常州市營商環境持續優化分析

□文/左坤鋒 楊 婷

（1.常州機電職業技術學院經濟管理學院；2.江蘇高校哲學社會科學重點研究基地智能制造產業經濟研究院 江蘇·常州）

［提要］營商環境是一項涉及經濟、社會改革和對外開放眾多領域的系統工程。常州市正處于轉型升級、推進高質量發展的加速期、關鍵期，優化營商環境是解決常州經濟社會發展瓶頸的重要途徑。本文在梳理總結常州市營商環境改革成效基礎上，提出進一步優化營商環境實現經濟高質量發展的建議。

一、常州市營商環境綜合改革成效顯著

營商環境是城市吸引力、競爭力和創造力的外在體現。常州市緊緊圍繞“種好幸福樹、建好明星城”，全力落實高質量發展要求，以“一流的智慧政務、一流的營商環境、一流的綜合監管”三個“一流”工程建設為重點，不斷推進營商環境綜合改革，以優化營商環境的“進”，帶動實現經濟運行的“穩”，更好地推動經濟社會高質量發展。

（一）大力推進“3550”改革成效顯著。自實施“3550”改革以來，緊緊圍繞改革目標，穩步推進“不見面審批”，持續深化“證照聯辦”改革，積極推進“一城通辦”登記模式，不斷創新“便利化登記舉措”。“3個工作日完成企業開辦”改革取得顯著成效：一是“三個工作日完成企業開辦”注冊開業達標率99.87%，企業開辦環節從6個壓縮至3個，提交材料從14件減至4件；二是全面建立企業開辦專窗；三是歸集共享“數據信息資源”。

不動產登記服務不斷優化。創新推出“不動產登記智慧云平臺”，搭建一站式登記交易服務生態鏈。在全國首創不動產“登記+交易”一體模式，通過采取“易家服務”“創建‘融E辦’品牌”“推進不動產登記電子證照”等一系列措施，促進不動產登記工作的提質爭優；申請材料減少近10項，“5個工作日辦理二手房交易登記”包括買賣合同網簽、資金監管、申請貸款、繳稅、產權轉移登記和抵押登記等所有流程，5個工作日內獲得不動產權證達標率為99.92%。

施工許可審批制度改革不斷深化。圍繞“四統一”要求明確了69項具體任務，實施全流程優化再造，將工業建設項目審批分為“前期指導、多評合一、規劃審批、聯合審圖、施工許可”5個服務階段，并實行分段負責制、全程代辦制、信用承諾預審制等一系列優化舉措，50個工作日內取得工業生產建設項目施工許可證100%。

（二）進一步加大簡政放權力度成效顯著。“十三五”伊始，就已完成取消所有非行政許可審批事項，明確市級保留行政審批事項212項，較清理前精簡44.2%；對兩級政府行政權力進行清理，市級原有8，697項行政權力削減為6，098項；厘清市、區兩級政府權限，分3批取消和下放了行政審批項目157項；率先在全省公布“三目錄、三清單”，全面清理行政事業性收費。同時，常州市還全面推行并聯審批，創新建立了中介服務“網上超市”，將部分政府職能轉移至社會組織，并不斷加快政務服務體系建設，逐步形成了以信用管理為重點、綜合執法為保障的事中事后監管新模式。2017年，常州市成為全省唯一一個在全市范圍內開展承擔行政職能事業單位改革試點的地區，本次改革共涉及事業單位173家，其中市本級40家、轄市（區）133家。為推進試點改革穩步推進，常州堅持全市“一盤棋”，市本級與6個轄市（區）同步推進改革，在常州高新區和武進區推進行政許可權相對集中改革試點，在常州經開區和市委組織部、市發改委分別推進大部門制、大處室試點。通過統籌綜合行政執法改革、行業體制改革，截至2018年2月，市級共整合減少執法機構18家、撤并減少事業機構77家。2018年5月，常州市人民政府辦公室就放寬市場主體名稱登記條件實行名稱自主申報制度出臺實施意見，截至2018年8月，全市已有4，361戶市場主體通過網上自主申報名稱，自主申報率和申報通過率兩項指標均超過60%。

（三）通過“證照分離”改革著力破解企業“準入不準營”問題。為進一步深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變，著力破解“辦照容易辦證難”“準入不準營”等突出問題，常州市為開展“證照分離”改革試點作了大量的調研摸底工作。2018年5月，常州市在武進高新技術產業開發區和常州高新技術產業開發區試點推行“證照分離”改革，通過改革審批方式和加強綜合監管，切實優化營商環境。在試點地區開展生產經營活動的市場主體，向江蘇省、常州市和武進高新技術產業開發區、常州高新技術產業開發區行政審批部門申請辦理市場準入領域的100項行政許可事項時，適用該市“證照分離”改革試點工作方案。同時，不斷推行企業開辦網上“全鏈通”辦理、推進“證照分離”改革和推廣電子證照電子印章應用等。2020年，常州市對第一批在全國推行的證照分離改革事項和在省級以上開發區擴大實施的改革事項進行梳理，推出證照分離“三清單”。共梳理出涉及法律法規、規章規范及審批改革類文件600多件，對市縣兩級行政許可事項行政執法主體、設立和監管法律依據、監管主體、監管措施、辦件材料、辦事流程、工作指南等進行完善和細化。全面公布證照分離改革事項清單和省級以上開發區擴大實施證照分離改革事項清單。其中，證照分離改革事項59項、監管事項82項、告知承諾事項12項；省級以上開發區擴大實施證照分離改革涉企經營許可事項清單中，證照分離改革事項134項、監管事項263項、告知承諾事項26項，均明確各事項的現行實施主體、改革方式、證照關系以及違反許可規定行政處罰管轄權，細化各事項實施法律依據。

（四）不斷優化創新清單管理模式。“十三五”以來，常州市不斷創新清單管理模式，根據《省市縣（市、區）政府部門行政權力清單》內容梳理形成常州市級行政權力清單，根據省審改辦印發的《關于對江蘇省行政權力清單進行動態調整的通知》對省級部門的權力事項進行增加、取消、合并及調整，對住建、工商等部門多項權力事項同步進行動態調整。2020年6月，市政府辦發布《市政府辦公室關于公布常州市市設權力清單的通知》（常政辦發［2020］49號），共公布108項市設行政權力，包括行政許可1項、行政處罰93項、行政強制1項、行政確認2項、行政獎勵1項、行政給付1項、行政其他9項。“十四五”以來，常州市以《江蘇省省市縣（市、區）政府部門行政權力清單》為藍本，不斷創新清單管理模式，并切實加強事中事后監管，優化政府服務，切實提高了改革的系統性、協調性、針對性和有效性。

（五）實行“一枚印章管審批”推進相對集中行政許可權改革試點工作。常州市積極穩妥地不斷推進相對集中行政許可權改革試點，實行“一枚印章管審批”。結合機構改革，優化市綜合審批部門職責，將市場準入、投資建設等領域以及其他涉及多頭審批、多層審批、事項關聯性強的審批事項劃轉至市行政審批局，由它來集中、統一行使審批職能，實行“一枚印章管審批”。通過實行“一枚印章管審批”改革，行政審批服務環節不斷優化，不斷實現“一窗受理、一網運行、一章審批、一站辦結”的新時代政務服務要求，常州市“放管服”改革不斷深化，政務服務水平不斷提升，全市營商環境持續優化。

（六）在全省率先出臺“不見面審批”事項清單。為深化“放管服”改革，推進政府職能轉變，根據省政府在全省設區市、縣（市、區）加快推進“不見面審批（服務）”改革的統一部署和要求，常州市在省內率先出臺“不見面審批（服務）”事項清單。通過認真組織、扎實推進、全面梳理，公布群眾和企業到政府部門“不見面審批（服務）”事項清單。2017年5月，首批633項“不見面審批（服務）”事項在市編辦網站正式公布，接受群眾和企業監督。首批“不見面審批（服務）”事項涉及公安、人社、衛計、工商、食藥監、公積金等28個部門（單位），覆蓋勞動就業、社會保障、企業登記、公共衛生等跟群眾和企業生產生活關系緊密的領域。常州市圍繞與企業生產經營、群眾生產生活密切相關以及辦件量較大的審批服務事項，市、縣（區）兩級分別梳理形成“不見面審批（服務）”事項清單，對法定程序沒有要求必須見面的審批事項，一律列入“不見面審批（服務）”事項，配套開發“不見面”審批系統。自“不見面審批（服務）”事項清單出臺以來，常州市以“不見面”是原則、“見面”是例外為指導思想，按照“外網受理、內網辦理、全程公開、快遞送達、網端推送、無償代辦”的辦理模式打造“不見面”審批通道，通過在全市范圍內推行“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”審批改革，不斷推進“不見面審批”標準化建設，使企業和群眾的獲得感進一步增強，發展環境進一步改善。

（七）加快推進“互聯網+政務服務”，逐步實現“信息多跑路，群眾少跑腿”。為進一步提升實體政務服務大廳服務能力，加快與網上服務平臺融合，形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式，“十三五”以來，常州市根據國務院出臺的《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，聚焦“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”總目標，構建政務服務“一門、一網、一窗、一表”政務服務新模式，積極推進“互聯網+政務”服務。常州組織全市政務服務網上服務能力評估，對市級部門數據進行了規范，完成全市公共服務事項基本清單的制定、入庫和認領，全市網上服務內容的全面性、準確性大幅提升。依托江蘇政務服務網，將大部分個人類事項下沉到基層辦理，搞好市、縣（區）兩級平臺建設，統一數據接口，實現無縫對接。加強鎮（街道）和村（社區）為民服務中心建設，整合基層為民服務資源，依托“互聯網+政務服務”，實現基層公共服務事項多點可辦，全城通辦。通過加快推進“互聯網+政務服務”，逐步實現“信息多跑路，群眾少跑腿”。截至2019年，常州“一網通辦”水平快速提升，實現580個事項“網上辦”“自助辦”“移動辦”“異地辦”“套餐辦”，全市62個鎮（街道）為民服務中心、1，011個村（社區）便民服務中心實現“一站服務、一窗辦理”；“一體化”登記注冊、不動產登記“聯辦、即辦”、水電氣接入“一站式”等多舉措正進一步激發市場活力。同時，依托常州市政務服務“一張網”，在全省率先成功打造企業開辦“全鏈通”服務平臺，成為全省首個將辦理營業執照、刻制公章、開設銀行賬戶、辦理涉稅事項、繳納社保、繳存公積金等企業開辦事項納入網上全鏈條通辦的城市，申請人只需通過平臺一鍵提交、一次辦結，真正實現人工“零干預、零參與”。

（八）深化政府監管機制創新，加強事中事后監管。“十三五”以來，常州在優化審批流程、推進一照一碼和兩證整合、打造寬進環境的同時，切實推動“一次檢查、全面體檢”，不斷加強事中事后監管，推動嚴管機制更加完善，以提升市場信息平臺的運行質量。常州不斷完善“雙隨機、一公開”監管制度和工作機制。全面推進“雙隨機、一公開”監管，杜絕隨意檢查，主動與省“互聯網+監管”平臺對接，實現各部門監管信息與市級“雙隨機、一公開”監管平臺互聯互通，在市場監管領域逐步實現相關部門“雙隨機、一公開”監管全覆蓋，聯合“雙隨機、一公開”監管常態化，形成了健全的以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。2019年，市大數據管理局配合相關部門推進常州市“互聯網+監管”體系建設，有效地推動了常州市“互聯網+監管數據中心”建設，截至2019年8月，已向省推送了“雙隨機、一公開”年度計劃及抽查數據2，947條，數據報送量暫列全省第三。

“十三五”以來，常州市堅持以人民為中心的發展思想，以更好更快更方便企業和群眾辦事創業為導向，不斷加大轉變政府職能和“放管服”改革力度，深化“不見面審批（服務）”，持續擴大“3550”改革，全面提升“互聯網+政務服務”工作水平。推進相對集中行政許可權改革試點、“證照分離”試點，建立行政權力清單動態管理機制，加速實現政務服務“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”，在深化商事制度改革中取得了顯著的成效，事中事后監管等相關政策措施獲得了良好的社會反響。常州市在推出一系列改革措施后，營商環境取得明顯改善，為常州高質量發展提供了有力保障。截至2019年底，常州市市場主體總量突破60萬戶，達到60.32萬戶。其中，企業突破20萬戶，達20.84萬戶，注冊資本（金）突破2萬億元，達20，566.67億元。在2018年江蘇省營商環境評價工作中，經開區在全省82個省級開發區中排名第16位，在常州市9個省級以上開發區中排名第1位。《2019中國城市營商環境報告》顯示常州市營商環境位列全國第13位；中國社科院與聯合國人居署聯合公布的《全球城市競爭力報告2019-2020：跨入城市的世界300年變局》報告顯示，常州進入全球城市經濟競爭力100強，全球第99位（位列中國第20位），比上年前進8位。

二、常州市進一步優化營商環境面臨的主要困難

（一）當前政府機構職能轉變很難迅速實現政府公共服務提供高效化。營商環境改善需要政府職能加快轉變，但政府職能轉變只是代表政府工作方向按照市場經濟的要求轉變，并不代表政府所提供的公共服務是高效率的。國家治理體系和治理能力現代化所要求的是公共服務的高效率。高效率提供公共服務的政府才是優化營商環境所需要的政府。簡政放權意味著一些政府部門機構需要放棄手中既有的部分權力，對于哪些權力需要放棄，并不容易界定。通過調研發現，企業對政府簡政放權改革的獲得感逐漸弱化，很多審批權力設置在隱形環節，市場主體辦起事來仍然感覺困難多、時間長。

（二）營商環境相關政策法規存在較大調整優化空間。一是新舊政策之間銜接不夠連續穩定。新政策頒布后舊政策仍然執行，政策真空現象出現，新舊政策銜接不緊密，銜接隨意性較大。二是行政流程動態優化沒有及時跟進。行政工作流程再造與優化的缺位導致政府辦事流程的規范性和政策透明度仍顯不足，成為影響市場主體獲得感的主要原因。三是監管條線繁多制約實際問題解決。支撐各職能部門的法律規范重疊交叉；部門之間職責界定不清；一件事情多個部門負責，多龍治水；職能運行協調配合機制不夠健全，主輔關系不明。

（三）政府服務意識和能力不足制約新型政商關系建立。一是政策的宣傳度、告知度與落實度不足。一些有關促進非公有制經濟發展的法律、法規、規章及政策遠未做到宣傳到位、解讀到位，政策、法規和信息咨詢服務的方式較為單一，渠道較為狹窄，手段較為簡單。二是政策的前瞻性、預見性與引導性不足。政府在為新生事物留有寬容期、審慎觀察的同時，未能站在前瞻性角度對可能出現的問題和風險進行研究。三是政府對企業關注的瓶頸問題回應不足。對政商關系的“度”吃不準導致不敢為，怕出事不擔當導致不愿為，能力恐慌導致不作為。

（四）事中事后監管體制的完善尚需進一步破題。一是監管部門之間存在信息割裂與協調不足，監管部門各條線之間信息割裂，各部門尚未實現資源及數據的共享與利用，制約綜合制監管的實現；二是市區兩級政府權責劃分不明晰不合理，放權不徹底造成下級政府的自主權得不到保證；三是監管路徑不明晰造成審批讓位和監管缺位并存，備案的操作口徑和衡量標準尚不明晰，備案之后的監管缺位嚴重。

（五）企業綜合運營成本高問題仍需進一步緩解。一是第三方中介評估服務增加企業額外成本。當前承接審批評估事務的第三方中介機構主要由政府指定，壟斷地位越來越強、要價收費越來越高。二是人才政策需進一步適應市場主體的切實需求。以“市場發現、市場評價、市場認可”為導向的引才機制尚未真正建立。三是產業管理、規劃與公共服務配套不盡完善。產業規劃與產業發展不協調進而限制企業發展空間，園區公共服務設施配套體系無法滿足產業發展和員工的需求。四是中小企業獲得貸款便利性差、融資成本高。獲取資金不夠便利、融資成本高是中小企業面臨的突出問題。面對中小微企業“短、小、頻、急”的融資需求，現有金融體系還不能有效地提供充足的金融產品和金融服務。五是創新創業成本高制約了經濟發展的新活力，稅費負擔較重，稅負感明顯。

三、持續優化營商環境、推動經濟高質量發展的建議

（一）強化已出臺政策的效果評估和反饋調整。切實提升《關于進一步降低企業負擔促進實體經濟高質量發展的實施意見》等政策和法律法規的落地效果。對營商環境一攬子政策做到“回頭看”，真正采用“第三方”評估對這些政策進行客觀評價，及時反饋修改，“少出臺新政策、多落實老政策”，爭取用三年時間形成一整套適合常州、市場主體感受明顯、改革效果顯著的營商環境制度，助推常州制造業轉型升級。

（二）用事項對標、程序對標、成本對標等更加細致的方法找營商環境差距。以國內先進城市上海、北京、深圳等為對標對象，以“國際化”思路為指引，站在市場主體的角度，從細微處著手，用事項對標、程序對標、企業辦完同一類事務的成本對標等更加細致的方法找到常州與更先進城市在營商環境方面的差距和目前政策存在的短板。

（三）把優化配套機制作為核心推進市場準入負面清單制度改革。要大力探索負面清單落地的多種操作途徑，在準入機制、審批體制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、信息公示制度和信息共享制度、法律法規體系等配套機制方面開展探索。重點探索“兩改”：一是改市場準入的管理方式，把準入方式從傳統的審批制真正過渡到主要按條件、按程序準入；二是改市場準入后的監管方式，改變過去被動監管、運動式監管的方式，以準入環節生成的各種信息為基礎，建立起主要以信用為核心、充分運用大數據監管的方式。

（四）使嚴格保護知識產權成為新常態。一是嚴格知識產權保護，切實營造良好的營商環境。本著營造優越創新環境、加強知識產權司法保護，踐行最嚴格的知識產權司法保護政策，將常州打造成全國嚴格知識產權保護最優城市和與國際接軌的知識產權保護高地。二是深化知識產權改革，切實提升知識產權管理水平。加快知識產權協同發展，建立與國際知識產權通行規則相銜接的知識產權保護制度。建立“一站式”知識產權服務機制，提供知識產權咨詢、檢索、法律、評估、培訓等方面的便捷服務。三是加強長三角區域知識產權執法合作。推進江浙滬皖四地在舉報投訴、維權援助、立案協作、委托取證、聯合執法等方面的合作。

（五）深入推進市場監管制度改革。一是建立政府主導、部門聯動、多元共治的市場監管機制。加快完善市場監管地方立法，探索建立以“信息公示、風險分類、隨機聯查、結果告知、聯合懲戒”鏈條式監管制度，不斷完善“雙容”工作機制，著力推進事中事后監管體系和監管能力現代化。二是深化“質量強市”創建、“國家食品安全示范城市”創建和“放心消費城市”創建，著力打造一流營商環境和放心消費環境。深入開展工業產品質量提升行動，加大個體品牌和區域品牌建設力度。建立“常州市放心消費數據分析系統”，有效助力政府決策和服務發展，著力打造消費環境共建共治共享共贏新格局。三是實施食品藥品安全戰略，圍繞食品安全放心工程建設十大攻堅行動，謀劃常州未來五年行動計劃。嚴格落實食品安全“黨政同責、一崗雙責”。運用“互聯網+”創新食品安全治理體系建設，不斷提升監管效能和治理水平。推動食品生產經營單位落實主體責任，努力實現社會共治。四是加快創建全國社會信用體系建設示范強市。制定出臺信用建設行動計劃，進一步健全信用制度和標準規范建設，基本建成覆蓋全市的信用信息管理系統，加快構建以信用為核心的新型市場監管體制。