京津冀地區產業與環境協調發展研究

□文/馬帥峰

（首都經濟貿易大學 北京）

［提要］ 近年來，隨著生態文明建設與京津冀一體化建設的逐步推進，生態環境資源保護和污染治理也逐步取得成效。但目前京津冀地區跨界生態環境問題仍缺乏行之有效的治理機制，為實現產業發展與環境保護的對立統一，應對京津冀地區產業發展帶來的新挑戰，有必要通過加強跨界府際合作等手段，推動京津冀地區產業與環境協調發展。

一、京津冀地區產業發展與環境污染現狀

20 世紀90 年代開始，中央政府重點推動京津冀地區的一體化建設，在中央和地方政府的主導下，京津冀地區的人口和經濟得以迅猛發展，目前京津冀地區已經成為我國最具影響力的城市群之一。以2019 年為例，京津冀地區總人口為11，307.4萬人，占全國總人口的8.1%，全年生產總值為84，580.1 億元，占國內生產總值的8.6%。

在人口和經濟快速增長的同時，京津冀地區的生態環境保護面臨的壓力與日俱增，桎梏著京津冀地區產業的進一步發展。以水環境污染為例，京津冀地區大部分水域均屬于發源于山西省的海河流域，該流域水資源僅為全國水資源總量的1.3%，卻需要為京津冀地區的生產生活提供用水，超負荷的用水壓力，再加上工業及生活排污，早已超出海河流域的自凈上限，尤其在近些年降水量較低、水資源過度開發的背景下，京津冀地區的水環境已經不容樂觀。

海河流域的水環境惡化問題受到了地方政府的重視，在京津冀水污染聯防聯控治理下，京津冀地區內的水環境已經得到了逐步改善，但受三地經濟發展目標、財政預算、地理環境等因素差異的影響，京津冀地區產業發展與水環境保護的矛盾依舊尖銳，在大氣環境等生態環境方面也面臨著相似困境。基于環保、生產成本、國家政策等多方面原因，城市工業生產功能逐漸向外疏解，整體呈現由北京向河北、天津轉移，由城市向農村轉移的局勢，這嚴重壓縮了地區產業的發展空間，且并未在根本上緩解產業與環保的矛盾。

基于以上現狀，解決京津冀地區產業發展與環境污染的基本矛盾，保障產業與環境協調發展，是推動京津冀地區高質量發展的首要任務。早在2014 年，京津冀協同發展就已經被提升到了國家發展戰略高度，京津冀地區政府齊心協力，共同發力參與區域污染協同治理，京津冀地區的生態環境已經得到了極大改善，取得了階段性成果，但為了完成我國環境治理和發展環保產業的任務，達到2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和的戰略目標，就需要京津冀地區持續發力，進一步緩解經濟發展與環境保護的矛盾，保障京津冀地區產業高質量發展。

二、京津冀地區產業與環境協調發展問題

（一）京津冀地區產業結構不合理。京津冀地區的產業結構調整面臨著過去遺留環境問題和未來發展困境的雙重挑戰。遺留的環境問題由來已久，在數十年的工業發展中，京津冀地區的自然資源儲存量與生態環境承載力早已不堪重負，這一現象固然與經濟發展目標有關，但本質上是公共資源調配不合理的惡果。在自然資源有限的前提下，個體的逐利性與自然資源的有限性的矛盾愈發激烈，相關企業、個人為了實現個體利益的最大化，一方面無限制地大量使用自然資源；另一方面肆意排放污水、殘渣等工業污染物，嚴重破壞生態環境。

在京津冀地區產業發展中，存在成本和收益嚴重失衡的情況，河北省明顯承擔過大的環保和經濟發展壓力。京津冀地區內部也存在污染產業轉移現象，整體存在北京向河北、天津轉移污染產業的情況，包括紡織業、食品制造業、石油加工、核燃料加工等行業，而天津在向河北轉移污染產業的同時也在承接來自北京的污染產業，河北則在大部分年份都在承接來自京津的污染產業。北京在京津冀地區占據主導地位，在過去五年內，北京與天津、河北各市簽訂了一系列的合作框架協議，由北京提供資金支持，鼓勵其進行生態環境保護、清潔能源發展等工作的開展。盡管這些舉措為河北省帶來了一定的稅收收入和政策紅利，但在大力發展生態文明建設的時代背景下，河北省也面臨著巨大的環保壓力。

另外，京津冀三地的資源稟賦能力依次遞減。從京津冀未來產業發展方向來看，高新技術產業與環保產業是大勢所趨，但目前京津冀地區工業高新技術企業所占比重仍較低，且各區域發展較為失衡。其中，不論是高新技術科研院所還是生產企業大部分集中在北京地區，河北及天津缺乏專業人才和核心技術。環保產業領域的情況也與高新技術產業大體相似，從整個環保產業鏈來看，河北和天津的綜合實力遠不及北京，其中河北省發展最為緩慢。

為了緩解產業發展與環境保護的矛盾，京津冀地區開始穩步開展供給側改革，調整區域產業結構。北京、天津地區已形成以第三產業為重點，兼顧第一、第二產業的整體結構；河北省的第二產業也在逐漸降低產業比重，逐漸取締重污染、高資源消耗類產業，第三產業所占比重逐年上升。但總體來看，傳統的粗放高耗能產業轉型難以在短時間內完成，隨著產業規模的不斷擴大，排放的污染物總量也在不斷上升，再加上各地生態文明建設水平不一，環境保護發展遲緩，京津冀地區產業進一步發展仍面臨著環境和資源的雙重約束，產業綠色化程度低仍是制約京津冀地區產業與環境協調發展的主要因素。

（二）京津冀地區產業與環保欠缺統一技術標準。京津冀區域環境立法協同的主要任務為區域大氣污染的聯防聯控、水資源保護、生態補償機制三個方面的立法協同。但受京津冀三地經濟發展、污染程度及發展定位等因素的影響，三地的環保立法存在諸多差異，在實踐中也存在法律沖突，影響立法協同的執行效率，也制約著京津冀地區產業與環境的協調發展。

京津冀三地已經多次開展聯合執法等活動，但立法原則等原則性規定未能統一標準。如，在水污染立法中，北京市、河北省堅持預防為主原則，天津市堅持保護優先原則；在大氣污染立法中，北京市堅持環境優先、嚴防嚴治，天津市堅持保護優先、預防為主，河北省堅持源頭治理、規劃先行。由此可以看出，三地在環境保護立法工作中的側重點不同，在環保工作中的主攻方向、資源投入力度也不同，但環境污染是跨區域的，不會因為三地的法律規定不同而區別對待，三地中的最低環保標準往往會影響整個區域的環境質量。

京津冀三地對產業的管理規定不一，未能統一產業和環保的重要指標標準。京津冀三地對企業污染排放、產業準入和淘汰等方面規定不一。如，在水污染立法中，北京市、天津市和河北省均要求對實施排污管理許可的企業的水污染物進行監測，但河北省欠缺監測記錄的保存年限要求，天津市則要求監測記錄至少保存3 年；在大氣污染立法中，北京要求監測記錄保存不得少于5 年，天津市要求至少保存3 年，而河北省只規定如實公開監測數據，未規定保存年限。

京津冀在法律責任方面也存在較大差異，當發生跨行政區域環境污染時，既難以向相關責任主體追責，也嚴重削弱了法律的穩定性和可預測性。三地在污染法律責任方面的規定不統一，導致當企業造成跨區域污染時，難以確定其法律責任，在實踐中極易引發管理混亂等問題。如，三地對于在地下水水源保護區堆放污染物的，北京市處罰標準為一萬元至十萬元，天津市為兩萬元至二十萬元，河北省則沒有相關規定。

三、京津冀地區產業與環境協調發展建議

（一）以創新推動京津冀地區產業綠色化發展。在生態文明建設的戰略規劃下，產業綠色化是未來發展趨勢，也是可持續發展的新動力，京津冀地區產業綠色化發展，需要以創新為動力，提升區域創新能力，以科技創新推動京津冀地區產業供給側改革，促進產業綠色化結構升級，構建環境友好型產業結構。

為提高京津冀地區創新能力及推動產業綠色化發展，應當充分發揮京津冀協同的促進優勢，發揮北京的政治優勢，由北京牽頭，三地通過稅收減免等方式，加強對科技創新企業的政策引導和財政支持，鼓勵企業降低資源能耗，降污減排。在政府力量之外，還應當集結社會力量，鼓勵綠色金融發展，為高新技術企業提供良好孵化環境。

在充足的資金保障基礎上，創新型人才的供給也必不可少，在京津冀三地中，北京的人才資源較為豐富，河北和天津可以與北京合作，采取適當的鼓勵政策，通過建設科研實驗室、創新工業園區等方式，為京津冀三地的創新能力提升提供硬件支持；以吸引創新人才資源的流入或者聯合培養創新型人才的方式，為其提供軟件支持。另外，還應當重視產學研結合對地區創新的基礎作用，為保障京津冀地區產業完成低能耗、低污染、高質量的產業結構升級，需要構建產學研三位一體的發展格局。

（二）統一區域協同立法，加強京津冀府際協作。對京津冀地區產業和環境的協調發展問題，不能僅采用“一刀切”的立法辦法解決，要在切實調研社會公眾需要、廣泛搜集民意的基礎上，以協同立法與地方立法相互協作、齊頭并進提供法律保障，實現“應然之法”與“實然之法”統一。首先，應當進一步完善區域協作機制，統一產業和環境技術標準。加強京津冀三地的府際合作是推動區域協同立法的前提，可以充分發揮北京的政治中心優勢，由北京政府牽頭，集聚三地人大常委法制委、生態環境主管部門、各高校科研機構等相關領域專家，建立京津冀產業與環境協調發展工作小組。其次，京津冀三地產業、經濟、生態環境狀況不一，對于污染企業管理、綠色產業發展、環境污染評價指標、污染物排放參數等技術環節問題無法采用完全一致的技術標準，應當綜合三地實際，在三地共同協商設立基礎產業和環境技術標準的基礎上，也應當允許一定范圍的動態浮動。為制定科學的產業和環境技術標準，京津冀府際合作還應當充分利用大數據，構建京津冀地區產業與環境協調數據庫。目前，京津冀地區產業與生態環境信息共享程度低、流通慢等問題客觀存在，增加了京津冀三地的交流成本，阻礙了三地高效合作。建立京津冀地區產業與環境協調數據庫，一方面可以為三地持續協同合作管理提供直接、充分的考量信息，節約立法和行政資源；另一方面可以對跨行政區域的環境污染實施動態監管及追根溯源，有利于明確責任，避免行政不作為的發生。