黃河流域高質量發展財稅政策研究

□文/蔡婧瑜

（西安財經大學公共管理學院 陜西·西安）

［提要］利用公共政策整改黃河流域跨行政區和跨多地帶流域公共問題成為大勢所趨。為探索公共財稅政策支持黃河流域高質量發展思路，基于理論和經驗研究，探討支持黃河流域高質量發展的財稅政策所存在的問題，從而總結黃河流域高質量發展財稅政策建議，并對其進行展望。

中共中央政治局于2020年8月31日在審議通過的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中提到盡快出臺各類配套措施和公共政策。黃河流域各省（區）正面臨新時代的發展機遇與挑戰，需盡快健全財稅政策，發揮財稅政策在黃河流域的“1+N+X”公共政策體系中的基礎性、支柱性和保障性作用，推進黃河流域高質量適應性發展。本文在梳理已有相關文獻的基礎上，對黃河流域高質量發展財稅政策的內涵及理論依據進行綜述，并根據黃河流域高質量發展的歷程及其財稅政策建設經驗，從財稅政策視角分析黃河流域高質量發展中遇到的問題，進而總結黃河流域高質量發展財稅政策的思路建議，最后指出未來研究的方向，以期將黃河流域高質量發展的財稅政策落到實處，為我國治理體系和治理能力現代化做出貢獻。

一、黃河流域高質量發展財稅政策內涵及理論

新時代，在稅收這一公共政策研究領域將黃河流域高質量發展鎖定，有其前瞻性、可行性。黃河流域的財稅政策內涵是在高質量發展框架下的不斷創新發展。

（一）黃河流域高質量發展財稅政策內涵。國家在全局視域下將推進黃河流域高質量發展定為黃河治理的一項新舉措。任保平提出黃河流域高質量發展的根本目的是將生態保護和經濟、社會發展兼顧到位。因此，在高質量發展方向與道路的選擇上，應結合自身基本狀態和限制條件做好頂層設計，制定發展公共政策。關于我國財稅長期起到的重要調節作用，不應被我們簡單定義為“多少”和“減免”的問題，也不要將財稅政策理解為單純的經濟政策，事實上它更是一種公共政策。崔晨濤、趙曼等認為支持黃河流域高質量發展的財稅政策研究就是在新發展階段，依靠財稅政策支持加快黃河流域產業結構的調整，以達到涵養新產業新業態稅源、提高財稅收入質量的目的。也只有如王乃靜所指出的摒棄“就財政論財政、就稅收論稅收”的傳統思想，將財稅政策置于國民經濟大視野下進行理論探索和分析，才能夠為進一步深化黃河流域各項公共政策改革提供一個框架，有助于節約公共政策改革成本，促進政策科學和民主化。

（二）黃河流域高質量發展財稅政策理論依據。流域高質量發展財稅政策理論依據的核心是：經濟、社會和環境等效益的有機統一。涂詠梅、孫如毓認為流域經濟是區域經濟的重要組成部分，對國內外流域經濟理論進行梳理，并將其作為研究流域財稅政策的理論依據。無獨有偶，侯強也將區域經濟發展理論運用到有關區域財政政策概念、目標、效應及其有效性研究中，來作為政府制定區域財政政策以促進區域經濟均衡和協調發展的理論依據。趙云峰則認為流域生態補償研究的理論依據主要是由可持續發展理論、生態資產、系統、服務功能和環境價值理論及自然資源價值理論等構成。莊靜所研究的區域生態治理和保護，涉及環境外部性、科斯定理及公共產品理論，切入點在于政府利用財稅手段的現狀、不足和改進措施等。

基于對黃河流域高質量發展財稅政策理論依據的文獻梳理，黃河流域高質量發展財稅政策理論研究需要借鑒區域經濟理論，在分析流域產業資源的公共物品特征的基礎上，為了避免外部性問題，引入產權界定相關理論，應用系統理論對流域上下游財稅政策進行系統性分析，還可分別應用自然資源價值理論和生態環境價值理論來研究流域生態補償財稅政策問題。

二、黃河流域高質量發展歷程及其財稅政策建設

對黃河流域高質量發展財稅政策進行研究首先要了解黃河流域高質量發展歷程。按照研究視角，黃河流域高質量發展的財稅政策建設存在差異，本文按時間發展順序進行總結。

（一）黃河流域高質量發展歷程。“黃河流域生態保護和高質量發展”被習近平在2019年9月18日開展的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提升至繼長江經濟帶、京津冀協同發展等之后的第五個關于區域發展的國家戰略高度。在此之前，學者的研究多是以黃河流域為對象，從資源開發利用等方面研究，百家爭鳴。2021年10月下旬，習近平在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上再次強調了黃河流域高質量發展的重要性。本文將從黃河流域的財稅政策入手，立足實際，推進黃河流域高質量發展的發展歷程。

（二）黃河流域高質量發展財稅政策建設。根據2022年政府工作報告，在經濟結構和區域布局持續優化的態勢中，財稅政策在國家治理中的作用將繼續保持，從動態來看，表現為財稅是完善國家治理結構的中樞。由此可見，財稅涉及政府與市場、社會，以及中央與地方范圍，財稅政策的職能不止在于經濟層面，已深入到政治、社會和生態等領域，成為我國區域協調發展的保障，從而更廣泛更深刻地發揮其在國家治理中的作用。

近年來，有關黃河流域的財稅政策發展問題受到各界關注，這有利于其得到長足高質量發展。但與長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重點流域相比，黃河流域財稅政策發展水平仍相對滯后，尤其是資金投入、綠色稅收等不平衡、不充分、不理想。我國財政部正有意擬定《關于財政支持做好碳達峰碳中和工作的指導意見》，意見出臺后有利于建立健全綠色發展的稅收政策體系的細則，更充分地發揮稅收對黃河流域高質量發展的促進作用。黃河流域高質量發展財稅政策建設還有很長的路要走，唯有持之以恒研究，凝心聚力繼續出臺相關財稅制度政策，為黃河流域經濟發展動力優化、生態環境保護和產業轉型升級提供有力的保證。

三、黃河流域高質量發展財稅政策制約因素

綜觀對黃河流域高質量發展制約因素的研究涉及各方各面。任保平、豆淵博認為，黃河流域高質量發展與自身的環境制約密不可分。但目前對其財稅政策專門的研究空白還較多。經梳理，黃河流域高質量發展財稅政策存在的制約因素主要包括橫向生態補償機制建設較緩慢、產業轉型財稅優惠政策較不完善、財稅征收管理協同機制不夠健全等。

（一）橫向生態補償機制建設較為緩慢。區域經濟發展不均衡、結構不合理和動力不足等問題造成黃河流域各省（區）之間財稅政策不穩定。隨著黃河流域各省（區）城鎮化和產業發展速度加快，上下游間生態保護的付出與收益不匹配問題日益突出，這對關于生態補償的財稅政策制度的建立提出了更迫切的要求。徐詩舉利用流域城市群城市化地區每平方公里年產值（GDP）代表產業空間集中度進行分析，發現需要通過政府在地方間的轉移支付來解決流域環境治理中的成本收益空間異置問題。鄭云辰從我國流域生態補償實踐來看，流域各省（區）間的橫向轉移支付發展緩慢的關鍵在于缺乏橫向生態補償機制的有效建設。當前，黃河流域的生態補償方式以縱向財政轉移支付為主，主體也較單一，補償途徑及手段不夠多樣，科學合理的流域橫向轉移支付機制建設投入不足。多元化的支持手段需要多元化的生態補償主體，才能確保生態環境保護具有足夠的資金扶持，如稅收、政府補貼、生態補償保證金等。

（二）產業轉型財稅優惠政策較不完善。黃河流域長期以重化工業為主導產業，傳統產業占比大、產業結構不協調、創新能力弱等問題是制約流域高質量發展的重大問題。產業以生態友好、高效、低碳為導向進行生態化轉型成為推動黃河流域高質量發展的關鍵所在。但郭晗指出，黃河流域各省（區）產業關聯性弱，未能發揮合理的產業轉型財稅優惠政策對于黃河流域高質量發展的重要指導作用。為了使黃河流域產業轉型盡快提上日程，政府出臺和完善了一系列財稅優惠政策，但缺少像西部大開發享有的此等有針對性的所得稅優惠，且政府曾出現角色越位、缺位及錯位等狀況，導致財稅優惠政策在系統性、覆蓋面、優惠力度及區域協調等方面還存在問題。若不盡快意識到科學合理的財稅優惠政策對黃河流域產業的重要性，黃河流域產業在基礎設施投入、產品加工、技術升級及結構優化和集群發展等方面就會受阻。因此，黃河流域高質量發展要充分平衡經濟發展與生態保護的關系，完善產業轉型財稅優惠政策，盡快實現產業生態化。

（三）財稅征收管理協同機制不夠健全。黃河流域納稅人經營方式、經營業務等存在較大復雜性，較發達省（區）與欠發達省（區）的財稅利益取向有差異，協調難度較大。韓君、韋楠楠等由定性分析向定量研究拓展進行對黃河流域的協同性初步探索，得出協同度與高質量發展水平密切相關的結論。陳耀提出“堅持用‘一盤棋’調控的思想，建立和完善流域整體聯動利益協同機制”，可為全力打造財稅征收管理服務升級版提供參考。但當前黃河流域省（區）稅務機關之間溝通協作、信息共享、資源整合等機制具有非全局性，以及稅務部門與納稅人之間、稅務部門上下級間的信息不對稱都會影響到財稅征管的質量和效率。隨著黃河流域財稅合作交流的不斷深入，財稅征收管理仍有重疊或遺漏，其協同度顯然經受不住考驗。新時期黃河流域高質量發展應把統籌協同放在首位，健全生態環境保護優先、現代化治理、綜合防控、區域協調的黃河流域財稅征收管理協同機制，以打破行政區劃界限和壁壘，實現財稅征收管理協同一體化發展。

四、黃河流域高質量發展財稅政策建議

新時代，黃河流域高質量持續發展已步入重要關頭，克服當前黃河流域的各項制約因素，切實有效推動流域生態環境保護綜合治理和經濟社會高質量持續發展，根本的途徑就在于要加快推進體制機制的變革，強化各項制度政策力度，尤其是必須要進一步完善和落實各項財稅政策。本文綜合對現有相關政策研究情況的分析，提出促進我國黃河流域高質量持續發展的財稅政策建議。具體建設如下：

（一）深化黃河流域橫向生態補償機制改革。跨河域、跨空間的生態保護工作滲入全局問題，因而黃河流域省（區）橫向生態補償機制改革的深化，是實現黃河流域省（區）高質量發展的重要環節。利用橫向財稅轉換支付機制進行地方相互之間的轉換支出，可以比較科學合理地解答生態建設的外部性問題。李明、趙恢林認為深化黃河流域跨省縱向和橫向生態建設補償機制改革應在“誰獲益、誰補貼”原則上，建議在中央層面推動建立起合理有效的政府間縱向和橫向財政轉移支付體系，孵化黃河流域高質量發展動力動能。任高飛、陳瑤瑤基于國際生態補償財稅實踐比較視角，提出建立地域性和層級性的橫向生態補償機制時要考慮區域不同、受益不均，以合理安排轉移的方向、規模。因此，深化黃河流域橫向生態補償機制改革，要加大黃河流域中下游企業購買支付和政府橫向間的財政轉移支付，以有效補償上游生態保護提供方，達成協調合作，還要考慮設立生態補償試點、加大財政補貼、轉移支付專項基金或融資擔保、發行專項債等，充分體現黃河流域的生態價值，并增強上游地區企業和居民生態環境保護的經濟獲得感。

（二）加大黃河流域產業轉型財稅政策優惠力度。黃河流域自然資源富集，產業發展歷史悠久，應從產業轉型著手助推流域高質量發展。張子龍、王博利用資源詛咒系數進行分析，驗證了財政、產業升級均能一定程度上緩解資源詛咒效應，由此提出以加大黃河流域產業轉型財稅政策優惠力度來促進先進制造業、綠色生態產業和戰略性新興產業發展的建議。高峰、李慧林提出可對向黃河流域特色產業、新興產業和資源性產業轉型等投資的企業予以稅收優惠、減免。吳素紡、安曉祥和高懷璧都認為可以通過對黃河流域生態保護與高質量發展產業實行差別稅率制度來吸引資本流入。因此，黃河流域產業轉型應充分利用相關稅收優惠政策，加快煤油氣等資源型企業轉型升級，拉動制造業等產業結構的優化升級，推動能源化工邁進更高質量；結合自身資源稟賦，主動發展若干接續替代產業，促進非資源型產業發展，加快新舊動能轉換發展，實現黃河流域三產融合。

（三）發揮黃河流域財稅征收管理協同機制作用。黃燕芬、張志開等選擇歐洲萊茵河流域治理作為經驗研究樣本，研究結果表明治理問題是黃河流域所存在問題的實質，所以要不斷健全黃河流域的協同治理機制。黃河流域省（區）財稅發展水平不平衡，迄今為止尚未建立有效的財稅征收管理協同機制，跨區域綠色財稅協同程度有待提高。徐世龍、鄭周勝提出要樹立協同發展理念，完善黃河流域頂層設計，以此實現財稅征管人員互動、技術互學、觀念互通的共同發展。張瑞、王格宜等通過對流域內財稅征收管理政策的研究，證實了黃河流域各省（區）間的經濟關聯和互補能有效解決不同省（區）之間產業同構、過度競爭以及重復建設的問題。郝憲印、邵帥提出龍頭帶動與融合聯動對于黃河流域高質量發展都是不可或缺的力量。因此，認清并利用好龍頭帶動與融合聯動之間的關系與規律，以有彈性的財稅征管有效協調差異化的區域發展戰略，能夠加快黃河流域財稅征管一體化發展的進程，促進黃河流域的高級化和合理化水平。

五、現有研究存在的問題及研究方向展望

綜上，本研究主客體多元，涉及范圍廣泛，新時代支持黃河流域高質量發展財稅政策研究是未來現代化研究的重要方向，具有事關全局的重要意義。針對上述黃河流域高質量發展中產生的有關財稅政策的問題，眾多學者紛紛建言獻策，本文在梳理文獻的基礎上把握其內涵，同時指出存在問題，并對未來研究方向進行展望。

（一）彌補黃河流域實力薄弱地區的財稅缺口，均衡省（區）間財稅差距是一項緊迫而重要的任務。現有理論研究中討論黃河流域財稅政策實現橫向生態補償轉移支付的研究較少，多集中于對黃河流域縱向轉移支付研究。現有實踐也表明，黃河流域財稅政策中縱向生態轉移支付就是對因流域源頭生態保護而利益受損的主體進行補償；橫向轉移支付開始試點發展，但跨省（區）的流域橫向轉移支付進展緩慢。后續的研究應該注重對于黃河流域跨省（區）橫向生態補償機制的構建，通過橫向生態補償機制，依據“污染者付費”或“保護者受益”原則使外部效應內在化。

（二）“雙碳”目標下，通過財稅政策支持產業綠色轉型成為大勢所趨，但目前對黃河流域產業低碳轉型的綠色財稅優惠政策研究較少。黃河流域作為我國主要能源供給和稅收來源區域卻出現能源浪費和透支、環境破壞和危害轉嫁等問題，制約了黃河流域高質量發展。因此，黃河流域產業高質量發展的財稅關鍵問題在于綠色財稅優惠政策的落實，利用財稅優惠政策實現產業生態化。對黃河流域產業高質量發展的拓展研究，要實現降低產業轉型風險和提升綠色財稅政策水平的雙贏。

（三）黃河流域高質量發展面臨著全新時代的重大機遇與挑戰。目前的研究成果主要聚焦于如何測度我國黃河上中下游流域發展的綜合水平及其發展的途徑選擇上，對我國黃河流域的高質量發展戰略視野背景下進行的綜合財稅政策的協同性研究成果較少。未來黃河流域高質量發展研究的拓展方向在于進一步提高財稅征收管理的協同性，可以通過構建財稅評價指標和測量征管協同度實現。當前黃河流域涉稅事項跨區域聯動方面不如其他流域，難以發揮區域稅收征管治理效能。因而，未來研究應主要探索推進流域高質量發展的專業視角，例如開展財稅征管、財稅服務等專項研究。要不斷創新研究思路，增強研究的指向性，開辟黃河流域高質量發展的特色路徑，促進黃河治理模式、治理思路的創新性發展。

（四）公共財稅在我國調控市場經濟、均衡地區發展等方面發揮著基礎性、支柱性和保障性作用。良好的政策是各方高質量發展的重要前提和保障，黃河流域財稅涉及多個方面，是一個具有復雜性且稍欠系統性的整體。在黃河流域的未來發展中，財稅政策將繼續承擔重要角色作用。因此，學術界和政府機關需要加強聯動，具體問題具體分析，探索黃河流域系統構建、協調管控的新時代特色化財稅思路，為全面推動黃河流域高質量發展提供財稅政策支持。