是積極帶領群眾到工地進行服務。1964年，政府組織糧油、百貨、食品、水產、書店、銀行、郵電、公安等部門服務到工地。在20世紀80年代以后，隨著市場經濟的崛起與發展，面向油田的社會性服務機構在各級政府的帶領下也逐步走向了規范化、市場化。第三，對關系的協調。從對油田的開發開始，對土地的占用越來越多，轄區內無地村的數量也隨之增加，工農差別越來越明顯。在1978年以前，也就是實施計劃經濟時，工農關系靠地方政府與油田領導協調解決，矛盾也并不是很突出。20世紀80年代初，地處油田腹地的地方政府，執行“地上服從地下”的油田開發方針，把支援油田開發建設作為搞好工農關系的重要工作來做。

無論是在油田勘探初期的占地問題，還是發展期間對關系的調整，這都離不開轄區政府的努力。地方政府本著“地下服從地上”“緊地方不緊油田”的原則，帶領當地的群眾積極地為油田的開發提供保障，為油田的優先發展“讓路”，提高了油田的發展效率。所以，在處理油地關系的過程中，“塊”的作用是不容忽視的。

從油地共建可以看出，要想雙方共同發展，離不開油田管理局與地方行政機構的共同努力。在這期間，雙方的機構設置、運行規則等都是本著相同目標。油田管理局及其下設的一些機構，積極與地方政府進行溝通，為當地發展提供資金、原材料等，推動地方經濟的快速發展。地方行政機構本著部分原則，優先油田發展，帶領當地人民群眾為油田的開發貢獻力量。通過雙方的共同努力，油地關系也保持著良好的發展狀態。

2、油地矛盾。隨著不斷發展，油田與地方之間的關系也并不是那么牢固，在共建的過程中，兩者之間的矛盾也在不斷地顯現，這些矛盾的出現是否與油田共建中的“條塊”有關？

在石油開發過程中大量土地尤其是莊稼地被占用，發展初期，為了當地的快速發展，政府會起到積極的帶頭作用，相關的補償標準由油區管理局與當地政府進行協調，在一開始，即便是有償使用，每畝耕種土地的賠償費只不過28～33元，未種的土地和碾壓損壞的土地無賠償。損壞小麥，苗期每畝賠償3～5元種子錢，小麥成熟季節，每畝能賠償15元。但是，隨著國家經濟的快速崛起以及對土地有償制度的改革，油田與地方在國有土地的問題上分歧越來越大。油田想要繼續以盡量低的價格來進行一定的賠償，但政府的想法卻與之相反，想要通過相關的占地賠償來獲得盡可能多的財政來源。同時，相關轄區內人們的生活水平也在不斷地提升，被占地村民的要求也在不斷提高，因此人們也會不滿足于一定標準的補償，出現矛盾現象，在這一過程中，地方政府就只能向油田管理單位施壓。油田方面由于所面對主體的增加以及經濟負擔的加重，伴隨而生的集體性事件嚴重影響了他們的生產、科研及生活秩序。

為了保護好這些珍貴資源，油區的綜合治理也在步入正軌。20世紀70年代中期，地方能源辦公室與勝利油田指揮部聯合設站進行檢查，對于私拉外運原油和物資車輛進行嚴格控制。1996年初，勝坨鎮修訂《油區辦綜治辦工作職責》《綜治辦工作人員職責》《稽查隊職責》等7項制度，實施了鎮、村與轄區內油田二、三級單位“結對子”的聯防聯治，并簽訂了“共建責任書”。1997年初，勝坨鎮制定《油區辦公室1997年油區綜治工作規定》《清理取締非法“三小一點”活動方案》，勝坨鎮與油田公安機關協同作戰。2005～2008年，堅持“油區治安重中之重”的方針，“打防結合、預防為主”的工作思路，以創建“平安油區”為目的，油地聯合集中整治，嚴厲打擊涉油違法犯罪。在油田與地方政府的合作下，油區也得到了良好的治理。

三、結論與討論

油地關系的處理在很大程度上決定了油田與地方的發展。本文從條塊關系出發來分析油田與地方之間如何合作與協調。從上述案例中我們可以看出，在油地分開的一般性政府中，油田與地方分別具有獨立的領導權。從石油勘探初期到后續發展，油田管理局及其下設單位都在積極主動地與政府進行聯絡，為當地政府提供幫助，促進地方經濟的崛起與發展。與此同時，地方政府也會積極的響應中央的號召，帶領當地民眾與油田地區展開積極的合作。但是，隨著時代不斷地發展以及改革的出現，油地之間的矛盾不斷顯現甚至變得復雜。除了上述在土地、盜竊等方面的直觀矛盾外，在新形勢下，在處理油地關系上還存在著故步自封、機械呆板的現象，油田和地方改變不了從前的發展思維。同時，油地合作運行中仍然存在不扎實的現象。油地雙方的合作屬于最高層容易達成一定共識，而中層難以實施，基層更是大量交織的一種模式。因此，油田地區的發展速度放緩，通過觀察，大約在2015年前后，也很少再會從轄區群眾口中聽到有關于油田的信息。

但是，對于一座資源型的城市來說，油地關系的處理依然是重中之重，只有油田與地方之間堅持可持續健康發展，才能幫助人們實現對美好生活的愿景。縱觀油地的發展歷程，只有站在大局考慮問題、互通互信、主動作為，才能夠更快更好地發展，才能使雙方受益。因此，在面對新形勢的過程中，油地雙方合作的態度要更加積極，充分發揮“條與塊”的作用，堅守自身的責任。首先，就是油田日常工作的執行，包括各種油地日常合作項目的實施。要爭取地方政府整合力量，做到規范管控、統籌上下，促進雙方的統一協調，切實保證油田正常生產運行。其次，涉及到需要油田與地方進行統一管理的工作，一定要避免雙重領導，明確好各方應負責的具體項目，防止責任不清、互相推諉現象的產生。各部門之間可以加強交流，使各方都能夠做到合理布局、統一規劃，各司其職，使合作更加嚴謹。最后，油田與地方可以建設起相關的資源共享平臺。與雙方都有著密切聯系的領域要進行積極的溝通與交流，消除分歧。