新疆房地產稅改革思考

□文/劉素鑫 劉維忠

（新疆農業大學經濟管理學院 新疆·烏魯木齊）

［提要］ 房地產稅的征收可為基層政府籌集財政收入，在一定程度上調控貧富收入差距，調節房地產市場，進一步提高房地產資源的利用效率。對新疆而言,房地產稅的征收有利于地方政府主體稅的建立，提升政府財政自給能力，輔之一定的制度保障，其改革既要考慮保障地方稅收收入，更要服從服務于黨中央治疆方略，特別是社會穩定和長治久安總目標，發揮住房、稅收政策對新時代屯墾戍邊的保障作用。

近年來，有關房地產稅的征收多次被提出，受到社會的高度關注。目前，我國地方政府面臨缺乏穩定收入來源、財權不匹配的情況，而保有環節的房產稅具有不易移動、稅基穩定的特點，使房地產稅作為地方稅主體稅種具有天然優勢。黨的十九大報告明確指出，要“深化稅收改革制度，健全地方稅體系”。從國外的經驗來看，成熟的房地產稅制度不僅能為地方政府帶來持續穩定的財政收入，還能促進地方完善公共服務供給，對于地方稅體系的健全具有重要意義。

一、房地產稅改革的必然性

（一）房地產稅改革的發展。房地產稅因稅基的不可流動性，通常被劃定為地方稅。一般認為，房地產稅包括房地產交易、持有等各個環節征收的房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等，本文討論的是房產持有環節的稅收，包括房產稅和城鎮土地使用稅。目前，有不少國家和地區都對房產、土地征收房地產稅。2011 年，上海和重慶作為試點，開創了我國在住宅領域征收房產稅的先河，此舉引起了學界和社會的高度關注和廣泛討論。事實上，房地產稅改革的趨勢早已顯現。早在十六屆三中全會上，就提出當具備一定條件時，要對不動產開征統一規范的物業稅；黨的十八屆三中全會明確提出，要加快房地產稅立法；“十三五”規劃綱要進一步指出推進房地產稅立法；在黨的十九大會議上，時任財政部長的肖捷也提出我國要逐步建立完善的現代房地產稅制度。李克強在十三屆全國人大一次會議和十三屆全國人大二次會議上作的《政府工作報告》中明確提出要推進房地產稅立法。可見，房地產稅落地速度加快，基本輪廓已清晰。

（二）房地產稅改革的必然性。房地產行業是國家重要的稅收來源之一，與每個人切身相關，關系到國民經濟的平穩運行。而且房地產稅作為一種收益稅，若房地產稅的征收能夠依據量能課稅原則，對房地產價值采取動態評估并及時讓納稅人知曉財產收益，那房地產收益便具有可稅性。

2000～2018 年，全國稅收新增比重和新疆稅收增速較高。全國兩稅收入從274 億元增加到了4，720.88 億元，增長了17倍，占全國稅收的比重從2.18%升至3.37%；新疆兩稅收入從3.67 億元增加到91.58 億元，增長近25 倍，占地方公共預算收入比重從4.64%升至5.98%。另外，由于我國居民住房自有率大幅提升，原來“重交易、輕保有”的房地產稅體系體現出征稅范圍窄、稅率不合理、稅收優惠不科學等多個弊端。再者，2000年以后，我國房地產市場持續過熱，房價高正在透支著居民的消費能力，房地產稅改革從2003 年十六屆三中全會首次提出至今，曾三度寫入政府工作報告，還在上海和重慶進行試點，為以后的全面開征積累了經驗。

在上述眾多事件的影響下，房地產稅的改革愈加緊迫，被寄予調控房價、調節社會分配、健全地方稅體系、降低“土地財政”依賴的期待，中央政府一直在加快房地產稅的改革進程。至此，房地產稅改革已成定局。

二、房地產稅改革產生的影響

（一）對房地產業的影響。若房地產稅全面擴征，必然會對市場造成明顯的沖擊，這與中央政府在加快推動房地產稅改革的政策信號中一再強調的房地產市場的政策動機相反。其實，房地產稅本身不具有推動房價持續下跌的動力，地方政府的“土地財政”需求短期內難以改變，也沒有意愿讓房價大幅下降，長期影響房價的因素是市場供需形勢，三四線城市、欠發達地區在房地產稅改革中的市場波動下行的行情可能延續更長。此外，房地產稅的征收雖然短期內會影響房地產行業的業績，但長遠來看，最符合房地產行業根本情況的應是房價平穩健康發展，而非大起大落。

（二）對地方財政收入的影響。2013 年滬渝試點結果表明，房地產稅改革對增加地方財政收入的作用甚微。中央政府對房地產稅的總體原則是“寬稅基、低稅率、有減免”，因各地情況有別，房地產稅對地方財政收入的影響主要取決于當地征稅房產數量和房產的評估價格。研究發現，在三四線城市，地方政府稅收收入是可觀的，可填補“減稅降費”下的財政缺口，但為涵養稅源，又必須堅持稅收增長“穩步慢行”，使納稅群體的負擔保持在可承受的范圍內。此外，若房地產稅作為地方政府主要的財政收入來源，為了增加稅源，地方政府勢必會提供更好的公共服務，吸引房地產業建房、吸引居民買房，由此便形成一種良性循環。

（三）對居民家庭消費與儲蓄的影響。征收房地產稅會增加居民的支出，擠占他們的可支配收入。居民家庭作為市場經濟的重要主體，其消費和儲蓄行為的變化必然會對社會產生重要的影響。2011 年重慶和上海房地產稅改革試點發現：第一，在重慶地區對消費有明顯持續的抑制作用，而上海地區在短期內抑制了居民消費，但長期來看促進了居民消費增長，當然兩地效果不同與很多因素有關；第二，對高收入群體的消費水平有抑制作用，對中低收入群體不顯著。此外，在房地產市場供不應求的狀態下，征收房地產稅可能會將房產持有者增加的成本，直接轉移到接手者的手中。這樣來看，通過征收房地產稅來遏制房價或者房租的增長可能并不現實。

三、新疆房地產稅征收現狀

（一）房產稅稅收收入低，占地方稅收收入比重低。由于我國地方政府過度依賴轉移支付與非稅收入，導致地方稅體系缺乏穩定的主體稅源，房地產稅改革作為我國地方稅收體系改革的起點，無疑就承擔起地方稅主體稅種的使命。但根據資料顯示，烏魯木齊稅收收入占全疆接近1/4，房產稅收入雖逐年增長，但占比一直在5%左右，成為地方主體稅種還有很大差距。

（二）城鎮化進程較慢，居民納稅意識薄弱。實施西部大開發以來，西部地區各省市加快發展經濟，城鎮居民收入大幅增長。但新疆情況較為特殊，南疆地區自然條件較差，少數民族聚集，多以農業為主，城鎮化進程較慢，城鎮人口較少，居民文化水平不高，納稅意識較淡薄。資料顯示，新疆城鎮居民年收入在西部地區的位次由2000 年的第6 位降至2018 年的第11 位。

（三）有較寬松的房地產政策。客觀來講，新疆自住房貨幣化改革以來，房價總體漲幅不高，加上近年來新疆大力實施棚戶區、舊城區改造的政策，使得房子供大于求趨勢日漸明顯。央行5 次降息，史上最低房貸利率及政府不斷出臺的多項利好政策，極大地拉動了市場需求，這樣的市場現狀又極大地帶動了開發商的信心，形成一種良性循環。

（四）征收管理存在某些薄弱環節。對個人住房保有環節征收房地產稅，征收對象多為自然人，征稅機關必須一戶一戶進行落實、評估、征繳，征收難度可想而知，使得征收的成本較高。對于稅務機關而言，還要有完善的信息技術支撐，維護后期數據，除去新疆各地稅務機關的信息化水平差異，對落后的南疆等地更加難以實行。

四、新疆房地產稅改革的關鍵

對新疆而言，從大方向出發，房地產稅改革既要考慮保障地方稅收收入，更要服從服務于黨中央治疆方略，特別是社會穩定和長治久安的總目標，發揮住房、稅收政策對新時代屯墾戍邊的保障作用。在房地產稅時代，必須考慮穩房價-穩市場-穩金融-穩預期-穩置業-穩人口結構等一系列關乎邊疆穩定和長治久安的重要問題。因此，新疆房地產稅改革的制度設計導向應聚焦以下三個方面：

（一）政府適度放權。借鑒國際上房地產稅征收較為成熟的國家做法，一般都是在中央統一立法的前提下，給予地方政府較大權限。原財政部長肖捷也曾指出，應按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅的立法和實施，形成稅法統一、稅負公平、調節有度的稅收制度體系。因此，房地產稅的基本法律框架應由全國人大立法，征收范圍、稅率充分授權給各級政府，依實際情況分步推進房地產稅改革。新疆地處西北部，經濟發展相對落后，南北疆發展不均衡的問題突出，房地產開發和人口等存在差異，放權也可充分發揮基層政府便于獲取房地產信息和貼近納稅人的優勢。

（二）堅持立法先行、分階段、分地區、穩步推進的原則。穩步推進房地產稅的立法是建設現代稅收制度和現代財政制度的必然要求，也是構建房地產市場健康發展長效機制的重要內容。特別對新疆而言，貧困地區在2020 年剛完成脫貧攻堅任務，短期內若全面開征房地產稅，不利于穩固脫貧攻堅的成果。而且在當前國內消費市場需求不足的背景下，為了穩定經濟增長和穩定就業，應盡量減少房地產稅對消費和經濟增長的負面影響。因此，新疆宜分階段、分地區推進，先從城鎮化率較高的烏魯木齊等城市開始，因南疆少數民族聚集且以農業為主，城鎮發展相對滯后，應暫緩推行。總之，要通過漸進改革引導預期，給予市場充足的時間調整適應。

（三）實行低稅率、輕稅負、優惠從大的方案。新疆房地產稅在實施之初，應突出“寬稅基”“低稅率”“多優惠”的特點，致力于優化置業營商環境和穩居宜居環境，吸引房地產業建房、居民購房，隨著公共服務進一步改善，居民收入進一步提高，房地產市場健康發展，稅收收入的規模才可逐步上漲，但從穩疆興疆方略的長遠考慮，借鑒歷史經驗，漲幅也不應太大。

（四）充分考慮居民的納稅能力，制定差異化的稅收政策。鑒于開征房地產稅對不同收入水平和還貸壓力家庭的消費行為的影響存在差異，在推進房地產稅改革的過程中，要充分考慮納稅人的納稅能力，根據量能課稅與公平稅負的原則，制定差異化的房地產稅政策。例如，對于擁有兩套以上房產或者人均面積超過一定平方米的高收入人群征收房地產稅，可考慮采用累進稅率，這樣有可能會使更多的房源流入市場，從而起到降低房價的作用；對于僅有一套住房且用來居住的中低收入家庭，可減免征收，降低普通家庭的稅收壓力。

五、新疆房地產稅改革的制度保障

2019 年7 月30 日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，會議要求落實房地產長效管理機制，不將房地產作為短期刺激經濟的手段。這充分體現了黨中央對房地產市場調控的堅決態度，而房地產稅改革進程也將進一步提速。綜合分析，本屆全國人大任內，將完成新的房地產稅法律制定，此后各地將分別制定地方法規并組織落實。由于房地產稅改革影響方方面面，很多地方已著手開展研究工作，并部署配套措施，以期充分擴大改革紅利，降低改革成本，新疆也應積極跟進。

（一）營造良好的社會氛圍。要普遍提高我國公民的納稅意識。房地產稅改革的想法提出后，社會公眾對其誤解一直存在。據調查，新疆房地產市場出現的一些變化，也與居民對房地產稅的顧慮有關。對居民住房在保有階段征稅，要獲得大多數民眾接受和認可，需要大力宣傳，形成開征房地產稅的良性輿論氛圍。在政策窗口期應廣納社會才智，加強各方面協商，爭取最大公約數，提升決策質量。

（二）完善征管機制能力。健全的房地產登記制度、完善的房地產評估體系和發達的信息披露及糾紛調解機制是順利開征房地產稅的必備條件。全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺已實現聯網，要逐步促進在新疆房地產交易中的應用。為保證評估、仲裁環節的公正性，應逐步培養建立具有權威性、客觀性、科學性的第三方機構。加強法規、制度建設，解決與原有制度如土地出讓金等銜接問題、與居民收入增幅對接問題、與納稅人承受能力適應問題、不同屬性房產征稅依據問題、房地產稅在地方各級政府之間歸屬問題、與房地產相關的各種稅費基金清理規范問題等。

（三）完善公共服務供給體系。房地產稅開征后，家庭消費勢必會減少，盡管如此居民也不愿減少家庭儲蓄，甚至會增加預防性儲蓄，主要是因為當前我國的教育、醫療等社會服務體系還不完善，居民對孩子教育、家庭醫療等缺乏安全感。因此，我國在推進房地產稅改革的同時，應進一步完善教育、醫療、養老等公共服務的供給體系，逐步提高社會保障水平，從而使居民適當減少家庭預防性儲蓄，以促進消費和經濟的穩定增長。