北京市精準(zhǔn)脫貧現(xiàn)狀及對策

□文/王再文 李曉丹 李衛(wèi)東 王華亭

（1.國家信息中心；2.北京交通大學(xué)；3.北京現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究院 北京）

［提要］ 本文主要探究北京市扶貧可持續(xù)發(fā)展的方法路徑，以及如何將精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行有效銜接。為此，從資本視角對北京市扶貧對策進(jìn)行分析，并結(jié)合北京市現(xiàn)狀對脫貧后可持續(xù)發(fā)展及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興給予建設(shè)性建議。

自古以來，消除貧困就是世界各國人民追求的目標(biāo)，是人民對美好幸福生活的向往。我國將消除貧困、實現(xiàn)共同富裕，全面建成小康社會視為黨的重要使命。黨中央將消除貧困等工作列入我國“四個全面”戰(zhàn)略布局，將脫貧攻堅列入我國第一個百年計劃，精準(zhǔn)扶貧成為我國小康目標(biāo)建設(shè)的三大攻堅戰(zhàn)之一，并對如何進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧做出了具體工作部署。

脫貧攻堅是一項持久的國家任務(wù)，與人民的生活、社會的進(jìn)步及國家的發(fā)展息息相關(guān)。雖然扶貧工作面臨地區(qū)分散、對象數(shù)量大等艱難任務(wù)，但經(jīng)過采取和執(zhí)行科學(xué)有效的決策，在2021 年我國實現(xiàn)了全面脫貧的偉大勝利。為維持和確保脫貧效果的可持續(xù)性以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利開展，本文以北京市為例，從資本視角分析北京市采取的脫貧對策，為防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生提出建設(shè)性對策建議。

一、現(xiàn)有研究成果綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，學(xué)者從不同的角度對致貧原因進(jìn)行分析，并提出了對應(yīng)的脫貧政策，主要可以分為以下幾個方面：

首先，一部分學(xué)者對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境進(jìn)行分析，并提出有針對性的對策。張紅梅等（2021）在研究后脫貧時代寧夏地區(qū)的減貧政策時，提出要注重當(dāng)?shù)仄咸丫坡糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)中的生態(tài)價值、品牌價值和文化價值，將其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接，不斷創(chuàng)新發(fā)展模型。趙燕鴻（2021）研究了脫貧攻堅期鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)存在的問題，并提出要完善鄉(xiāng)村旅游管理體制、提升旅游扶貧項目等對策建議。呂華鮮（2021）基于廣西壯族祥貝鄉(xiāng)旅游脫貧存在的農(nóng)戶主動性不高、旅游業(yè)貸款困難等問題，提出了要實現(xiàn)農(nóng)、旅、文一體化發(fā)展等建議。

其次，部分學(xué)者對貧困地區(qū)的某一致貧原因，如教育、文化、綠色生態(tài)等進(jìn)行分析，為促進(jìn)可持續(xù)脫貧和鄉(xiāng)村振興提出建議。在如何進(jìn)行可持續(xù)脫貧能力建設(shè)方面，李月（2020）從教育視角，在戰(zhàn)略部署、價值取向、目標(biāo)定位、扶貧效益和扶貧組織上對脫貧能力提升提出對策建議。馬野（2020）從文化角度，對農(nóng)村存在的文化意識較差和相關(guān)建設(shè)體系落后等問題提出利用多種資源和技術(shù)等方式促進(jìn)農(nóng)村紅色文化的發(fā)展，助力農(nóng)村脫貧事業(yè)的發(fā)展。汪夏為（2020）從土地資源利用視角對如何解決農(nóng)村貧困提出建議，要完善土地使用的法律法規(guī)和農(nóng)產(chǎn)品交易市場、擴(kuò)大土地交易的覆蓋范圍等。郭景福和董幫國（2020）對民族地區(qū)的致貧原因進(jìn)行分析，從綠色發(fā)展的角度，在制度、生態(tài)文化等方面提出政策建議，推動綠色減貧。劉雨露和鄭濤（2019）認(rèn)為貧困的根源是風(fēng)險事故，并從“三農(nóng)”保險的宣傳、政策制定等方面對如何進(jìn)行長效脫貧提出對策建議。

再次，還有學(xué)者對某一區(qū)域進(jìn)行研究，針對地區(qū)存在的問題，提出針對總體發(fā)展的綜合性政策建議措施等。孫苗苗（2020）以寧夏西吉縣硝河鄉(xiāng)新莊村為例，對西部民族地區(qū)所面臨的資源整合能力不足、防范監(jiān)控不夠、產(chǎn)業(yè)鏈有待完善等問題，提出了利用西部特色資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè)、加大教育扶貧等建議。郭紋廷（2019）對西部少數(shù)民族地區(qū)的致貧因素進(jìn)行分析，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、群眾自身、旅游產(chǎn)業(yè)等方面對脫貧攻堅、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提出對策建議。阿達(dá)萊提·圖爾蓀和高進(jìn)（2021）從自然地理、社會人文、政策制度和個人觀念等多個角度分析南疆農(nóng)村婦女致貧原因，并在宏觀、中觀和微觀三個方面對如何鞏固脫貧成效提出了設(shè)立政策制度、提高女性文化水平和完善各歸口扶貧體系等建議對策。

最后，還有學(xué)者從扶貧對象自身角度考慮，為促進(jìn)地區(qū)振興提出對策建議。賀東航（2020）從幫扶對象角度考慮，對其所在的貧困村與非貧困村間的“倒掛現(xiàn)象”、貧困群眾“等、靠、要”心理等問題，提出要將扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，建立系統(tǒng)制度體系等對策。張貴群（2019）也是從扶貧對象的角度考慮，對其存在的“因懶致貧”問題，從深層次分析，在如何激發(fā)內(nèi)生動力、優(yōu)化資源和完善機(jī)制體系等方面提出對策建議。

綜合來看，大部分學(xué)者從生態(tài)、產(chǎn)業(yè)或土地某一角度進(jìn)行分析，或依據(jù)某一地區(qū)整體情況從自然、人文、政策和扶貧對象等方面綜合研究并提出對策建議，鮮有學(xué)者從資本視角對致貧原因分析并提出針對對策。

二、北京市精準(zhǔn)脫貧現(xiàn)狀分析

北京市市委市政府自2016 年以來，嚴(yán)格落實國家出臺的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，并先后制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)低收入農(nóng)戶增收及低收入村發(fā)展的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)低收入農(nóng)戶幫扶工作的措施》及與各區(qū)相對應(yīng)的政策措施，這一方面對低收入戶、低收入村等做了明確界定；另一方面也對工作要求、工作目標(biāo)及分工等做了具體規(guī)定，助力北京市低收入戶“全部摘帽”。

2020 年，北京市低收入戶實現(xiàn)全面增收，其人均年可支配收入已達(dá)17，588 元，較2019 年的年均可支配收入增長16.8%，取得了明顯的階段性成效。此外，扶貧產(chǎn)業(yè)也得到較快發(fā)展，現(xiàn)已有特色種植、休閑旅游和光伏等917 個產(chǎn)業(yè)項目，使經(jīng)營凈收入取得增長。例如，黃土梁村在2019 年因其香草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)增收約40 萬元，幫助低收入農(nóng)戶全面脫低。

做好“脫低”與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，是鞏固和維持“脫低”成效的重要一環(huán)。北京市在2019 年提出了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022 年）》，在生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等方面明確了到2022 年應(yīng)達(dá)到的具體要求。例如，在生態(tài)方面，2022 年要累計建立1，100 個首都綠色村莊；在產(chǎn)業(yè)方面，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安檢合格率在2022 年應(yīng)穩(wěn)定在98%以上；在民生方面，養(yǎng)老等服務(wù)機(jī)構(gòu)到2022 年應(yīng)不少于450 家，等等。

綜合來看，北京市2020 年的“脫低”情況取得一定成效。同時，為使該正向效應(yīng)可持續(xù)發(fā)展并和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行有效銜接，應(yīng)進(jìn)一步對北京市政策措施進(jìn)行分析，合理更新相應(yīng)舉措，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

三、北京市可持續(xù)脫貧與實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)

本文從資本視角對北京市可持續(xù)脫貧和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，主要包括以下幾點：

（一）自然資產(chǎn)有效使用率不高。北京市低收入地區(qū)為全面“脫低”，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣卯?dāng)?shù)靥厣匀毁Y源開展了一批產(chǎn)業(yè)幫扶活動，如旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和種植產(chǎn)業(yè)等。眾多低收入戶通過參與產(chǎn)業(yè)扶貧，提升了自身可支配收入，實現(xiàn)“脫低”。但在大力實施特色產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，也存在著自然資源利用率較低等問題。北京市密云區(qū)，依托其特色自然資源，發(fā)展黑木耳產(chǎn)業(yè)，幫助低收入者“脫低”，雖然黑木耳產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，但仍存在精細(xì)管理不強(qiáng)、產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)等問題。密云區(qū)黑木耳種植區(qū)域較為分散，生產(chǎn)管理較為粗放，使得黑木耳的產(chǎn)量和質(zhì)量欠佳，降低了資源使用率。此外，還存在產(chǎn)業(yè)培育見效慢、產(chǎn)業(yè)選擇不恰當(dāng)和后續(xù)管理不到位等問題。部分地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)過于看重短期經(jīng)濟(jì)效益的提升，而忽略了長期的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，產(chǎn)業(yè)后續(xù)等管理問題亟待解決，這些原因均影響當(dāng)?shù)刈匀毁Y產(chǎn)的合理有效利用，使得區(qū)域自然資源利用率不高。

（二）人力資源綜合水平有待提升。北京市低收入?yún)^(qū)人力資本主要面臨人口結(jié)構(gòu)失衡、人口質(zhì)量不高兩個問題。在低收入地區(qū)，因年輕人外出務(wù)工產(chǎn)生較大的人口流動，致使人口結(jié)構(gòu)發(fā)生一定變化，即低收入戶地區(qū)的老齡化現(xiàn)象更為普遍。低收入戶的人口結(jié)構(gòu)的變化也在一定程度上決定了低收入地區(qū)的人口素質(zhì)水平，老人和小孩的受教育水平和勞動力水平均較低，總體使得低收入地區(qū)的人力資源處于較低水平。例如，北京市門頭溝區(qū)的低收入戶存在較為明顯的“三高兩低”的特點，無勞動能力者占比高、老齡化程度較高、病殘比例高、受教育程度低和就業(yè)率低。扶貧對象自身還存在“等靠要”和“爭貧”思想，阻礙扶貧的實現(xiàn)。此外，在管理方法上也有待改善。北京市為促進(jìn)低收入地區(qū)的發(fā)展，選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到低收入村擔(dān)任“第一書記”，“第一書記”的幫扶對低收入村“脫低”產(chǎn)生積極作用，但因其任期、個人能力等原因，在治理過程中存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕領(lǐng)導(dǎo)班子隊伍建設(shè)等管理問題。

（三）社會保障體系有待完善。雖然北京市近年的最低生活保障有所提升，但仍存在社會保障力度不足、社會保障效率不高和救助方式單一等問題。隨著貧困結(jié)構(gòu)的變化，北京市受助率近年不斷下降，北京市為此開始提升最低生活保障門檻，降低救助標(biāo)準(zhǔn)。然而，這種政策措施效果有限，并沒有改變其救助理念。最低生活保障制度解決的是絕對貧困，每當(dāng)貧困結(jié)構(gòu)開始變化，其衡量標(biāo)準(zhǔn)便降低貧困人口受助率，影響社會救助。此外，其衡量標(biāo)準(zhǔn)為收入，考慮較為片面，應(yīng)綜合考慮家庭成員的勞動能力、身體狀況等情況。

社會救助體系有待進(jìn)一步完善，主要體現(xiàn)在社會救助的形式單一和社保力度不足。目前，社會救助體系提供的形式有限，符合條件的受眾只能在有限的方式里面進(jìn)行選擇，而不能結(jié)合其自身生活條件、具備技能等因素選擇能夠長期有效脫貧的方式。此外，社保的標(biāo)準(zhǔn)不斷提升使得部分家庭困難的低保戶難以被納入其范圍。

（四）金融資源普及率有待加強(qiáng)。低收入戶地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必然離不開國家的財政支持和產(chǎn)業(yè)政策，地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)戶脫貧。然而，農(nóng)村合作社仍存在因基礎(chǔ)資金短缺影響其脫低成效的情況。村民因其家庭自身收入來源較少，難以有足夠的資金投入到合作社中，導(dǎo)致合作社也難以購置一些農(nóng)用設(shè)施，使得實現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)更為困難。此外，部分村子還出現(xiàn)同質(zhì)競爭，其資金和規(guī)模情況又難以維持長久發(fā)展，容易陷入發(fā)展困境。因此，在推出金融扶貧相關(guān)政策措施時，相關(guān)政策的普及與推廣有待加強(qiáng)，金融扶持政策的推出也應(yīng)與農(nóng)戶的需求更為貼合，促進(jìn)扶貧的可持續(xù)性發(fā)展。

四、北京市實現(xiàn)可持續(xù)脫貧對策建議

針對北京市現(xiàn)存的阻礙長期“脫低”的因素，本文從資本的視角給出以下幾個方面的對策建議，以促進(jìn)持續(xù)“脫低”和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

（一）實現(xiàn)自然資產(chǎn)效用最大化

1、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集體化。目前，扶貧產(chǎn)業(yè)的建設(shè)較為分散，使得其在抗風(fēng)險能力、綜合管理等方面存在明顯不足，不利于發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。推動低收入村產(chǎn)業(yè)集中化發(fā)展，一方面使各村資源更為集中，合力利用其自然資產(chǎn)等各種資源，有利于產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售及自身品牌的形成；另一方面集中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險，進(jìn)而促進(jìn)低收入戶就業(yè)增收，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

2、推動技術(shù)研發(fā)。現(xiàn)有部分產(chǎn)業(yè)仍存在因技術(shù)問題使得產(chǎn)品在生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量方面存在一定問題，需要進(jìn)行技術(shù)研發(fā)以解決產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中存在的問題，優(yōu)化產(chǎn)品、提升質(zhì)量，使其更具產(chǎn)品優(yōu)勢。這將極大提升資源利用率，促進(jìn)低收入戶持續(xù)脫貧，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)有效銜接。

3、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)管理。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)管理，一方面是指低收入村在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，要選擇與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有資源或特色自然資源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，不能跟風(fēng)盲目選擇，要從長遠(yuǎn)角度考慮選擇更有利于低收入戶群體的產(chǎn)業(yè)；另一方面是指在產(chǎn)業(yè)推動過程中，要明確產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)和發(fā)展方向，使低收入戶參與其中，惠及貧困群眾。

（二）提高人力資源整體水平

1、改善人口結(jié)構(gòu)。許多低收入地區(qū)人口結(jié)構(gòu)都存在老齡化、勞動力水平較低等特點。為提升勞動力水平，一方面要“留住人”，即發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)實現(xiàn)農(nóng)戶的增收；另一方面要“吸引人”，即當(dāng)?shù)馗鶕?jù)自身發(fā)展需求，制定政策吸引更多人才的加入，實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)發(fā)展。

2、提升人口素質(zhì)。提升人口素質(zhì)也是“授人以漁”的一個過程，要從三個方面進(jìn)行改進(jìn)：一是要注重低收入群體的思想教育，讓其摒棄“等靠要”和“爭貧”思想，依靠自身努力，實現(xiàn)長效脫貧；二是要注重對低收入群體實施有針對性的技能培訓(xùn)，使其在接受培訓(xùn)后，能夠幫助他們進(jìn)行就業(yè)；三是要注重后期的持續(xù)性關(guān)注，使教育成效具有持久性。

（三）完善社會保障體系

1、社會救助新理念。北京市的貧困結(jié)構(gòu)與往日已有所不同，我們應(yīng)抓緊結(jié)構(gòu)變化的關(guān)鍵點，更新救助理念，從關(guān)注絕對貧困過渡到更多地重視相對貧困。社會救助新理念，一方面體現(xiàn)在完善貧困戶的篩選標(biāo)準(zhǔn)，有效選擇出相對貧困人群；另一方面體現(xiàn)在改變救助觀念，使得社會救助不僅僅是“濟(jì)貧”，還要加強(qiáng)貧困人口的主觀能動性，幫助貧困人口長效脫貧。

2、完善社會救助制度。北京市社會救助制度的范圍還需要進(jìn)一步調(diào)整，從幫扶具有本市戶籍人員可以逐步擴(kuò)大到常住人口、流動人口，這需要不斷平衡本市戶籍人員與其他人員間的利益關(guān)系，建立具有包容性的社會救助制度體系。

3、社會幫扶方式多樣化。目前的社會幫扶體系較為單一，多為一次性捐款捐物。一方面可以通過與高校、企事業(yè)單位等合作建立長效脫貧機(jī)制；另一方面可以完善個例幫扶體系，增強(qiáng)貧困戶的積極主動性，增強(qiáng)“造血”功能。

（四）精細(xì)化金融扶貧政策

1、建立脫貧基金。政府應(yīng)加強(qiáng)對貧困地區(qū)的財政支持，可以通過設(shè)立脫貧基金，幫助貧困地區(qū)群眾解決合作社資金短缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊急資金需求等問題。此外，還可以引導(dǎo)企業(yè)對其感興趣的合作社、扶貧產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行投資，建立利益聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)貧困地區(qū)的長效脫貧。

2、普及金融扶貧政策。在推行各項金融扶貧政策措施的同時，也要注重對政策的宣傳和推廣，使貧困戶能夠及時了解到相關(guān)政策，并結(jié)合自身情況，進(jìn)一步?jīng)Q定是否需要金融支持。此外，對金融扶貧政策表述簡潔清楚，使得貧困戶能夠根據(jù)詳細(xì)信息選擇合適的金融扶貧項目，促進(jìn)長效脫貧。