中美第三支柱養老金對比分析

□文/ 唐霄逸

（西安財經大學 陜西·西安）

［提要］ 受新冠肺炎疫情影響，2020 年我國養老金首次出現入不敷出的情況。隨著人口年齡結構重心的上移，老齡人口基數不斷增大，未來我國的養老金缺口將越來越大。本文采用比較分析法，通過借鑒美國第三支柱養老金政策，分析我國第三支柱養老金存在的問題，并提出加強政府監督、加大稅收激勵、開發多樣化產品等手段，優化我國第三支柱養老金結構，增強我國養老金的可持續性、適應性，從而推進我國第三支柱養老金可持續發展。

近年來，隨著我國老齡人口的不斷增加，我國面臨著未富先老、中度老齡化、養老金缺口三大問題。根據國家計算我國現行養老制度將在2029 年出現收不抵支的情況，到2035 年左右養老保險基金累計結余將耗盡，因此中國養老體系改革勢在必行。目前，我國三支柱養老比例頭重腳輕。第一支柱覆蓋范圍廣，但依然有人沒有參與其中，需要依法強制納入，因此可發展空間幾乎沒有。第二支柱雖然在穩健發展中，全國共有10.5 萬家企業建立企業年金制度，占企業法人數量比重低于10%，納入人數近2，000 萬人左右，人口覆蓋規模相對有限，大概就是基本養老保險參保人數的一成左右。這個瓶頸現在已經無法突破，有能力的已經參保，沒有能力的沒有可能再參保。加上我國企業制度存在漏洞，企業并不愿意承擔該部分責任使得第二支柱養老金發展較為緩慢。而第三支柱養老金作為一股養老金的新勢力其發展也不是十分順利，目前我國商業養老金處于起步階段，發展規模小，截至2020 年4 月，僅有23 家保險公司進入試點，參保人數4.88 萬人。2020 年，中國個人賬戶養老金以及私人養老金二者合計占GDP 的比重略高于3%，而國際加權平均值已達到126%，簡單平均值也有49.7%。另據社科院發布的《中國養老金精算報告2019-2050》，我國基本養老保險基金累計結余或許在2035 年耗盡，“十四五”期間我國養老金保障缺口可能達到8～10 萬億元。因此，“十四五”規劃指出“我國養老體系要向多支柱、多層次發展”。為此，本文通過借鑒美國第三支柱養老金發展措施，探究出一種適合中國商業化養老金發展的道路，從而發揮出商業化養老金的內在潛力，縮小養老金缺口，緩和政府財政支出壓力。

一、中國第三支柱養老金存在的問題

（一）個人養老金制度存在缺陷。個人養老金制度分為產品制和賬戶制。目前，我國第三支柱養老金采用的是產品制，即養老商品與國家稅收優惠相結合。就目前我國養老金發展情況而言，產品制并不適合。首先，稅收程序復雜、效率低下。對于參保人來說，手續繁瑣、參保成本高，稅收優惠與成本相近，并沒有較強的吸引力。還有就是養老資金和所享受稅收優惠的轉移、接續問題。當個人養老金產品在不同機構之間進行轉移時，各企業稅收優惠和接續程序的不同是阻止養老產品順利轉移的重大阻礙。其次，獨立于養老金體系。第三支柱與二三支柱的管理機構、信息平臺有著不同的差異，分散的個人賬戶可能會出現保障重疊、信息不對稱等情況的發生，成為第三支柱推行的阻礙。最后，目前我國缺乏完整的個人養老金制度，在出現問題的情況下無法做出準確的判斷，加上現在我國對養老產品定義并不明確，這也是導致養老產品不規范的原因之一。更何況我國金融行業起步晚，金融監管制度建設和監管經驗不足，這使得投資經理誘導、欺騙顧客的事件時有發生。

（二）優惠政策力度不足，群眾積極性低。首先相關稅收優惠的范圍較窄，無法吸引到顧客。稅收優惠政策是發展第三支柱養老金的根本動力，一般國家會采取稅收優惠和現金補貼兩種措施。以個人遞延所得稅為例，我國稅延型養老保險采用EET 稅收優惠，此稅收優惠政策對高收入人群有較強吸引力，而我國目前個稅起征點是5，000 元，能達到此標準的個稅納稅人僅有6，400 萬，占總人口數量僅為4.6%，納稅人數少，且受益范圍有限，對于中低收入者來說本身應納稅額就少甚至未到起征點，因此稅收優惠無法提供參與動力。加上我國目前對第一支柱的財政補貼力度大、重視程度高，這為發展商業化養老金增添了負擔，不能像發達國家一樣兼顧到大部分中低收入人群。此外，稅延型養老保險最終稅率為7.5%，稅前抵扣金額最高僅1，000 元，與較長時間的通貨膨脹率相比其所能帶來的優惠微乎其微。而且當前社保繳費率較高，一定程度壓低了第三支柱養老金的生存空間，同時辦理稅優手續繁瑣，因此整體吸引力較低。在多重需求的前提下，群眾并不會為商業養老保險提供過多的精力，如果無法建立有效的稅收優惠政策，第三支柱養老金就無法發揮真正的作用。

（三）養老產品市場不成熟。自2018 年試點以來，銀行、保險、基金、信托等在第三支柱養老保險體系中已皆有各自的養老產品。從表面上看，發展勢良好，相關產品、服務等看似源源不斷，但其發展卻參差不齊。首先，產品種類有限、同質化嚴重，難以保證個性化需求。目前，市場上的養老產品是指定類別的養老產品，包括收益確定型、收益保底型、收益浮動型產品，并未引入其他類型產品，產品單一，缺乏群體針對性（老、弱、病、殘、寡等人群）。我國養老產品市場與美國等發達國家相比不夠豐富，美國20 世紀90 年代后，共同基金、其他資產（股票、債券、期貨等）持續提升，權益類資產占比最高達到配置比例的50%，實現了養老金的保值增值，同時還驅動美國股市長牛。而我國目前的養老產品大多均處于嘗試階段，而且由于民眾對金融理財和養老產品缺乏認知，因此此類產品的市場接受度并不高。截至2020 年，在試點地區總共實現保費4.26 億元，參保人數不足5 萬。其次，市場不規范，投資主體較少，暫時還未形成完整的養老投資市場，消費者對養老市場持觀望態度。

二、中國第三支柱養老金問題解決措施

（一）完善個人賬戶制，發揮政府的監督作用。個人養老賬戶制，即每一個人在銀行都有屬于自己的特別養老賬戶，未退休前去投錢，退休后去取錢。投的錢可以通過稅優等一系列政策將錢集中。個人賬戶制具有可攜性、靈活性、透明性、自主性等特點，更加符合我國第三支柱的需求。因此，產品制向賬戶制轉變的趨勢勢在必行。首先，建立科學、有效的個人賬戶制度需要完善養老金賬戶平臺和制度協調，建立一個面向所有金融行業的個人養老金信息平臺，打通一二三支柱個人養老賬戶，實現信息共享使其與稅務機構對接，實現賬戶信息與相關政策的互通，簡化稅收優惠的處理程序和接續流程，提高辦事效率、降低成本，為金融機構進入養老金體系提供支持。其次，建立可覆蓋到整個體系的監督機制，設立配套的法律法規，在法律層面上明確稅優政策、目標群體、產品準入、違規處罰、領取條件等要求。明確相關部門之間的權力與責任、發揮政府的監督和引導作用，避免扯皮情況的發生。提高監督的透明性，定期進行公開，保障參保人的知情權。各部門之間實現資源共享、系統互通，加強信息交流，做好風險把控。

（二）調整個人遞延所得稅政策，加強稅收激勵。首先，第三支柱養老金雖然是自愿參加性的商業養老保險制度，市場發揮主要作用，但其本質是在政府引導下補充基本養老保險制度的一種模式，因此其具有惠普性，應該以全體公民為對象，面向大眾、不設置進入門檻，無論是靈活就業者、自雇者還是無業者。因此，應該靈活運用稅收優惠政策，將稅收優惠和財政補貼都納入到制度建設當中，針對不用人群設計不用層次的稅收優惠政策，充分滿足不同收入階段人群的需求。例如，對于高收入群體采用EET（延遲納稅）模式，對中低收入群體采用TEE（只對繳費征稅）模式，擴大受惠人群。其次，嘗試采用直接補貼模式。對于未達到起征點的人群參加第三支柱養老金，可以給予一定比例的財政補貼，而此財政補貼優先使用于商業化養老金使政策惠及低收入群體，提升制度的公平性和覆蓋面。與此同時，也要避免居民過度利用稅收優惠進行避稅，要設置享受稅收優惠收入的上限，超過上限的金額需要正常繳稅。最后，對三支柱養老金繳費率進行調整，適當降低基本養老保險繳費率，提高二三支柱養老金替代率。這不僅可以減輕政府的財政負擔，還為第三支柱的發展提供了促進作用。

（三）開發多樣化產品，完善配套服務。確定第三支柱的發展地位，針對社會各類需求群體制定個性化養老產品，擴大養老金融產品，提供多樣化養老產品，充分發揮市場機制的作用。首先，增加養老投資主體，將更多保險、銀行、基金、信托等金融機構納入第三支柱之中，并適當降低企業準入門檻。引入更多金融機構的同時還要完善市場準入審核機制，盡可能多地選擇有資格、風險承擔力強的金融機構，在保證市場安全性的同時充分發揮競爭機制，盡快推動個人養老金投資公募基金政策的落地，設置產品或機構白名單。其次，開發多樣化養老產品，拓寬養老金投資渠道，盡可能擴大覆蓋群體。鼓勵進入市場的金融機構開發適合各類人群的養老投資產品，做好參保對象的細分工作，尤其是鰥、寡、殘疾等群體的照顧，對于此類金融機構政府應進行一定程度的財政補貼和稅收優惠，使第三支柱全方位覆蓋。養老產品多樣化的同時還需要把控風險程度，主要將投資范圍限定在常規金融資產，限制高風險資產。最后，大力發展投資顧問。我國居民儲蓄比例較高，位居全球第二，超過44%，有大量存款可進行投資。隨著居民投資意識的崛起，投資顧問的出現變得尤為重要，其可幫助居民提供個人養老金賬戶管理、資產配置戰略制定、信息披露等服務，幫助居民合理進行投資。同時，設立相應的規章制度，加強對投資顧問的監督，保證其提供咨詢服務的客觀，所收費用的合理性，能為客戶創造價值。

三、中美三支柱養老金現狀對比

1978～2020 年，美國養老金規模快速增長，2020 年美國三支柱養老金占GDP 比重為180.4%（38 萬億美元），年均復合增速約10%。養老金結構比例為1∶6∶3，第二支柱占比較高，第三支柱快速增長且整體處于平衡狀態。其中，美國第三支柱養老總資產占GDP 比重為58.44%。而我國三支柱發展極不平衡，根據人社部數據，2020 年我國三支柱養老金總規模為11.3 萬億元，養老金結存金額僅占GDP 的12%，且我國三支柱比重為8∶1∶1，第一支柱規模過大，二三支柱養老金發展緩慢且占比較小。其中，我國第三支柱養老金占GDP 比重僅為1%。股市方面，早在20 世紀70 年代美國第三支柱養老金就已經持有美國企業1/3 以上的股權，而且投資方式多元化（基金、股票、期貨、債券等），而我國第三支柱養老金處于起步階段，在股市上也并無過多份額，且投資方式單一。根據《2020 年中國養老發展報告》，截至2019 年底我國二三支柱養老金總資產占股市市值的比例僅有1.37%，與全球平均水平21.47%具有不小的差距。

四、發展第三支柱養老金的意義

我國第三支柱養老金的建立符合我國現階段發展的需要，與加快構建國家治理體系、治理能力現代化相適應。其具有以下幾點意義：

（一）緩解養老金窘境。在第一支柱占比較大的中國，第三支柱養老金的發展有利于緩解我國第一支柱養老金的壓力，可以解決養老保障不足的情況。發展個人養老金不僅可以增加我國養老金總量，還可以改變我國當前三支柱養老金占比畸形的問題，緩和人口老齡化和養老需求增加的局勢。李佩昕（2017）基于離差系數最小化耦合協調度模型，得出“我國三支柱之間有耦合協調發展的內在需求，且存在任意兩支柱耦合協調水平都在穩步上升的趨勢”。

（二）第三支柱養老金的發展有利于加強我國養老保障體系的穩定性和可持續性。目前，我國養老金替代率為44%，與OECD 國家、歐盟的養老金替代率相比雖然在平均數方面高于兩組織，但這并不代表我國養老保障水平高，這是因為我國養老金結構單一（第一支柱獨大）、老齡化增速過快導致的。我國養老金替代率主要以基本養老金替代率為主，此比例超過OECD 國家，表明我國養老保障體系存在畸形發展（偏向第一支柱）的問題。而多支柱養老金協調發展可以有效緩解養老保障結構失衡的問題，增加整體的可持續性。

（三）第三支柱養老金的發展可以推進整個養老市場的發展和完善。根據政府對商業養老保險功能的定位，第三支柱的發展不僅可以促進養老服務業的發展，還可以刺激相關產品的開發和資本的投入，以此來引導養老服務大眾化、多元化、專業化，更加健康穩定地發展。

綜上所述，雖然我國商業養老金已初見雛形，但仍有許多問題尚未解決，本文指出目前發展第三支柱養老金的問題。從海外發展來看，養老金是美國發展的重要推動因素。而目前我國養老金第一支柱財政負擔較重，第二支柱覆蓋率較低，第三支柱規模極低，難以成為發展的催化劑。自試點以來，由于稅收激勵不足整體規模有限。因此，監管多次公開表態發展第三支柱養老金，推動第三支柱養老金入市。從整體設計上看，我國養老金政策改革有三大問題有待解決：一是賬戶制體系建設；二是民眾群體的覆蓋面；三是相關法律法規的建立。從以上三個問題入手，打破一二三支柱養老金各自為政的局面，努力發展商業化養老金，加強市場運轉，保證養老資金長期保值增值。