“營商環境”制度廓論

□文/ 趙山河

（云南民族大學 云南·昆明）

［提要］ 一個國家或地區的營商環境制度如何，直接關系到招商引資成果和經濟發展的質量，關系到政府財政收入和百姓的生活水平。我國政府不斷深化“放管服”改革，對各大城市營商環境制度進行考核排名，形成各地競相優化營商環境、擴大對外開放的良好局面，我國在全球營商環境報告中的名次也大幅度提升。本文主要梳理“營商環境”制度的歷史發展，分析我國目前“營商環境”制度的不足，并提出完善建議。

一、“營商環境”制度的歷史發展

（一）營商環境的定義。2001 年，世界銀行成立Doing Business 小組，負責制定中小企業營商環境指標體系，2003 年發布第一個年度全球營商環境報告。“營商環境”一詞由此而來。學術界至今對“營商環境”并沒有統一的定義解釋。世界銀行定義是“伴隨著企業整個經營活動過程（包括從開辦、營運到運營結束的各個環節）的所有周圍條件和境況的總和”。在2019 年7 月《天津市優化營商環境條例》中，營商環境是指“市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和”，這和“營商環境”百度詞條定義相同。2019 年10 月國務院公布《優化營商環境條例》提出的定義，“營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。

（二）全球營商環境報告的內容與我國排名情況。世界銀行對于各個國家和地區營商環境的評估均采用樣本城市的方式，我國選取的樣本城市是北京和上海。營商環境報告以中小企業為研究和測評的對象，采用11 項一級指標、43 項二級指標評估各個國家和地區制定的相關法律法規和政策是否有利于企業的設立與經營。營商環境報告評價指標體系完善、覆蓋面廣、發布周期穩定，現在已經成為具有國際影響力的營商環境評估體系，給全球資金流動、人才流動提供了方向。排名靠前的國家和地區，在吸引外資和吸引人才等方面獨具魅力，大量的資金、大批國際知名專業人才和青年學者都會奔涌而來，從而加速了這些國家或地區經濟的持續快速發展，并且逐步成為經濟發達的國家或地區。所以，各個國家和地區政府對此都十分重視，通過對營商環境報告各個指標的得分排名情況逐一對照檢查，分析不足，取長補短，逐項整改，抓好落實，經濟實力均有較大增長。從2003 年發布第一份年度全球營商環境報告，到2019 年底，共發布17 份。近年來，我國在世界銀行全球營商環境報告中的排名大幅提升，2015 年第90 位、2017 年第78 位、2019 年第46 位、2020 年第31 位，進入了營商環境較好國家序列。

（三）我國營商環境制度發展路徑。在2012 年，廣東省在全國率先就發展營商環境進行專題調研和學術研究，并制定了優化營商環境的五年行動計劃。就全國來說，2013 年中共中央第一次提出了“建設法治化營商環境”的目標，全國上下圍繞優化營商環境進行大刀闊斧的改革。2014 年，上海市公布《中國（上海）自貿區管理辦法》，首次對營商環境進行了地方制度化立法。到了黨的十九大以后，優化營商環境就成為了我國“放管服”改革新的目標。2018 年11 月，中國社會科學院信息化研究中心等機構聯合發布《首屆（2018）中國營商環境評估報告》。2019 年5 月，中國戰略文化促進會等機構聯合發布《2019 中國城市營商環境指數評價報告》。同年10 月，國務院公布《優化營商環境條例》，這是我國第一部針對營商環境專門頒布的法規。該條例對當前優化營商環境工作涉及的各個領域進行了制度化規范，于2020 年1 月1 日起實施。

（四）營商環境制度建設的重要性。企業家到一個地方投資發展，第一件事就是要先去考察了解當地的營商環境。好的營商環境能夠吸引企業家和各類人才施展抱負，實現理想，創造美好生活。如果一個地區的營商環境較差，就難以得到投資者的青睞，最終導致當地的經濟發展緩慢，稅收收入偏低，社會就業崗位欠缺，百姓的生活水平也會受到影響。所以，優化營商環境是解放生產力的實事，是提高人民生活水平的好事，是實現我國經濟高質量發展的大事。優化營商環境“對于增強微觀主體活力，提升政府治理能力，促進更高水平對外開放，作用顯著，意義重大”。推動經濟發展的著力點就是營造良好的營商環境。近年來，我國政府下大力氣深化改革，簡政放權，“放管服”改革取得顯著成效。2018 年3 月，李克強在國務院政府工作報告中總結說：“五年來，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層面核準的企業投資項目減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%。”

二、目前“營商環境”制度的不足

便利高效的營商環境制度是企業穩定發展的保障，是對企業從開辦到生產經營、從發展到結束整個過程所有外部環境中不適應發展的部分進行認真調查整理、梳理歸類，對各個指標中存在的問題逐條對比、逐條診斷，深入探討、分析癥結所在。

（一）行政工作效率有待提高。有些地方政府存在部門與部門之間各自為政的情況，各個部門只管按照自己的職責干好自己的事，去同一家單位檢查也是檢查各自分管的工作，部門之間工作相互協調的機會較少。有的部門怕給企業添麻煩，深入基層調研的機會較少，或者去基層調研也是輕描淡寫，聽聽匯報而已，對企業發展進程和群眾的需求訴求了解不多不深，對企業發展中遇到的困難也沒有去認真鉆研思考，沒有積極想辦法幫助解決。有些地方政府雖然進行了行政審批制度改革，在放開市場準入限制、優化審批流程改革等方面取得了明顯效果，但是在事中事后監管改革方面卻有些滯后，出現了部分權限放開了卻管不住的現象，比如市場準入放開了，有些地方政府對一些不該管的事情卻抓住不放。還有一些部門，辦事效率低下、執法不規范現象依然存在。如今國家倡導大眾創業、萬眾創新，一些部門的工作檢查仍然比較頻繁，也加重了企業的迎查負擔。比如，某一個地方出現一起大的建筑安全事故，上一級政府強調要抓好建筑行業安全工作。這個階段，各個項目建設單位就整天迎接各種檢查，政府安全領導小組來查，安全主管部門來查，建設主管部門來查，行業主管部門來查，項目掛包單位來查，政府的項目建設指揮部來查，按屬地化管理鄉鎮或者街道辦也來查，還有上級或者再上級政府安全領導小組和各類主管部門來查，確實讓企業疲于應對。

（二）中小企業融資難。大型企業的還款能力強，銀行信譽較好，所以銀行批準的貸款額度較大。各家銀行也都愿意和他們打交道，部分銀行工作人員見了國有企業和大型企業老板就笑臉相迎，見了中小企業老板就是滿不在乎的樣子。就中小企業來講，的確有一部分中小企業固定資產較少，在原材料購進和市場銷售方面都容易受外部環境變化的影響，所以很難從銀行獲得急需的貸款支持。加上個別企業在內部管理方面不規范，引起了銀行對資金安全的擔心。銀行貸款基準利率上浮標準和貼現率浮動標準都由各家銀行自行制定，多數中小企業能夠拿到的銀行貸款利率偏高，要是到民間借貸利率更高，有的甚至到了20%左右，企業融資負擔整體較重。

（三）好的優惠政策落實不好。近年來，國家和各級政府都制定了支持中小企業發展的優惠政策，比如支持“雙創”、降低企業負擔等，由于主管部門對這些優惠政策傳達不及時、不到位，導致部分企業不知道有這些好政策，能夠對號入座、享受這些優惠政策的企業就更少了，這樣就相對制約了企業的發展。了解這些優惠政策的企業有的也弄不明白企業的哪一項業務適合哪一項優惠政策的哪一條。中小企業點多面廣，布局分散，數量龐大，比如快遞公司為了節約租金費用又想擁有較大的倉儲面積就選擇城市郊區較偏僻的地方安家。有關部門對稅收減免對象調查統計不全，心中無數，底數不清。制定優惠政策的目的就是為了促進經濟社會的快速發展，優惠政策落實不到位，業務主管部門責無旁貸，應該追責。

（四）政府部門之間信息不能有效共享。政府各部門在長期履行職責過程中積累大量的信息資源，這些資源僅供部門內部或系統內部了解情況、掌握動態、研究工作使用，而沒有在部門之間自由交流，難以建設實時的、涵蓋企業開辦和注銷、監管、稅務、財務信息等全方位的企業信用評價體系和監管體系，政府多部門信息互聯無認可性。沒有企業信用體系這個基礎，就難以改變企業信用貸款難、貸款額度小的問題，處在部門職責邊界的工作就會出現多部門重復執法或者個別事項執法缺位的問題，處在部門職能交叉的工作就會出現企業向不同部門重復報送材料報表的問題。信息不能有效共享已成為制約營商環境優化的瓶頸。比如，山東省某市發展改革委向市統計局了解全市各行業重點企業經營情況答復，根據《統計法》不能提供單個企業的上報數字。于是市發展改革委就安排自建統計系統，向全市所有的規模以上企業下通知，把每月向市統計局報的經營情況報表同時報送市發展改革委，這樣就人為造成了企業向多個政府部門重復報送經營情況報表的問題。現在，信息共享的障礙并不是技術上無法做到，而是部門之間權力分配等因素的影響，這就需要上級政府、乃至國家做出科學的決策，并安排信息管理專項資金，確保基層部門之間的信息共享不是一次性的行為或者短期的行為，而是一個長期的制度安排。

（五）引不進、留不住讓部分企業在人才招聘中有些尷尬。與大型企業相比，中小企業在經濟效益、職工人數、企業影響力等方面都沒有優勢，而且發展的穩定性也不如大型企業，所以難以用高工資、高福利來吸引人才。在參加人才招聘時如果對企業的急需人才給出了高薪的承諾，引來了高端人才，一旦外部環境發生變化，資金欠缺、購買原材料受阻，或者企業產品銷路不暢，這些都可能會使原先的承諾難以完全兌現。還有一些企業由于規模較小，能給人才提供的成長機會和發展空間不大，能提供培訓的機會也比較少，難以吸引人才。政府部門的人才市場作用還沒有得到充分發揮。由于缺少綜合性的人才供需平臺，企業的需求信息和人才的需求信息交流受到制約，雙方難以通過供需平臺進行雙向選擇。部分地區出臺的人才政策對高端人才的獎勵力度較大，但是門檻太高，一般都達不到享受獎勵政策的標準，而對中低端人才的獎勵措施力度較小，缺乏吸引力。另外，人才流動也與城市經濟發展速度、學術環境、企業發展前景、企業管理模式和企業文化、個人提升空間和生活環境等因素密不可分。因此，是否能夠引來人才、留住人才不僅僅是企業自身的問題，也是整個社會經濟發展環境的問題。

三、我國“營商環境”制度的完善

營商環境是一個地區的核心競爭力，營商環境制度的建立和完善同做好作風建設一樣，永遠在路上，沒有最好，只有更好。所以，要按照高質量發展的要求，不斷改進工作方法，提高工作效率，對照發達國家和先進地區的好經驗、好做法，努力營造更好的營商環境。

（一）營商環境制度修改意見

1、對照世界銀行年度營商環境報告，抓好整改落實。《全球營商環境報告》的評價方式采取問卷調查和案例分析的形式進行，其評估結果得到世界各國和地區的一致認可。實踐證明，哪些經濟體的營商環境得分排名靠前，就像吸鐵石一樣，能吸引全球的資金和人才流向這些地方。到2020 年，新西蘭已連續四年總排名第1 位，緊隨其后的是新加坡、中國香港、丹麥和韓國，美國居第6 位，我國居第31 位，雖然較上年上升了15 個位次，但和排名靠前的幾個經濟體相比，營商環境還有較大的整改提升空間。比如和第一名新西蘭相比，在跨境貿易方面，出口報關單審查時間我國是8.6 小時，新西蘭是3 小時，進口報關單審查時間我國是12.8 小時，新西蘭是1 小時；合同執行方面解決商業糾紛的時間我國是496.25 天，新西蘭是216 天。營商環境就是生產力，要對照世界銀行評價指標和國際國內先進水平，找準差距，借鑒先進經驗做法，結合我國實際，完善營商環境制度，出臺具體務實的改革舉措，抓好我國營商環境評估，加快我國營商環境的整體提升，加快經濟發展。

2、集中開展優化營商環境調研與考評活動。調研活動就是要組織專門調研組分頭到政府各部門單位，到工業園區、企業、市場，采取現場了解、座談討論、問卷調查、意見反饋等不同形式，全面調查掌握各部門、各行業、各單位存在的制約經濟社會發展的消極因素，認真研究解決辦法，制定相關工作制度。考評活動就是一方面對各級政務服務窗口單位進行明察暗訪，了解各窗口單位在制度建設、服務效能、投訴處理等方面的運行情況，“最多跑一次”承諾的執行情況以及網上業務的辦理效率，形成廉潔高效的政務服務環境；另一方面要深入企業了解政府優化營商環境政策在企業落實兌現情況，了解企業的真實需求和評價建議，然后抓好整改落實，齊心協力優化營商環境。另外就是制定考核指標，定期考核排名，增強加快發展的緊迫感。2017 年，貴州省政府采用世界銀行營商環境評價指標對全省80 多個縣進行考核檢查，查找工作漏洞，分析存在的問題，整治營商環境。2019 年6 月，又參照上海、北京、深圳等地營商環境改革經驗，制定了《貴州省營商環境優化提升方案》，提出了17 個方面45 項具體量化考核措施，全面改善營商環境。

（二）優化營商環境的對策

1、引進人才，重視人才，留住人才。營商環境首先是人才環境，而吸引人才首先要看生活環境如何。過去各地要先招到項目和資金，提升稅收，然后再進行城市建設。現在要先改變當地的生活環境，提升公共服務水平，才能引來更多高端人才，進而引來創新要素。改善生活環境應成為優化營商環境的重要組成部分。同時，政府部門要做好調查統計，及時完善各類人才信息庫和企業需求信息，為企業和人才提供雙向選擇。要積極幫助企業聯系高校專家教授，為企業發展獻計獻策，答疑解惑，幫助企業培養急需的技術人才，聯系職業院校與企業合作共建校外實習基地。作為企業，在引進人才的過程中既要注重工作能力和個人品質，又要善于激發人才的工作潛能，讓人才把奉獻精神作為生存的根本。企業要根據所在城市職工平均收入和企業的經濟效益，完善企業自身的薪酬體系，逐步提高企業職工和科技人才的工資收入。對企業急需的科技人才和高精尖人才要根據人才需求情況，制定專門的引進和激勵政策，如住房補助、安家費用、購車補助等方面的優惠政策，加快企業發展，積極為人才提供施展才華的發展空間和提升能力的培訓機會。據《大眾日報》介紹，山東省淄博市淄川區“自2008 年起，每年舉辦百名專家淄川行、百家企業院校行、百名博士企業行活動，累計吸收3，000 余名國內外專家教授參與其中，助力淄川簽約合作項目500 余項，解決企業技術難題1，300 余個，引進高新技術項目50 多個”。

2、加快制度創新。一座城市的GDP 多少、活力大小、發展后勁怎樣，企業最具有發言權。因為企業的發展，既要看企業的管理水平，還要看企業所在地區的營商環境。營造良好的營商環境的核心就是制度創新，要讓企業單位和社區居民都能用最少的時間、跑最少的路、花最少的錢把事情辦好。營商環境就是競爭力，山東省深入推進“一次辦好”改革，為企業發展提供“保姆式”服務，當好企業發展的“店小二”。還有上海市的“五個一”改革措施、浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”，這些先進的理念和做法都是在“放管服”改革上的制度創新，值得學習。要“提高改革創新藝術。善用‘集成法’，把外地經驗、跨行業經驗進行梳理整合提煉，結合實際為我所用。善用‘點穴法’，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，不僅要找準部位，更要找準穴位。善用‘開門法’，走出去開闊視野、感受體悟，請進來條分縷析、理清思路”。

3、盡力為企業構建良好的融資環境。首先，企業自身要練好內功，不斷加強內部管理，改進生產技術，抓好產品創新，積極開拓市場，提高經濟效益，增強企業的核心競爭力和持續發展的能力，逐步壯大自身實力以引起政府的重視，得到銀行的支持。金融部門要貫徹落實好國家對中小企業的貸款優惠政策，主動深入企業開展需求調研，大力推動金融產品創新，及時推出適合于推進中小企業發展的貸款形式，保證對中小企業貸款的平均增長速度不低于整個銀行業的貸款平均增長速度。政府部門要把對中小企業貸款多少列入對金融機構的年度績效考核。政府部門要多為企業發展著想，積極在銀行和企業之間牽線搭橋，雪中送炭，幫助企業解決急需資金。地方政府應設立中小企業發展扶持資金，發揮財政資金四兩撥千斤的作用，支持企業發展。其次，鼓勵企業加快技術創新和管理創新，帶動地方經濟的較快發展。2020 年春節前后，新冠肺炎疫情對我國經濟社會影響較大，多數企業無法正常復工、部分訂單無法兌現，部分企業經營出現了一定的困難。除政府部門給予救助補償外，金融部門也應該深入調研企業和市場的受損情況，積極為企業和個體經營者提供資金支持，幫助他們渡過難關。

4、以政務平臺為載體推動信息共享。依托“互聯網+”和“政務云”平臺，將國家和省、市、區政務信息資源接入一個接口，實現信息共享，提高辦事效率。建立信息標準化工作的法律法規，完善信息共享制度，規范信息和信息產品的交流和使用，在嚴格的信息安全條件下實現信息共享，建立數據的價值標準和開放標準，激發共享過程中利益相關方的積極性。要構建企業數據庫，將企業的基本信息錄入政府信息平臺，實行動態更新、部門共享，以便為企業提供便利高效的政務服務。要把信息共享和應用納入對各級政府及相關部門的政績考核當中，促使政府部門拿出更多的不涉密信息，促進全社會的創新和應用，形成上聯國家、下聯市縣、橫跨各省的全國一體化信息共享平臺，為企業、群眾提供方便。

5、建立法治化的營商環境。“法治就是最好的營商環境，是優化營商環境的內在要求、應有之義和重要保障”。改革開放40 多年來，我國的營商環境制度建設有了較大的進步，法律、法規門類逐步健全，要做好法律法規的宣傳和培訓工作，使法治觀念深入人心，有法可依，有法必依，確保人民生活的安定和企業經營的正常運行。新西蘭、新加坡、美國以及中國的香港、深圳、天津等地優化營商環境經驗做法為各地建設法治化國際化營商環境、推動整體營商環境的改善和優化提供了重要啟示。“法治是衡量營商環境優化改革成敗的最重要指標，世界銀行的評估打分，打的實際上也是法治的分”。要適應我國經濟發展的新常態，完善法治建設（包括涉外法制建設）規劃，提高立法工作質量。比如，學習新加坡的優化營商環境模式，為知識產權保護、投資者保護、企業人才保護等提供有力的制度保障。要持續推進以“放管服”為重要內容的營商環境改革，通過優化事前事中事后監管，保護支持企業依法正常開展經營活動。政府部門的領導干部和機關人員要帶頭講廉潔、講誠信、守信用，切實加強自身建設，主動幫助企業協調解決具體問題。在司法的公平正義方面，司法部門要切實保障企業對案件審判和執行工作的知情、參與和監督的權利，要讓企業心服口服。同時，強化企業在市場競爭中的契約精神和責任意識，發揮法制的教育和宣傳功能，共同形成法治化的營商環境。

綜上，近20 年來，世界銀行對營商環境評估制度的不斷豐富和完善，為全球營商環境的改善做出了巨大貢獻。積累了珍貴的經驗成果，但同時又流露出一些不足之處。我國近兩年來開始對各大城市進行營商環境評估，既要借鑒世界銀行的先進經驗，進行對照檢查，又要扎實開展大調研、大考評活動，找出自身存在的問題，以刮骨療毒的勇氣深化營商環境制度改革。切實改善人才生活環境，幫助中小企業、特別是新興企業解決資金困難，助力“雙創”。要加快制度創新，實現信息共享，把企業滿意、百姓滿意作為政府工作的出發點，持續推進“放管服”改革，完善法治建設規劃，提高立法工作質量，用法治方式解決我國改革開放、發展經濟過程中遇到的矛盾，共同營造法治化的營商環境，促進我國經濟的高質量發展。