延遲退休國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

□文/全 婷 李維嘉 李 可

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇·南京）

［提要］ 近年來，隨著我國人口老齡化不斷加劇，衍生出一系列社會(huì)問題，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化所帶來的消極影響，延遲退休勢在必行。本文聚焦延遲退休這一社會(huì)熱點(diǎn)話題，對(duì)國外不同國家的延遲退休政策進(jìn)行歸納梳理并按模式分類，研究探索國外典型國家延遲退休政策成功推行的關(guān)鍵及相似之處，并在分析國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為我國延遲退休政策的順利推行提出可行性建議。

現(xiàn)代退休制度起源于歐洲，歐洲是人口老齡化最早、最嚴(yán)重的地區(qū)，因此歐洲國家在推進(jìn)養(yǎng)老金制度、退休制度改革方面走在世界前列。1889 年，德國建立正式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨后，這一制度在英國、意大利、奧地利、法國和加拿大等國家逐步發(fā)展并走向成熟。1935 年，美國頒布《社會(huì)保障法》，正式建立退休制度。二戰(zhàn)后，社會(huì)福利事業(yè)快速發(fā)展，各國政府財(cái)政壓力空前增大，與此同時(shí)，伴隨著席卷全球的老齡化浪潮，養(yǎng)老金支出壓力不斷增加，國家財(cái)政不堪重負(fù)，延遲退休成為國內(nèi)外普遍共識(shí)。我國在20 世紀(jì)末邁入老齡化社會(huì)。目前，我國各地職工退休仍按照1978 年《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》執(zhí)行，但隨著人民生活水平不斷提高，人口預(yù)期壽命不斷延長，我國國情及基本矛盾發(fā)生了變化，老齡化不斷加劇，使得現(xiàn)行退休政策滯后于當(dāng)下社會(huì)變化趨勢，并隨之產(chǎn)生了勞動(dòng)力供給不足、養(yǎng)老金空賬運(yùn)行、家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重等一系列社會(huì)問題。由此可見，現(xiàn)行法定退休年齡已不再適宜，因此在當(dāng)前社會(huì)背景之下研究延遲退休政策具有重大意義。

本文圍繞國外不同國家的延遲退休政策展開研究，選取相關(guān)典型國家，對(duì)其當(dāng)前所推行的延遲退休政策進(jìn)行分類整理，并嘗試從中汲取成功經(jīng)驗(yàn)，為我國退休制度的調(diào)整及延遲退休政策的順利推行提供有益借鑒與啟發(fā)，具有較強(qiáng)的理論意義。

一、國外延遲退休政策及其特點(diǎn)

目前，國外的一些國家形成了相對(duì)成熟的延遲退休發(fā)展模式，本文選取了英國、美國、日本等三個(gè)較為典型的國家，對(duì)其延遲退休政策的模式進(jìn)行相關(guān)分析，研究其特點(diǎn)及不足之處，為我國延遲退休政策的推行提供借鑒意義。

（一）英國模式——?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。英國通過陸續(xù)頒行一系列養(yǎng)老金法案對(duì)退休年齡進(jìn)行不斷調(diào)整。2015 年，英國男性和女性勞動(dòng)者的退休年齡分別為65 歲、62.5 歲。據(jù)《2011 年養(yǎng)老金法案》規(guī)定，自2018 年11 月起，英國女性勞動(dòng)者的退休年齡延遲至65 歲，且從2018 年12 月至2046 年期間分三階段逐步延長男女性的退休年齡至68 歲。相應(yīng)的養(yǎng)老金制度也規(guī)定，自2016 年4 月6 日起，人們在達(dá)到退休年齡時(shí)需繳納35 年的國民保險(xiǎn)費(fèi)方能獲得新的全額國家養(yǎng)老金，且其規(guī)定的最低合格期限是10 年。

英國延遲退休政策的動(dòng)態(tài)性和針對(duì)性較強(qiáng)，在不同時(shí)期英國會(huì)結(jié)合社會(huì)老齡化程度及國家財(cái)政所面臨的現(xiàn)狀等因素對(duì)延遲退休的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

1975 年，英國工黨政府主要對(duì)養(yǎng)老金相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行改革，其頒布的《社會(huì)保障養(yǎng)老金法》第一次正式提高養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)，從整合養(yǎng)老金體系入手建構(gòu)基本養(yǎng)老金及與收入相關(guān)的附加養(yǎng)老金，其中基本養(yǎng)老金與物價(jià)、收入水平相聯(lián)系，而附加養(yǎng)老金最高待遇水平規(guī)定為收入的25%且只與物價(jià)水平有關(guān)。

1979 年，英國的保守黨執(zhí)政，對(duì)養(yǎng)老金支出過多、財(cái)政壓力過大等問題進(jìn)行福利制度私有化改革，并于1992 年頒布《社會(huì)保障法》，規(guī)定男女性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡分別為65 歲和60歲，將繳費(fèi)資格年限與工作年限相互關(guān)聯(lián)，以激發(fā)英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，適應(yīng)其老齡化進(jìn)程。

1999 年，英國頒布《福利改革和養(yǎng)老金法案》，通過提高與收入水平相關(guān)的國家養(yǎng)老金待遇水平以及建立國家第二養(yǎng)老金，為包括婦女、殘疾人、非全日制雇員、臨時(shí)工等在內(nèi)的低收入人群提供了社會(huì)保障。同時(shí)，還通過監(jiān)管市場化運(yùn)行下的養(yǎng)老金計(jì)劃來提高養(yǎng)老金繳納等方面的安全程度，并將未參加職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的中高收入者納入適用對(duì)象中，以此進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老金體系的群體范圍。

2005 年，英國政府針對(duì)養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡以及養(yǎng)老金待遇水平方面進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整，將政府公務(wù)員、普通公民的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡分別延遲到65 歲和67 歲，并將養(yǎng)老金待遇水平與人均收入關(guān)聯(lián)起來。隨后，英國在2006 年發(fā)布了第一份養(yǎng)老金白皮書，奠定了其21 世紀(jì)總體的養(yǎng)老金改革基調(diào)。后來，英國又陸續(xù)頒行《養(yǎng)老金法案2007》《養(yǎng)老金法案2011》《養(yǎng)老金法案2014》等，對(duì)勞動(dòng)者的退休年齡進(jìn)行修繕。整體來看，英國領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)一直在進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，現(xiàn)今社會(huì)老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡等方式逐步成為政府共識(shí)。

雖然英國通過修改相關(guān)法案對(duì)退休的法定年齡進(jìn)行相關(guān)調(diào)整，將勞動(dòng)年齡與繳費(fèi)資格年齡相關(guān)聯(lián)以擴(kuò)大繳費(fèi)人口規(guī)模、緩解國家財(cái)政的支出壓力，但英國在延遲退休政策的推行過程中依舊存在一些不足的地方，比如在退休年齡上限的設(shè)置上只增加不減少，對(duì)于教育水平、工作技能水平不同的老齡勞動(dòng)者而言，這會(huì)導(dǎo)致低技能勞動(dòng)者本身的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，進(jìn)而加深社會(huì)的不平等程度，同時(shí)這也體現(xiàn)出老齡化對(duì)英國福利制度產(chǎn)生了巨大壓力。

（二）美國模式——穩(wěn)步推進(jìn)。美國實(shí)行彈性退休制度。1978～1986 年間，美國從立法入手對(duì)彈性退休制度進(jìn)行相關(guān)法律修訂，規(guī)定最低退休年齡為62 歲，最晚則為70 歲。只要滿足相應(yīng)養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件，老年勞動(dòng)者便能依據(jù)自身狀況選擇該年齡范圍內(nèi)任何年齡節(jié)點(diǎn)退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金，但領(lǐng)取的額度會(huì)依照不同領(lǐng)取年齡進(jìn)行增減。若選擇提前退休，養(yǎng)老金的發(fā)放會(huì)酌情減少，若選擇延遲退休則會(huì)增加養(yǎng)老金的發(fā)放。

美國延遲退休政策的實(shí)施總體較穩(wěn)定，勞動(dòng)者在選擇領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡上體現(xiàn)了一定的靈活性。若在法定退休年齡前勞動(dòng)者就選擇退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)其提前退休的時(shí)間不超過36 個(gè)月，每提前一個(gè)月退休養(yǎng)老金便減少總額的0.56%；反之，提前退休的時(shí)間超過36 個(gè)月，未超過的部分仍按每個(gè)月0.56%相應(yīng)地減少，超出部分只要每提前1 個(gè)月退休就相應(yīng)地減少0.42%。而且美國對(duì)那些比法定退休年齡更晚退休的勞動(dòng)者制定了相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，越晚選擇退休其獲得的獎(jiǎng)勵(lì)力度就越大，勞動(dòng)者選擇比正常退休年齡每晚退休1 個(gè)月，其所獲得的全額養(yǎng)老金就會(huì)在原有基礎(chǔ)上增加0.67%，如果選擇了延遲一年退休，則增加3%。

同時(shí)，美國的養(yǎng)老金制度還有著較高的市場化程度。2005年，美國針對(duì)社會(huì)保障制度領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)改革，低于55 歲的勞動(dòng)者被準(zhǔn)許將其4%的應(yīng)繳社保稅轉(zhuǎn)入可用于購買股票等有價(jià)證券的個(gè)人賬戶之中，且自己可以將本人個(gè)人賬戶上的相關(guān)累計(jì)資金留給本人子女及其后代，以此實(shí)現(xiàn)了打通養(yǎng)老金投資的金融市場渠道的成效。通過市場參與養(yǎng)老金體系的運(yùn)行在一定程度上激發(fā)了養(yǎng)老金市場的活力，進(jìn)一步提高了個(gè)體養(yǎng)老金的受益水平，并且低福利和多元化社會(huì)保障的發(fā)展也促進(jìn)了養(yǎng)老財(cái)政穩(wěn)定和老齡人群工作積極性的提高。

雖然美國在解決延遲退休問題上相對(duì)而言取得了成功，但也存在一定的不足。私營化養(yǎng)老金市場不斷發(fā)展，大量由私營養(yǎng)老金業(yè)務(wù)所吸納的資金流入了信貸市場，這在一定程度上促進(jìn)了美國金融市場的繁榮，卻也為美國的養(yǎng)老金體系帶來了更多難以預(yù)測的市場風(fēng)險(xiǎn)。而政府還未對(duì)此進(jìn)行任何的干預(yù)與限制，這很可能對(duì)未來延遲退休政策的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。

（三）日本模式——立法導(dǎo)向。日本延遲退休政策主要是從提高養(yǎng)老金的繳費(fèi)率、逐步延遲退休年齡以及構(gòu)建養(yǎng)老金收支平衡機(jī)制三個(gè)階段逐步推進(jìn)的，并通過頒布一系列相關(guān)立法，如《老年人雇傭安定法》等法律法規(guī)，從調(diào)整退休年齡、改革養(yǎng)老金制度以及促進(jìn)老齡就業(yè)等領(lǐng)域加快延遲退休政策的進(jìn)程，以逐漸實(shí)現(xiàn)彈性退休制。日本延遲退休政策的實(shí)施是以立法為導(dǎo)向，對(duì)各個(gè)階段的退休制度等進(jìn)行修改和完善，以此來分階段、分層次推行延遲退休。

第一階段，日本頒行了《中老齡雇傭促進(jìn)特別措施法》，適用對(duì)象為中老齡勞動(dòng)者，目的是推動(dòng)高于45 歲的勞動(dòng)者就業(yè)，并規(guī)定達(dá)到50 歲工作年齡后的員工不再隨工齡增長而增加工資。1976 年，日本計(jì)劃將55 歲及以上年齡的勞動(dòng)者就業(yè)率提高至60%以上，即提高中老齡勞動(dòng)者的就業(yè)率。之后，日本于1985 年頒行《年金修改法》對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，建立基礎(chǔ)國民年金，讓全國人民進(jìn)行統(tǒng)一繳費(fèi)，同時(shí)創(chuàng)立了銀色人力資源中心，以保障高齡勞動(dòng)者能夠擁有多元化就業(yè)機(jī)會(huì)。

第二階段，日本正式確定了60 歲退休的目標(biāo)。修訂后的《老年人雇傭安定法》規(guī)定企業(yè)需將退休年齡設(shè)定在60 歲以上，以立法方式讓企業(yè)雇傭60～65 歲的老齡勞動(dòng)者成為一項(xiàng)共識(shí)和義務(wù)。同時(shí)，日本于2000 年修改《厚生年金法案》提高養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，并要求企業(yè)不能將年齡作為雇傭勞動(dòng)者的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)那些高齡勞動(dòng)者以及對(duì)其進(jìn)行雇傭的企業(yè)給予多種形式的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。

第三階段，日本進(jìn)一步修改《老年人雇傭安定法》，強(qiáng)制要求企業(yè)在2013 年4 月前將退休年齡逐漸提高至65 歲，且從2005 年開始逐漸延長退休金的繳納年限以及提高退休金的繳費(fèi)率，而銀色人力資源中心也作為綜合性職業(yè)介紹中心來服務(wù)高齡勞動(dòng)者，以此推行延遲退休政策，緩解其日趨嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)象。

日本通過改革相關(guān)立法促進(jìn)了多元化彈性退休體系的構(gòu)建，企業(yè)能夠根據(jù)自身狀況選取相應(yīng)的雇傭方案來雇傭中老齡勞動(dòng)者，而勞動(dòng)者也可以依據(jù)自身的身體狀況自主選擇相應(yīng)形式的雇傭，這不僅能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來一定的創(chuàng)收，還能為中老齡勞動(dòng)者創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，幫助其實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

雖然日本延遲退休政策在中高齡勞動(dòng)者的就業(yè)方面起到了一定的推動(dòng)作用，但效果并沒有十分明顯，實(shí)施過程中依然存在一些不足。比如，在構(gòu)建養(yǎng)老金收支平衡的調(diào)整機(jī)制方面，日本主要聚焦在延長繳費(fèi)的年限上，這對(duì)降低養(yǎng)老金的支出并沒有太多作用，且部分高齡勞動(dòng)者家庭收入構(gòu)成中勞動(dòng)收入占比下降，他們在一定程度上更依賴于養(yǎng)老金，提高繳費(fèi)率可能會(huì)對(duì)勞動(dòng)者參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生影響。同時(shí)，還存在部分企業(yè)對(duì)聘用老年勞動(dòng)者持消極態(tài)度的現(xiàn)象，導(dǎo)致老齡勞動(dòng)者無法得到高質(zhì)量的工作崗位和較好的公司地位，這都需要進(jìn)行不斷地改善和提高。

三、借鑒與啟示

通過對(duì)各國延遲退休政策實(shí)施的研究，分析他們的優(yōu)勢與不足，對(duì)我國施行延遲退休是十分具有借鑒意義的。結(jié)合我國目前的延遲退休狀況以及我國國情，在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)必須要考慮是否符合我國國情，然后再將其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到我國的延遲退休政策上，同時(shí)也要認(rèn)真審視國外在實(shí)行延遲退休時(shí)所遭遇到的挑戰(zhàn)。

（一）分類推行，縮小男女退休年齡差距。結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)國外的延遲退休并不是一個(gè)政策面對(duì)所有人群，而是根據(jù)本國國情分群體并且堅(jiān)持公平原則具體推行延遲退休。我國實(shí)行延遲退休的根源，是由于我國的勞動(dòng)力人口的不斷短缺，為了彌補(bǔ)人口紅利的缺失而逐步推行，這也側(cè)面證明了我國的人口比例失調(diào)，需要分類推行，針對(duì)不同年齡群體實(shí)行不同的延遲退休方案，同時(shí)兼顧男女比例以及現(xiàn)今男女平等的倡導(dǎo)，在延遲退休年齡上也要逐步縮小差距，做到因類而異，穩(wěn)步實(shí)施。

（二）建立起延遲退休政策的相關(guān)配套措施平臺(tái)。結(jié)合美國、日本等的延遲退休政策，不難看出他們在實(shí)行延遲退休政策的同時(shí)建立了養(yǎng)老金激勵(lì)機(jī)制來保證職工的養(yǎng)老生活。而在我國，不僅要建立配套的養(yǎng)老金激勵(lì)機(jī)制，更要建立相關(guān)的社會(huì)保障政策。中國長期身為人口大國，和美國以及日本的實(shí)際國情有著比較大的差距，所以我國不僅要實(shí)施養(yǎng)老金激勵(lì)機(jī)制，更加要實(shí)行社會(huì)保障措施，保障社會(huì)中因?yàn)檠舆t退休而陷入困境的人群，維持社會(huì)穩(wěn)定。

（三）將外在的政策推力轉(zhuǎn)化成職工的內(nèi)在動(dòng)因。我國目前的政策，是分階段小步推行延遲退休，這無疑是結(jié)合我國的實(shí)際國情做出的最優(yōu)選擇。在分階段推進(jìn)過程中，剛開始是依靠國家政策的強(qiáng)制推行，以此來保障延遲退休的落實(shí)，但是任何一項(xiàng)政策單純依靠國家強(qiáng)制力是注定走不長遠(yuǎn)的，所以在實(shí)施過程中，我們必須將外在推力轉(zhuǎn)化成內(nèi)在動(dòng)力。借鑒美國、法國的先進(jìn)養(yǎng)老金激勵(lì)機(jī)制以及退休年齡的漸進(jìn)延后，促使職工主動(dòng)加入延遲退休，將延遲退休的深度和廣度都進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅要保證目前政策實(shí)施覆蓋的范圍，更要促使國民自主地加入延遲退休政策，主動(dòng)擴(kuò)大延遲退休覆蓋的范圍，同時(shí)職工的主動(dòng)加入也可以使延遲退休獲得民眾的擁護(hù)和支持，更有助于延遲退休的落實(shí)與實(shí)施。

（四）實(shí)行試點(diǎn)與推廣相結(jié)合。分析國外在實(shí)施延遲退休過程中所面臨的挑戰(zhàn)，并且結(jié)合我國的國情，我國的延遲退休必須在試點(diǎn)地區(qū)優(yōu)先推行，結(jié)合反饋再逐步推行到全國各個(gè)地方。從垃圾分類政策就不難看出，我國推行任何一項(xiàng)政策都必須先試點(diǎn)，再全面推廣。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，并不是一蹴而就的，垃圾分類政策目前在試點(diǎn)城市推行了如此之久，但是在全國的大部分范圍內(nèi)的推行仍然進(jìn)展緩慢，由此可見政策的逐步落實(shí)十分艱巨。而針對(duì)延遲退休政策，我們必須調(diào)查全國的實(shí)際人口情況，找出最典型的地區(qū)來進(jìn)行試點(diǎn)，同時(shí)小范圍推廣延遲退休，將兩者的實(shí)施情況反饋進(jìn)行仔細(xì)研究，從而完善延遲退休政策，讓其能夠在全國范圍內(nèi)推廣。

（五）建立延遲退休推演模型預(yù)測推行情況。在完善延遲退休政策的過程中，在試點(diǎn)推行的基礎(chǔ)之上，建立推演模型，結(jié)合調(diào)查的數(shù)據(jù)和國外已經(jīng)實(shí)行的延遲退休政策，提前預(yù)測相關(guān)情況的發(fā)生并制訂應(yīng)對(duì)方案，避免遭遇意外情況而不知所措。通過與社會(huì)學(xué)、物理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的合作，建立推演模型，既可以有效應(yīng)對(duì)推行延遲退休時(shí)的各種情況，也可以提高政策推行的效率，盡早地將延遲退休政策落實(shí)，推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。