多元主體下垃圾分類合作現狀及對策

□文/梁 慧 朱丹妍 楊 曄 惠子悅

（南京審計大學 江蘇·南京）

［提要］ 隨著生活垃圾的增多，我國各地有關垃圾分類的實踐如火如荼地開展。垃圾分類實踐中仍存在居民分類意識不強、政府監管力度不夠等問題。本文從政府、居民與第三方垃圾回收商等角度，分析垃圾分類過程中的問題，并提出對策。

一、研究背景

2016 年至今，我國生活垃圾分類處于快速發展階段。針對垃圾分類的問題，江蘇省各地都提出了一些個性化的解決措施。宿城區用黨建帶頭的方式，動員基層黨員成為“樓棟長”、志愿者，建立“部門、街道、社區兜底，物業、公司、家庭聯動”的垃圾分類模式來進行垃圾分類；徐州市沛縣在農村推行“可堆肥垃圾、其他垃圾”的二分法，通過村保潔員定期上門收集并進行一定獎勵的形式來因地制宜處理農村垃圾。各地都對垃圾分類形式有一定探索，南京市也是如此。

南京市對垃圾分類的探索歷經10 年之久。2000 年，南京被列為全國八個生活垃圾分類試點城市之一。2011 年，明確自10 月起在玄武區、原白下區、建鄴區和鼓樓區進行試點，實行家庭垃圾分類處理。這些舉措初期實行效果良好，但隨著時間的延長，居民的參與度逐漸降低，垃圾分類的積極性減弱，甚至出現懈怠等情況。為了改變這一狀況，2018 年7 月13 日，南京市發布以文件形式明確單位和個人垃圾分類責任的《南京市人民政府關于實施生活垃圾分類的通告》。2020 年11 月1 日，《南京市生活垃圾管理條例》正式實施，自此開始施行生活垃圾強制分類。

盡管南京市采取了多種措施管理垃圾分類且有一定基礎，但仍然不可避免地存在一些問題。垃圾分類前期，部分居民對于垃圾分類不明確，垃圾分類意識也不強，增加了垃圾分類處理的難度。同時，對于不常產生的有害垃圾和其他垃圾，居民大多會隨意處置，而這些垃圾恰恰會對環境等產生巨大危害，不得不人工查找分揀出來，這使得分類處理過程中的人工成本和時間成本大大增加。垃圾分類過程中，垃圾桶的種類和放置位置等的不合理也會影響垃圾分類的效果和居民的參與積極性，部分社區垃圾桶種類單一，使得居民無法細化垃圾分類。垃圾分類后期，企業對于垃圾分揀后的處理和應用也存在效率和應用率不高的狀況。

垃圾分類是對垃圾回收處置傳統方式的改革，是目前最有效的科學管理方式之一。“垃圾是放錯了地方的資源”，垃圾分類可以提高資源利用率，降低垃圾分類處理的花費，有利于城市的可持續發展。根據資料顯示，在垃圾處理方面我國有90%的費用花在收運和處理垃圾上。這筆花費占比過大，通過垃圾分類可以有效減少處理成本，提升資源利用率，改善居民生活環境。此外，垃圾分類也可以引導社會資本流向環保領域，能為城市的經濟發展提供新的增長點。因此，如何通過垃圾分類管理來最大限度地實現垃圾資源利用，進而改善環境狀態、實現可持續發展迫切成為各地、各方的共同關注點。而本研究探索政府、第三方垃圾處理商、居民這三大主體在垃圾分類過程中如何達成有效合作，這有利于豐富政府治理理論、居民激勵機制理論等，同時也可以對城市管理方式進行一定的補充與完善，有利于城市管理制度的改革與進一步發展。

二、垃圾分類現狀及問題

自2020 年11 月南京市強制實行垃圾分類以來，“垃圾分類”這一大難題取得了重大突破，但仍然存在諸多問題。

（一）居民分類意識淡薄，以往習慣難改。其一，“南京市民垃圾分類調查分析”顯示，僅有26.37%的南京市居民一直會進行分類投放，更多的居民并未深刻意識到垃圾分類的重要性，責任意識淡薄，仍將垃圾混放在一起，需要二次分揀，造成不必要的時間、人力、財力上的損失。其二，部分家長對垃圾分類的疏忽，使得家庭內垃圾分類的氛圍不濃，一定程度上導致孩子的垃圾分類意識淡薄。年長的居民一方面大多習慣了垃圾混裝；另一方面他們在日常生活中也較難學習并掌握垃圾分類相關知識。其三，即使居民意識到其重要性，但自身垃圾混裝的習慣可能一時間難以改變。據“南京市生活垃圾分類處置現狀調查報告”顯示，15.5%的居民會把四類垃圾分別放置然后扔掉，29.6%的居民有時分類有時混裝，而54.9%的居民常常混裝垃圾。據家庭內分裝垃圾的居民反映，他們有時下意識仍然會扔錯位置，但他們表示長時間后會習慣的。再者，由于不習慣現在較遠的垃圾房、其較少的分布以及定時定點投放的要求，常常出現居民將垃圾堆放在門口、樓道，超過投放時間后將垃圾袋隨意扔在垃圾房旁邊等現象，影響了其他住戶的生活體驗及生活質量，同時樓道的不整潔不美觀、垃圾的異味也影響著市容和環境。“南京市生活垃圾分類處置現狀調查報告”顯示，64.8%的市民覺得生活垃圾分類處置存在的主要問題在于居民怕麻煩、圖省事，這與現如今垃圾房的分布息息相關。

（二）居民知識儲備不足，社區指導缺失。“南京市生活垃圾分類處置現狀調查報告”顯示，58.5%的市民覺得生活垃圾分類處置存在的主要問題在于缺少關于生活垃圾分類的相關知識。確實，居民自身知識儲備不足亦會導致垃圾投放不準確，常常出現拿著垃圾站在垃圾房前搜百度的現象，而部分垃圾如小龍蝦、骨頭、奶茶等屬實容易混淆。例如，調查顯示，對于濕紙巾屬于干垃圾的問題，有40.66%的市民回答錯誤。另外，政府宣傳力度不夠，宣傳方式不夠新穎，在互聯網時代下，部分小區只是更換了社區的板報，宣傳方式太過單一。再者，南京市生活垃圾強制分類后一段時間，有小部分小區未安排社區工作人員進行宣傳和指導，與安排專人指導的小區相比，垃圾分類氛圍不濃，垃圾分類工作完成得也并不理想。同時，極少部分小區推行了關于垃圾分類的App 小程序，宣傳垃圾分類的同時，也為居民查閱垃圾的具體分類提供了便利。

（三）入戶宣傳、桶邊指導志愿者分布不均。首先，入戶宣傳確實是針對性極強的一個方法，但是實行起來有著不小的阻力，存在居民居家時間不確定、宣傳資料翻閱的可能性小、志愿者工作量大等一系列問題。選擇其他方式對居民進行垃圾分類知識宣傳顯然有著必要性。據“南京市生活垃圾分類處置現狀調查報告”反映，48.6%的市民贊成設立生活垃圾科普教育基地，普及生活垃圾分類知識有助于推動生活垃圾分類處置工作；64.8%的市民贊成新聞媒體加強對生活垃圾分類知識的公益宣傳有助于推動生活垃圾分類處置工作。其次，據報道，南京市已招募2 萬名志愿者宣傳垃圾分類和桶邊指導，一方面桶邊指導確實很大程度上宣傳了垃圾分類，也幫助了居民進行生活垃圾的分類，奠定了居民自覺投放垃圾的基礎，但與此同時，志愿者的分布不均也加大了社區間垃圾分類投放程度的差距，分布多的小區自然投放得更好，分布少的小區進步卻不顯著；另一方面志愿者工作的落實要求志愿者們自律且熱心，但在工作中，仍有懈怠、不積極等狀態。

（四）政府監督力度不夠，獎懲制度不夠完善。據研究調查，16.22%的市民認為南京市垃圾分類實施情況不理想的主要原因是缺乏法律強制，個人難以自覺分類投放垃圾。對于居民亂分類、混裝等行為的懲罰難以落實，對于正確垃圾分類的獎勵措施又過于缺失，難以調動群眾的積極性。例如，《南京市生活垃圾管理條例》第八條缺乏明確的標準，怎樣算是突出貢獻缺乏難以界定。一方面居民及垃圾回收商不符合規定的行為缺乏監督與管制；另一方面實行監督的難度也不小，從監督人數、監督人員到懲罰機制以及懲罰強度都是值得討論的點。

（五）三大主體聯系不緊密，信息透明度低。“南京市生活垃圾分類處置現狀調查報告”顯示，62%的市民贊成生活垃圾處理單位設立開放日，讓社會公眾了解垃圾處理的全過程有助于推動生活垃圾分類處置工作，36.6%的市民贊成在社區建立各方共同參與的工作機制有助于推動生活垃圾分類處置工作。這從側面反映，目前居民、政府、垃圾回收商之間缺乏合作。居民對政府的管理措施以及相關工作內容不了解，對垃圾回收商的運作以及垃圾最終去向不知曉。政府對居民的想法及配合程度只是較了解，但缺乏分析及解決方法；對垃圾回收商處理垃圾的方式了解并不實時，只是調研、抽查，對比監督起到的作用較小，對其收益及成本只是較了解。垃圾回收商和居民之間缺乏合作，常常需要對垃圾進行二次分揀，使得垃圾回收商成本增加，未實現合作共贏；垃圾回收商和政府之間既要有自律又要有他律，兩者間需要構建信任，但也需要構建相互監督的橋梁。

三、有關垃圾分類的對策建議

（一）加強垃圾分類知識宣傳，實行垃圾分類激勵措施。居民從源頭進行垃圾分類將有效節約再分類對資源的浪費，而居民進行垃圾分類的前提是了解垃圾分類相關知識并認同垃圾分類行為。一是發揮居民主體意識，通過居委會進行垃圾分類知識的有效宣傳。可以開展垃圾分類相關活動，如在小區公告欄開辟宣傳垃圾分類專欄、進行垃圾分類知識競賽等，以此提高居民垃圾分類意識。二是實行垃圾分類激勵措施。可以引導居民使用垃圾分類小程序，讓居民通過準確的垃圾分類獲取環保積分，并用積分兌換相應物品，以此提高居民參與垃圾分類活動的積極性。三是開辟多種途徑，使居民有關垃圾分類的建議與反饋能送至有關管理部門。有透明公開的渠道進行反饋，能一定程度上激發居民的主體意識與進行垃圾分類的熱情。如果居民提出的有益于垃圾分類的建議能被采納，更能增強居民對垃圾分類工作可以順利完成的信任感，使居民更進一步地參與到垃圾分類過程中。

（二）明確權責主體，進行有效監管。由于資源的有限性，政府需要引進社會資本進行垃圾分類設施的構建與維護。社會資本具有追求利潤最大化的本性，因此需要政府進行有效監管。一是明確政府與第三方垃圾處理商的收益分配問題。使社會資本認識到垃圾分類的價值，吸引社會資本進入垃圾分類行業，孵化出專業化的第三方垃圾處理商，進行垃圾分類設施的有效運營以實現可持續化發展。二是落實政府自身社會職能。政府引入社會資本的同時，將垃圾分類的大部分服務工作轉移給了第三方垃圾處理商，這可能會導致政府參與感缺失，因此政府需要在充分了解各地垃圾產生量的前提下，進行垃圾分類設施投放的統籌安排，落實垃圾分類設施的投放與運營，對垃圾分類全過程參與監督。三是建立并完善有關垃圾分類的監督體系。在對現狀及問題合理分析的基礎上，政府要制定相關約束政策，規范第三方垃圾處理商的行為。同時，政府可以成立專門的監督小組對第三方垃圾處理商進行監督，也可以引導社會輿論關注垃圾分類領域，加強社會監督。

（三）加強主體間合作，實現良性互動。進行垃圾分類是實現垃圾無害化、資源化的有效手段，對于參與垃圾分類的各主體都有效益。搭建好政府、第三方垃圾回收商、居民之間的平臺能加強垃圾分類各主體間的交流，實現垃圾分類的可持續化發展。一是政府構建有效的監督體系與交流互動的平臺。完善相關法律法規，強化約束機制，將垃圾分類潛移默化到居民心中，使垃圾分類行為變成隨時隨地可做的小事；在引入市場化的同時，鼓勵公益性社會組織參與到垃圾分類當中；政府部門率先做出示范，引導居民進行垃圾分類；定期查看是否有居民將垃圾分類相關意見送至有關管理部門，查實后整改，讓政府與居民交流互動的渠道保持通暢。二是第三方垃圾回收商在政府的幫助下建立線上交易平臺，完善線下垃圾回收設施，從細節出發將垃圾分類真正落到實處。合理安排相關清掃車輛的時間、車次，做好清掃人員的培訓；用進行正確垃圾分類的積分兌換物品等方式激勵居民進行垃圾分類。三是居民發揮主人翁意識，由部分認識到垃圾分類重要性的居民牽頭，帶動居民整體的垃圾分類行為。居委會可以利用當地特色，讓垃圾分類宣傳欄更為鮮活，使垃圾分類知識真正進入居民的心中；可以在垃圾分類回收設施設置一至兩個志愿者，由熟識的志愿者在旁引導進行垃圾分類；定期詢問并記錄居民對垃圾分類具體實行情況的感受，并重視居民所提供的建議。

（四）借力互聯網，激發創新活力。利用互聯網進行垃圾分類相關信息的儲備與管理，緊密聯系互聯網與垃圾分類回收過程。一是推進互聯網技術在垃圾分類過程中的應用。充分利用互聯網高效、快速的優勢，使垃圾分類回收過程更為精細、透明。二是通過創新研發出價格合適的新型智能化垃圾分類設施，可以實時檢測垃圾桶內部相關情況，提示居民如何進行垃圾分類。這樣不僅能使垃圾分類更為簡易、便捷，還能有效讀取分類數據，以便相關管理部門研究垃圾分類中的問題。三是積極借鑒國內外垃圾分類相關經驗，在充分了解信息的基礎上，進行創造性實踐。第三方垃圾處理商也可以通過互聯網，進行垃圾分類投放地點對居民垃圾分類情況的影響等相關模擬，鼓勵產學結合。

綜上，本文嘗試基于政府介入、第三方垃圾處理商為輔、居民參與的三元情境下，研究三方在垃圾分類過程中如何通過有效合作來達成共贏。本文在研究過程中，始終以理論聯系實際，力求盡可能真實地還原社區垃圾分類的現實狀況，理清不同決策配合之下所產生的效果和存在的問題。盡管本文在研究過程中進行了多社區實地考察，但受到各種主客觀因素的影響，本文還存在一些局限和不足。首先，雖然本文研究過程中閱讀了大量的往期文獻、政府發布的文件和經典的社會組織介入案例等，但研究過程中還是不可避免地存在代表性不足和選擇性偏差的問題。其次，政府和第三方垃圾處理商的行動策略比較復雜，研究具有挑戰性，很難精準預見政府的行動，且分析過程中很難對于各類因素考慮得面面俱到。就本文研究來說，所構建的分析框架較為簡單，并不能囊括所有影響因素，甚至有可能忽略了其他的重要變量。本文僅考慮了政府、第三方垃圾回收商和居民三個維度，因此得出的結論需要在進一步理論分析和實踐檢驗基礎上予以確認和測試，才能夠推廣到更廣泛的情境中。