我國慈善資金管理問題及建議

□文/王 田 王 俠

（新疆農業大學經濟管理學院 新疆·烏魯木齊）

［提要］隨著國民物質生活水平不斷提高，我國慈善資金體量越來越大，而慈善資金使用規范性和效率一直是社會公眾關注的焦點。本文提出若干具有實用性、前瞻性、普適性的策略，以期為優化我國慈善資金管理提供建議。

2020年新冠肺炎疫情爆發，武漢慈善總會收到慈善捐款后資金分配方式受到群眾的質疑。由此事件可以看出，慈善資金的使用情況深刻影響到政府的公信力，提高慈善資金的管理水平和使用效率，完善相關管理制度也是我們黨和政府當下不容忽視的重要工作內容。

一、慈善資金的特征

（一）公益性。公益性往往和非盈利性聯系在一起，主要體現在慈善資金的使用宗旨、用途和使用原則是無償的，對處于困境、需要救助的群眾提供，它基于人道主義精神和互幫互助的社會品德，是對社會資金的第三次分配，不具有強制性和營利性，表達了廣大人民群眾對實現共產主義和共同富裕的美好向往。慈善資金的公益性要求資金的使用受到約束，受托管理者在運作慈善資金時，應當具備有效規避較高風險與較高回報的控制機制，強調關注資金使用用途。

（二）社會性。一般來說，用于提高社會群眾生活水平、對弱勢群體的關愛關懷的兜底資金由財政支出安排，政府相關部門承擔相關職能。慈善資金的社會性主要體現在資金來源性質，除了每年政府財政支出，居民個人、社會團體、各類組織機構均可以通過社會化、多元化的渠道，貢獻慈善資金。特別是隨著科技不斷進步的今天，支付方式多種多樣，貨幣形式也越來越多元化，資金性質具備社會性、公共性和奉獻性。同時，慈善資金的支出決策、使用過程、產出結果受到社會公眾廣泛的關注與監督。

（三）敏感性。慈善資金的組成結構中，有相當一部分是社會來源，是個人、組織或某些機構秉持社會主義核心價值觀，為某些特定群體捐贈，用于增進民生福祉，因此資金的使用會受到更多關注，資金的使用效果會直接影響未來資金的來源持續性和穩定性。資金的管理更加嚴格，限制更加具體，資金來源廣，受益對象眾多，資金的使用敏感性較強，直接關系到相關部門的公信力，影響到愛心人士對相關部門的信任，絕不容小覷。

二、慈善資金管理現狀及使用問題

（一）多頭管理。慈善資金是一個籠統的概念，包含了政府安排的財政支出和民間來源的捐贈善款。以往提高社會公共服務水平、基礎建設和民生弱勢群體兜底資金大部分來源于財政支出，為此設立了多部門開展服務，例如民政部門對養老、未成年人保護、精神病人、低保戶等對象的救助，紅十字會、團委、婦聯、殘聯、慈善總會等一系列組織機構也承擔了相應的職責，對特定的救護對象提供幫助。不同組織之間有時會缺少必要的溝通聯系，導致救助對象重復或者遺漏，為了提供更好的服務職能，提高資金使用效率，各部門之間應當形成合力，這樣就能發揮出1+1＞2的效果。除了財政安排的專項資金，社會來源的民間款項資金越來越多，非營利組織和社會組織隨著社會的進步，也逐漸豐富起來，數量日漸龐大，引導利用好非營利組織和社會組織的發展，能更精準、更細致地補充政府職能的限制。但是，目前我國非盈利組織和社會團體的發展還比較滯后，涉及的領域相比較歐美發達國家還比較小，資金來源廣泛，管理組織多樣，這樣的多頭管理可能會對慈善資金的使用造成不必要的浪費，同時影響了資金使用效益。

（二）缺少系統的監管。隨著科學技術的創新和進步，支付手段也越來越多樣化，因此資金捐贈渠道更是多元化，這對資金的統籌精準管理帶來了挑戰；同時，由于慈善資金的受眾往往涉及人數較多，資金使用安排合理性和科學性在缺乏系統監管的條件下，也受到巨大挑戰。監管方缺失，監管辦法尚未形成，這將造成慈善資金用不對、用不好的后果。應當設立全面的系統的監管制度，監管責任承擔者主體清晰，對慈善資金的往來能夠實施透明的全方位的監控，避免造成資金的流失和不善使用。比如，行政事業單位的監督工作由審計局、紀委監委等承擔，企業由市場監督管理局和第三方審計機構等進行監督。同樣的，涉及慈善資金的組織機構由于自身的性質具有公益性、社會性、非營利性等特殊性，也應當受到定期規范的監督，并對社會進行信息披露，接受大眾的監督。

（三）缺乏反饋機制。根據統計調查報告顯示，民間慈善捐款的捐款人格外關注資金的使用情況，對資金的使用反饋將直接影響未來資金的持續性和穩定性，捐贈人樂于持續幫助資金效益高、受助對象受益顯著的項目。近年來，財政資金實行花錢必問效、無效必問責的管理方式，必須對資金的使用情況做出定性和定量的反饋考核，才能保障資金支出項目的持續性，對于資金使用不合理不科學的項目，違背黨和政府勤儉節約廉政初心的項目，都將難以持續。社會慈善資金應當借鑒并效仿財政支出安排的相關管理辦法，建立完善的資金使用情況反饋機制，及時透明地把項目資金使用情況向所有相關者反饋到位，項目主體應當有意識地建立多元化的溝通渠道，打造便捷的反饋路徑，將更有利于項目今后健康的發展。

（四）規范性有待提高。慈善領域仍舊屬于發展的初步階段，因此立法和各項規章管理制度尚未健全，進一步完善慈善方面法律法規是十分有必要的，有法可依是行業規范的前提。比如，《慈善法》內容包含了“鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估”，但是對于第三方機構的權責問題沒有細化規范，加強法制化建設，能為慈善事業快速發展保駕護航。另外，慈善資金使用信息的公開性、透明性、科學性一直也是公眾關注的焦點，也是限制自身發展的弱點，信息不及時、不準確、不規范，沒有統一的要求，資金使用結果不能完整準確地展示項目帶來的社會效益，甚至出現歪曲夸大資金效益，將會嚴重損害公眾的公益熱情，影響社會和諧。

三、慈善資金管理對策

（一）建立備案管理制度。對比我國各地對慈善項目備案管理的要求發現，要求不盡相同，備案部門不盡相同，備案內容和管理辦法差別可能較大，有的地方較為嚴格，比如上海除紅十字會、公募基金會等，其他組織和個人一律不能開展募捐活動；有的地方較為松散，各個地方的管理差別，可能會造成跨地區或多組織合作的項目受到限制。因此，建議建立全國普適性的備案管理制度，明確備案要求和備案內容，特別是對慈善資金的來源渠道和去向做好充分的解釋說明，統籌管理，規范備案信息，在特定的平臺公示，有利于接受群眾監督，有利于各慈善項目的對比評價，同時為廣大愛心人士提供更權威、更有影響力、更開放的途徑奉獻愛心，更有利于促進慈善事業快速發展，促進慈善資金的高效使用。

（二）建立績效評價機制。推進國家治理現代化，推進政府服務職能改革，貫徹落實全面預算績效管理的戰略部署，效仿財政資金支出績效評價的管理方法，以慈善組織作為被評價主體，對慈善資金支出結果開展績效評價，為慈善資金使用建立標準體系，促進慈善資金管理科學、及時透明，旨在發揮資金更大的社會效益。慈善組織應當有意識地建立自身內部控制系統和外部定期審計監督制度，借助內外部監督機制控評項目績效將更具有公眾說服力。內部控制監督可以依據組織或項目自身的特點量身定制，追求低成本高成效，在項目關鍵環節按照崗位分離等原則設置嚴格的控制措施，內部控制的完善往往能很大程度地提高慈善資金的使用效率，并借助制度形成規范的管理模式。外部監督利用網絡媒體、社會公眾、事務所等建立多方位監督機制，外部監督不能時時發揮作用，但卻是提高慈善組織公信力的有力武器，借助第三方的專業客觀評價，可以增強群眾信心。績效評價的方法值得反復研究，績效評價的結果會直接引導未來慈善項目的發展方向，因此設立符合實際的評價系統是重中之重，需要引進專業的、經驗豐富的專家意見，不可一概而論。績效評價將成為一種糾錯糾偏機制，重視資金支出的結構、分配、效果，采用定性與定量相結合的方法，檢查內控目標與實際產出目標的差距，探究成因、分析原因才能對癥下藥。慈善項目督導、執行和審計等各個項目環節相分離，更加有利于慈善資金的科學高效使用，避免資源浪費和資金不合理挪用占用等現象發生。

（三）完善政府購買制度。由于慈善項目管理的專項人才數量缺口比較大，在政府相關部門中，經驗豐富的專項人才儲備不足，不利于行業快速健康發展。近年來，非營利組織和社會組織如雨后春筍般蓬勃發展，借助于政策扶持，非營利組織和社會組織在慈善領域的研究越來越深入、越來越全面，可以較為有效地彌補行業發展短板。應該加強在慈善領域的專業人才培養，從高校人才培養方案和人力資源就業保障等方面出臺相應的措施扶持行業發展，政府在增強社會福利方面的政策扶持、人才補貼等方面也應進一步出臺配套措施，多管齊下。同時，隨著政府購買服務辦法的日漸成熟和嚴格要求，可以探索多方合作的業務開展模式，把政府購買與慈善項目聯系起來，一方面保障項目得到有效監管；另一方面促進市場力量參與行業發展，也大大促進了專項人才培養和促進就業的問題。政府購買的專項服務可以督促慈善項目的健康發展，敦促慈善組織項目閉合，善始善終，避免虎頭蛇尾的情況發生。如果慈善資金不能得到很好的利用，將會傷害愛心人士的感情。同時，政府通過服務方的反饋和項目完成情況，可以掌握慈善組織詳實的信息資料，方便建立評級機制，根據各個非營利組織和社會組織的活動開展情況、資金管理情況、社會服務水平和社會整體收益等方面綜合考慮，給予指導和評價，評級越高的組織在政策傾斜和財政補貼等方面將會處于有利地位，同時在多個專項平臺上予以發布。一方面促進行業健康蓬勃發展，營造趕幫超的氛圍；另一方面為社會群眾提供了非常有參考價值的榜單，確保捐贈資金得到更好的使用。

（四）利用科技創新資金捐贈途徑。網絡技術和電子支付方式的飛速發展也改變了募集捐款的主流模式。例如，新冠肺炎疫情爆發后，很多愛心人士足不出戶，也可以通過多種網絡募捐渠道捐贈錢款物資，網絡募捐形式已經代替實體貨幣交付的形式成為公認的方便快捷的模式。網絡募捐渠道傳播快，可以為很多無法獲取參與慈善項目途徑的群眾提供便利，也激發了人民團結互助的感情，因此往往能夠籌集到體量巨大的善款。但是，網絡募捐也存在一些問題，相關立法滯后，部分地方政府出臺的規章差異較大且不全面，造成慈善資金籌集、運用、支出等各環節都缺乏信息披露和有力監管；資金來源形式多樣，對資金的監管提出更高的要求，保障資金的完整性，建立安全的資金收集渠道，是十分有必要的；捐贈人與受益人之間信息不對稱，捐贈人知情權無法保障。網絡的開放性、虛擬性對資金的完整性和統籌規劃帶來挑戰，必須設立專項賬戶并及時接受審計，否則可能會導致網絡募捐公信力缺失。

（五）做好信息披露工作。慈善組織應嚴格按照慈善資金管理辦法使用善款，定期向社會履行信息披露義務，保障社會公眾的知情權。建立健全信息披露制度，對慈善資金來源和去向都交代得清晰、及時、充分，有利于社會公眾了解慈善資金的使用方式和支出效果。可以借鑒行政事業單位專款專用、專項專用的管理辦法，有些資金在募集過程中已經設定了使用方式和目的，那么就應該將此部分資金嚴格要求使用在項目相關的支出方面，不可以隨意更改資金的使用用途；有些資金在募集過程中并沒有設定具體慈善項目，那么這部分資金的使用安排應該受到更嚴格的管理，在信息披露中應該更具體。只有這樣，才能擴大募捐資金來源，促進慈善事業發展。信息披露的越詳實越好，特別是公眾關注的焦點問題應當詳細闡述并經過權威審計評價。只有做到慈善資金使用情況的公開與透明，讓公眾成為參與者、知情者和監督者，才能取得進一步的信任，樹立信心和口碑，同時讓更多需要救助的對象得到真實的利益，才能不忘初心，讓社會和諧美好。

慈善事業還處于發展階段，慈善資金的管理和使用是行業發展的關鍵點，為了社會更加和諧美好安定，為了早日實現中華民族的偉大復興，積極投身公益事業，關注行業健康發展，是我們義不容辭的責任。（通訊作者：王俠）