我國民族地區扶貧政策演進及特點

□文/蔡海燕

（安徽師范大學馬克思主義學院 安徽·蕪湖）

［提要］ 自新中國成立以來，民族扶貧政策的演進脈絡從以滿足基本需要的溫飽式救濟扶貧、以體制改革推動扶貧、重點貧困地區開發式扶貧、多措并舉綜合開發扶貧到精準扶貧，體現總體經濟發展決定扶貧政策的制定，突出時代性、突出實事求是、突出人民性的特點。

我國堅持民族共同繁榮、共同富裕的原則。但由于歷史、自然環境等因素制約當地的發展，致使民族地區的經濟發展常處在低迷地帶，大范圍貧困問題也隨之加重。與此同時，黨和國家也在為脫貧付出努力，把實現民族地區減貧的目標放在中國特色社會主義建設事業的突出戰略地位，以政策、財物援助開發扶貧，發揮扶貧助力民族地區脫貧的質效，推進全面建成小康社會目標的實現。

一、民族地區扶貧政策演進

（一）溫飽式救濟扶貧階段（1949～1977 年）。新中國成立初期，黨為了鞏固和加強中國的政治穩定安全，在經濟上全面發起建設一個富有的社會主義社會，以期改變中國的貧困狀況，實現“站起來”向“富起來”飛躍。但是，剛成立的新中國由于戰爭對經濟的破壞十分嚴重，導致中國的經濟發展十分緩慢，人民的生產方式和生產工具落后，物質生產資料匱乏，更是加深普遍貧困的廣度和深度。考慮到中國國情是經濟發展的不平衡性、不充分性和當時社會穩固的問題，遠離經濟發展中心的民族地區、革命老區、邊際地區等偏遠地區的貧困問題，就成為黨和國家不能及時解決的問題。因此，黨在執行扶貧行動時不能輻射到民族地區，是被當時的社會實際和物質條件所制約的。但是，民族地區的貧困問題一直是黨和國家重點關注的，民族地區的扶貧問題關系我國56 個民族的團結發展和社會經濟的長久治安，幫助民族地區的人民擺脫貧困，過上富足安定的生活，是黨和國家義不容辭的責任，為此，黨和國家在獲悉民族地區人民群眾基本情況的基礎上，通過對民族地區進行物質上的救濟和出臺一系列開展土地改革、實施三大改造和發展農業生產合作社等普惠性政策措施，幫助民族地區人民群眾擺脫基本需求上的絕對貧困。

（二）以體制改革推動扶貧階段（1978～1985 年）。改革開放以前，全國的經濟處在低迷時期，少數民族地區的貧困狀況依舊呈現紅色警報狀態，約有90%的少數民族群眾仍處在貧困狀態。為解決這一困境，尋求新的發展生機，黨在1978 年召開十一屆三中全會，提出我國實行改革開放的新論斷，走具有中國特色的社會主義現代化的發展道路，力圖改變我國經濟發展停滯的局面，重新把工作中心“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”轉變，適時扭轉了我國經濟比例嚴重不平衡的局面，大大促進了社會生產力的發展。為此，黨和政府也一直在部署和規劃，并且為加快少數民族地區的經濟發展，在一些優惠政策和財政的給予力度上多向少數民族地區傾斜。1979 年黨中央下達《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，文件中明確指出：少數民族地區“群眾生活貧困”，這“不但是個經濟問題，而且是個政治問題”，黨和國家要嚴格“統籌規劃和組織力量，從財政、物資和技術上給這些地區以重點扶持，幫助它們發展生產，擺脫貧困”。之后，黨和國家相繼出臺了一系列有助于發展少數民族地區經濟的幫扶政策。1980 年，黨中央組織內地發達省、市對口支援民族地區；1981 年，在民族地區民族貿易企業實行優惠貸款；1982 年，專項扶持“三西”地區。1983 年，國務院強調“要在較短時期內基本解決貧困群眾的基本需要，例如溫飽、飲水、住房等”。在這幾項扶貧政策的支持下，可以說在很大程度上幫助民族地區降低了貧困發生率，民族地區的基礎設施建設日益改善，為將來更好地實現經濟崛起提供了物質基礎。

（三）重點貧困地區開發式扶貧階段（1986～2000 年）。中國的經濟在體制改革帶動下迎來繁榮時期，尤其是東南沿海城市的經濟迅猛生長起來，但民族地區、邊遠地區和革命老區在緊跟國家發展政策的腳步速度，依然不及東部地區，因此民族地區的經濟增長紅利緩慢，脫貧成效不突顯，貧困問題越來越嚴重，并且向貧困地區集中。為了打破民族地區貧困的困境，黨和國家把扶貧的方向標重點指向民族地區，重點開發民族地區經濟作為扶貧的主戰場。1986 年，黨和政府設立扶貧工作機構，標志扶貧工作正式進入重點貧困地區。因此，“老、少、邊”地區在重點貧困地區開發式階段成為扶貧的重點對象，扶貧政策的制定和專項扶貧項目、資金也多向民族地區傾斜和支持。在扶貧政策方面，對首次確定的重點扶持貧困縣的標準，一般地區標準為年人均純收入低于150 元，而民族地區的標準則放寬到200 元（農業區），甚至300元（牧區）。該標準的制定，在一定程度上克服了民族地區貧困村縣農牧業發展的障礙，促進了民族地區農牧業的穩步發展。1994 年，國家出臺專項扶貧計劃，即《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000）》，更是把發展民族地區經濟，消除民族貧困作為扶貧工作的重心，制定標準為年人均純收入低于400 元的縣，則劃定為國家貧困縣。在592 個國家確定的重點貧困縣中，少數民族貧困縣達257 個，占43.4%，是八七扶貧攻堅的主戰場。在專項扶貧資金方面，開通扶貧專項貼息貸款服務、企業專項貸款、以工代賑、創立“少數民族貧困地區溫飽基金”等，重點扶持發展民族經濟。在黨和政府一系列的扶貧措施下，不僅改善了民族地區經濟發展的狀況，貧困人口也“由1995 年的2，086 萬人降至1999年的1，185 萬人，貧困發生率由1995 年的15.6%下降到1999 年的8.7%”，民族地區的經濟問題和貧困問題得到發展和減輕。

（四）多措并舉綜合開發扶貧階段（2001～2012 年）。20 世紀末21世紀初，改革開放進入發展關鍵期，國家出臺《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000）》政策，在制度上更加堅定開展民族地區扶貧。黨和國家實行多措并舉綜合開發扶貧，針對不同的貧困村的貧困狀況，整村推進，綜合治理，對癥下藥開發貧困村的特色資源，形成以政府為主導，鼓勵全社會共同參與的扶貧開發新格局。黨和國家開始制定頒發一系列的扶貧政策助力民族地區經濟復起。1999 年，在西部發起的“興邊富農行動”繼續深化，推出《興邊富民行動“十一五”規劃》和《興邊富民行動“十二五”規劃》，造血式扶貧與輸血式扶貧雙管齊下，帶動西部農民參與“興邊富農行動”，提高民族地區經濟增長的閾值，把民族地區的扶貧工作推向更高的平臺，降低返貧率，為之后開展扶貧工作鋪路。到了2001 年，黨和政府出臺《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010 年）》，指出民族地區的扶貧工作重心從面到點的西部少數民族。到了2005年，黨和國家把少數民族貧困村優先列入整村推進的扶貧開發規劃，扶貧工作重心由片到面，再由面到點轉變，貧困村成為扶貧工作的主戰場。在開發貧困村實施“組合拳”式扶貧舉措，綜合多方面產業項目和鼓勵社會參與，助力民族地區脫貧。在綜合開發扶貧階段的扶貧成績斐然。“少數民族地區貧困群眾從2010 年的5，040 萬人，減少到2013 年的2，562 萬人，貧困發生率由34.1%下降為17.1%，減少17 個百分點”。

（五）精準扶貧階段（2013～2020 年）。中國大部分貧困地區在黨和國家積極施策下，成功實現脫貧，但是少數民族地區的致貧原因深重，扶貧工作難以開展，導致后期脫貧成效也就十分緩慢和微弱。十八大召開后，習近平下鄉調研湖南湘西少數民族地區后，根據少數民族地區的脫貧困難的問題，有針對性地提出“精準脫貧”。2014 年，習近平豐富精準扶貧的內涵，提出推行定靶向治療，把“整體推進與精準到戶結合起來”，根據村莊農戶的貧因，進行一對一精準識別、幫扶和管理。2015 年，黨和國家出臺治療貧困地區貧因的脫貧政策“五個一批”，通過“五個一批”在民族地區貫徹落實下，民族地區的經濟快速地發展壯大起來。2017 年，習總書記指出扶貧工作的工作重心將集中到深度貧困民族地區，精準扶貧工作將深入最難攻克時期。為此，黨和國家特別頒發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，支持協助攻克深度貧困地區脫貧難問題展開統籌全局的、全方位的指導，拉開歷史性攻堅深度貧困的帷幕。為此，推出“六個精準”的扶貧要求，“因地制宜、因戶因人分類施策形成了‘五個一批’的大扶貧格局。”2020 年，是精準扶貧精準脫貧工作決勝的關鍵期，對穩健的助力剩余貧困人口脫貧以及防止已脫貧人口返貧的問題必須兩手抓，兩手都要硬，堅持“在共同富裕的道路上，一個民族都不能少和掉隊”。習近平強調：“‘兩不愁三保障’是保障民族地區貧困人口克服絕對核心指標。”但是，少數民族處在深度貧困地區，面對脫貧和返貧兩方面的工作壓力，如期實現“兩不愁三保障”目標的工作困難程度十分高，因此要把握民族地區的主要矛盾，抓住貧困的貧根重點突破，集結一切可以團結發展的力量，形成舉國上下之力全方位決勝貧困的扶貧大格局，謀農村貧困人口全部脫貧果實。到了2020 年攻關贏得勝利，“28 個人口較少民族全部實現整族脫貧”，“所有深度貧困地區的最后堡壘被全部攻克”，整體邁入全面小康。

二、民族地區扶貧演進的特點

（一）根據總體經濟發展制定扶貧政策，突出時代性的特點。我國的總體經濟發展狀況在一定程度上決定了民族地區扶貧政策的制定，與此同時，民族地區扶貧政策的實施對總體經濟的發展起助推作用，這就體現了我國經濟建設事業的成長離不開扶貧事業做出的貢獻。隨著我國經濟體系的不斷成長和壯大，民族扶貧政策的演進歷程與我國的總體經濟變化發展呈現一致性，突出鮮明的時代性的特點。

（二）黨和國家制定民族扶貧政策，突出實事求是的特點。堅持實事求是的態度是制定民族地區扶貧政策、突破貧困堡壘的關鍵。每個民族地區都具有不同于其他民族的特殊性而獨立存在。民族的歷史印記、社會經濟結構、自然環境、人文風俗等因素，塑造了少數民族獨特的氣質，同時也形成了面對新事物時，少數民族之間的接受度出現不一致性。因此，少數民族地區的經濟發展水平相對較低，少數民族與少數民族之間的經濟發展水平也呈現出不一樣的層次，對黨中央提出構建全面小康社會和實現共同富裕目標的實現在發展中將受到阻礙、停滯。為此，黨在扶貧政策的制定和推廣方面，根據民族地區的特點來開展，制定頒發適合民族地區發展的差異化政策，同時輔之以財政和普惠政策，例如在西藏推行金融扶貧減貸息；在新疆實施生態扶貧，促進產業發展以及完善基礎設施，促進剩余勞動力就業等措施，大大促進了民族地區的經濟發展，體現了黨中央堅持實事求是，尊重民族地區差異的科學態度。

（三）黨和國家制定民族扶貧政策，充分體現人民性的特點。黨和國家堅持發展成果由人民共享，堅持共同富裕，堅持各族人民共同繁榮的發展觀，開啟全國大扶貧行動，充分體現了人民性。從20 世紀50年代，黨和國家以救濟的形式對貧困人口施以濟貧，在物質上提供衣物米糧等方式防止“路有凍死骨”現象的發生，有效地緩解了絕對貧困惡化。到七八十年代，中國社會迎來新中國成立以來一次歷史性改革，經濟復蘇，農村地權改革，人均收入上升，人民生活得到改善，但是內陸西部少數民族地區貧困形勢依然顯示紅燈警告。20 世紀80 年代到21 世紀初，黨和國家另辟蹊徑，從民族地區本身的資源優勢實現開發，并印發“八七扶貧攻堅計劃”綱領性文件作為助推器，不僅開發民族特色，還助推東西部對口幫扶，防止區域發展差距懸殊，有利于共同富裕和全面建成小康社會的實現。2013 年，脫貧地區鏡頭聚焦至“老邊少窮”地區，扶貧方式趨向多元化、綜合化，全方位、多角度助力貧困地區脫貧。再到精準扶貧出臺，脫貧攻堅戰的對象日漸精確化，關注的貧困對象精確到戶，更加注重人的全方面發展的需要和實現，更加關注人的權利、福利的享有，充分體現了以人民為中心的發展觀。