審視與展望：我國食品安全領域行刑銜接問題研究

王詩華

（北京師范大學 法學院暨刑事法律科學研究院，北京 100875）

一、問題的提出

在當代社會，我們能夠充分享受到經濟發展、科技進步帶來的巨大紅利，但同時由于我們人類自身活動范圍的進一步擴張、活動頻率的大幅度提升，可以說人類的任一決策或是活動，都會對整個社會以及人類自身帶來一定的風險或是不良后果。毋庸置疑，“食”絕對是人類生活至關重要的要素之一，而在當今風險社會的背景之下，食品的生產、銷售、管理等各個環節都極有可能出現侵害人民利益的問題，甚至直接形成嚴重威脅生命健康的群體事件[1]。因而涉及生命健康、國計民生的食品安全問題，已成為各國治理體系的重中之重。

應當說，對于食品安全問題的處置，必然要首先考慮行政手段的介入。同時，鑒于刑法本身所具有的強有力的威懾力與強制力，以及能夠為其他法律的運行施以極強保障的特性，因而當食品安全的違法行為極其嚴重，已完全超出了行政法律的規制范疇之時，作為懲治犯罪最后一道防線的刑法就可發揮應有的作用。可以看到，當前我國是通過以《食品安全法》為根基的行政處罰，與以《刑法》為根基的刑事處罰這兩種措施，來規制和打擊危害食品安全的違法犯罪行為，尤其在近些年經歷了“大頭娃娃奶粉事件”“三鹿奶粉事件”“地溝油事件”等嚴重危及食品安全的事件之后，相關部門更進一步加大了處罰力度。

但必須指出的是，在具體案件的處置過程中，必然會出現某些食品安全領域的行政違法行為，同時又因涉案金額、情節、社會危害性等要素，觸犯了刑法的相關規定。因而食品安全領域的行政執法與刑事司法極大概率會在實體層面與程序層面存在競合甚至是沖突之處。可以說，能否處理好行政執法與刑事司法的銜接問題，關系到食品安全領域的治理成效，更關系到千家萬戶的生命安全健康。在推動實施食品安全戰略的當下，有必要對食品安全領域的行刑銜接情況進行細致的梳理與考察，對實踐中的立法情況、執法與司法現狀進行審視與反思，破解該領域行刑銜接存在的困境，并完善該領域的法律法規和體系構建。

二、我國食品安全領域行刑銜接的基本狀況

（一）食品安全領域行刑銜接的發展概況

1.立法演進

早在2000年時，因破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪率居高不下，司法實踐中對此類犯罪執法不嚴、打擊力度不夠，加之某些同時觸犯刑法的行政違法行為真正能夠進入刑事訴訟程序進行處理的數量寥寥無幾，這就使得打擊經濟犯罪的活動受到嚴重影響。而在當時看來，上述問題滋生的重要原因就在于行政執法與刑事司法這兩種手段之間的銜接性和協同化不足。有鑒于此，國務院就在進行打假行動之時提出了構建行政執法與刑事司法相互銜接的機制[2]。隨后不久，國務院又在《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》中，從國家層面出發，正式規定了行刑銜接的機制與具體框架[3]25。在接下來的幾年里，各部委又各自或是共同發布了相關的規范或具體規定，進而為行刑銜接機制的運行與應用提供較為堅實的保障。特別是2011 年出臺的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，創造性地設置了聯席會議制度、信息交流共享機制、細分移送程序管理等改進措施。這些舉措足以說明我國的行刑銜接機制已較為完整。

誠然，我國的行刑銜接制度已建構形成框架與范本，但不得不說關于食品安全領域的行刑銜接則推進較慢。應當說2015 年修訂的《食品安全法》拉近了該領域行政執法與刑事司法的距離，尤其是第一百二十一條直接確立了兩者之間的雙向銜接①。這一立法舉措就昭示著食品安全行刑銜接已具雛形。2016年3月，多部門共同印發的《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》），則標志著該領域行刑銜接的基本框架業已形成。尤其值得指出的是，于2021 年12 月修訂通過的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），更加完善了食品安全犯罪的定罪量刑標準，并在諸多方面實現了與《食品安全法》及其實施條例的相關規定的銜接和協調。由此，打擊食品安全犯罪的司法實踐可以說是具備了強有力的行刑銜接制度基礎與指導方向。

2.實踐運行

就食品安全領域行刑銜接的實踐運行發展來看，一是這一實踐的成效較以往有了明顯的改善與優化。隨著前述《食品安全法》與《辦法》的推動，食品安全領域的行刑銜接工作得到了深入的規范與指導，尤其是地方各部門又緊密結合當地的實際，同時制定了針對性更強的實施細則、工作意見等，促進了食品安全領域行刑銜接的發展。單從數據來看，吉林省在前述《辦法》下發內的半年內，公安機關共辦理各類食藥案件87起，其中行政部門移送案件38 起，占全部案件的43.7%，移送案件占比較以往大大提升；另外諸如江蘇等省份的移送案件占比與提起公訴率也有了明顯改觀[4]。應當說諸部法律以及地方性法規對于食品安全行刑銜接的細化與完善，一定程度上針對性地改善了原先存在的移送標準不清、案件移送少、以罰代刑現象多、案件處置協調配合不暢等問題，并明確了各方職責，規范了執法行為[5]。

二是食品安全行刑銜接面臨的現實困境亟待破解。應當肯定的是，隨著相關配套法律規范的應用與指導，以及國家與社會對食品安全問題的合力共治，這一領域的行刑銜接的確得到了有力推動與落實。然而國家市場監督管理總局發布的數據顯示，2020 年全年共查處食品安全違法案件28.62 萬件，其中移送公安機關的僅有3490件[6]，這無疑表明實踐中以罰代刑、案件移送率不理想等現象依舊存在。究其原因，無外乎單一“流水式作業”狀態下案件移送標準不明晰、證據規則差異、缺乏監督制約等。毋庸諱言，食品安全領域的行刑銜接畢竟是一個涉及多部門、多種權力交織的權力運行體系，僅靠個別法律規范的指引與規范明顯不能涵蓋所有內容，因而應當從規范上與程序上雙管齊下，共同消除運行中存在的障礙。

（二）食品安全領域行刑銜接制度的概況

1.參與主體

從當前該領域的實踐狀況來看，應當將行刑銜接的參與主體細分為以下幾類：（1）行刑銜接的具體業務部門。主要包括在食品安全領域負有監督、管理職責的行政執法機構以及公安機關、人民法院。在這一類參與主體中，行政執法機構主要涉及食品安全領域違法行為的調查、處罰，對可能涉嫌刑事犯罪的行為進行預判，以及后續行刑銜接程序的推動。對公安機關來說，其是具體行刑銜接程序的受移送主體，即對行政部門移交過來的可能涉嫌刑事犯罪的案件開啟審查立案、偵查，或是將不構成犯罪的案件反向移交回行政部門。而對作為審判機關的人民法院來講，其則需要對危及食品安全的犯罪進行審理并給出對應的刑罰。（2）行刑銜接的監督部門。這里的監督部門既包括人民檢察院，也包括監察機關。對于檢察院來說，這一領域的檢察監督具有十足的廣泛性，大致表現為對行政執法行為、刑事偵查活動以及審判活動的監督，特別是線索、案件的移交，具體案件的受理、立案，以及后續的偵查活動、審判活動皆在檢察監督之列；而對監察機關來說，其職權的主要行使方向應當著眼于行政部門移送程序的效率，以及對行刑銜接整個程序中可能出現的貪腐行為進行監察。（3）行刑銜接的協調部門。即在國務院食品安全委員會的統籌領導下，各地食安辦對該領域的行刑銜接工作進行總體的協調。

2.移送程序

從當前的相關法律規定來看，食品安全領域行刑銜接的移送程序主要包含兩個方面：（1）移送涉案線索。這主要是針對行政部門在執法過程中所發現的違法行為人同時涉嫌刑事犯罪的線索這種情況。當然，并不是說只要存在刑事犯罪的可能，就定能移送涉案線索，同時還必須符合涉案行為人可能存在逃匿，或是隱匿、銷毀證據等硬性條件②。（2）具體案件的移送。這主要是指涉及食品安全的行政違法行為，因涉案情節、涉案金額或是造成的結果等因素，已完全構成刑事犯罪，必須進行刑事追責，由此，行政執法部門需將整個案件依法移送給公安機關。如同前述的線索移送一樣，行政機關對于案件的移送，除了需要滿足犯罪證據確實充分、能夠證明有犯罪事實的發生這一實質條件之外，還必須滿足實行行政執法行為的主體適格、程序合法這一先決條件[3]152。

同時需要指出的是，在該領域行刑銜接的移送程序之中，也自然包括刑事司法機關的反向移送[7]。即刑事司法機關在處置相關案件的過程中，對于那些并不構成犯罪或是直接免予處罰的案件，但又必須給予行政處罰的，就應當將整個案件移交回行政機關加以處理。

3.證據規則

在辦理食品安全領域的違法案件時，涉案證據的搜集、固定無疑是關鍵因素之一，可以說其對于是否契合移送標準有著重大影響，并且也與后續具體案件的處理、偵辦不可分割。其中，對于行政機關在執法行動中搜集到的行政證據能否或是如何用于刑事司法活動，顯然是必須關注的重點，畢竟其會直接影響到行刑銜接活動的效率與成果[3]20。但是從實際情況來看，因行政法律規范與刑事法律規范本身就有著天然、截然不同的特性，自然對關于證據的內容、使用等問題的處理也大不相同。因此，必須構建好不同證據類型彼此間的轉化、銜接標準，使得行政執法部門依照相關行政法律規范搜集、固定的證據，能夠在后續的刑事司法活動中得到充分的利用。對此，前述《辦法》第十八條就提供了很好的解決范本，即對于行政機關在辦理食品安全違法案件時搜集到的相關證據，只要經相關的司法機關審查、確認，即可繼續用于后續的刑事訴訟③。這一規則的出臺，順利推動了處置食品安全違法案件進一步優化、便捷。

三、食品安全領域行刑銜接的類型劃分

從當前理論界對于食品安全領域行刑銜接內容的解析與探究來看，有論者將其主要認定為一種程序上的“雙向銜接”：一方面，負責食品安全領域的行政執法機關，應當將其在工作過程中發現的可能涉嫌犯罪的案件線索與證據依法依規移交給司法部門來處置；另一方面，對于公安機關自行發現的案件線索以及相關案件的偵查情況，也應及時反饋通報回行政機關[8]。當然，也有學者在此觀點的基礎之上，指出該領域的行刑銜接不應僅限于程序層面，還應當將實體上的銜接納入此范疇[9]。所謂實體上的銜接，主要表現為在懲治食品安全犯罪的領域，應當實現刑法與行政法在法律條文內容上的相互銜接。

就上述這些論斷而言，應當認為食品安全領域的行刑銜接同時包含實體與程序兩個層面。程序上的銜接已不必贅述，從當前該領域刑法與行政法在實體上銜接過于缺乏的現狀看，更應當注重實體銜接的構造。首先，刑法和行政法在規制的對象上是具有相通性的。具言之，觀察目前維護食品安全的實踐情況，不管是懲治食品安全犯罪的刑法規范，還是打擊食品安全違法行為的行政法規范，皆是我國維系食品安全法律體系中重要且關系密切的組成部分。也即二者的規制對象都指向了危及食品安全的違法行為，只不過因情節、數量、金額等可能略有部分差異，但完全沒有質的區別。鑒于此種規制對象上的極為相近，很有必要將刑法規范與行政法規范牽引在一起，實現法律文本上的銜接，進而優化涉食品安全案件處置。

其次，應當看到行政法律規范，對懲治危害食品安全犯罪的刑事法律規范具有指引性。舉例來說，在刑法分則中，并沒有在法條中具體列明“生產、銷售不符合安全標準的食品罪”與“生產、銷售有毒、有害食品罪”的某些構成要件要素，例如“安全標準”“有毒有害的非食品原料”這些犯罪構成要件中的組成要素仍必須去參考實體的行政法律規范。因而從實際來看，在對食品安全犯罪進行定罪處罰之時，必然還要回到行政法律規范之中，結合相關規定予以對應的判斷、評價，所以說前者對后者是具有極強的指引性的。當然，在這個過程中，實體法律之間的協同、銜接也是完全不可或缺的。

再次，還必須看到實體上的行刑銜接，同樣是程序上行刑銜接的重要前提。一方面，相關程序的具體內容應當嚴格依照法律規范落實，倘若沒有實體法律規范的行刑銜接，后續程序的開展與處置就完全缺失了法律依據，必然會遭到合法性質疑。另一方面，程序性行刑銜接的最終目的是規制危及食品安全的違法行為，并施以對應的處罰。但就罪刑法定原則來看，作為處罰的法律依據的刑法必須是成文的[10]。也即如果完全不存在明文規定處罰內容的實體刑法，就不可能對已經滿足入罪標準的行政違法行為予以處罰，那么前述程序上的行刑銜接也似乎顯得毫無價值。

綜上來看，食品安全領域的行刑銜接應當包含實體銜接與程序銜接兩個層面。實體上的銜接主要指向行政法律規范與刑事法律規范之間的協同、銜接，也應包括理論邏輯，行政政策與刑事政策之間的銜接[11]；程序上的銜接則應表現為行政執法與刑事司法活動在處理規則、制度上的銜接。

四、食品安全領域行刑銜接存在的問題

可以看到，近些年我國將食品安全提升到國家戰略的高度，在保護食品安全、打擊違法犯罪方面做了許多精細化的探索與努力，如出臺多部專門法律與司法解釋，并從上到下建立了符合實際的監管、執行體系。但仔細審視現狀，打擊食品犯罪的高壓態勢非但沒有取得理想的效果，反而以罰代刑、案件移送難等問題層出不窮，關系到人民群眾生命健康的食品安全問題依然沒有得到有效解決。究其原因，應當說在食品領域的行刑銜接中，不僅實體上的銜接存在重大困境，連程序上的銜接也存在某些亟待解決的問題。

（一）當前食品安全領域實體性行刑銜接的問題所在

1.刑事法在食品安全犯罪上的規制存在矛盾之處

就《食品安全法》的相關規定來看，其在開篇第一條就旗幟鮮明地亮出了觀點——本法的首要保護法益是公眾的生命健康權④，即不特定或者多數人的生命健康權。而從《刑法》第一百四十三條生產、銷售不符合安全標準的食品罪與第一百四十四條生產、銷售有毒、有害食品罪的規定與司法實踐來看，其保護的法益不僅是國家食品安全的監督管理制度，不特定或多數人的生命健康權也涵蓋在內。這就表明每個社會公眾，不論是不特定人還是多數人，皆有可能成為上述犯罪所侵害的對象。而這就與刑法分則第二章所規定的五種故意類型的危害公共安全類犯罪有相同之處（這五類犯罪的侵害對象也是社會上不特定或多數人）[12]。同時，第一百四十三條在犯罪成立上也具備危險犯的特性，這與前述危害公共安全類犯罪更有相似之處。也即是說，刑法對于危害食品安全類犯罪的規定更偏向于危害公共安全類犯罪的罪刑特征。

固然此種立法設置緊跟食品安全法首要保護公眾生命健康權的宗旨，但審視刑法分則的章節設置安排，將危害食品安全類犯罪放入破壞社會主義市場經濟秩序這一章中，顯而易見是要凸顯保護食品安全監管秩序這一法益的優先性。這種立法設置上的矛盾性雖不會對該領域的行刑銜接產生實質性的影響，但這種根本方向性的差異與立法目的層面的銜接缺失，不僅會影響刑法作為保障法功能的有效發揮，也不利于食品安全保護體系的構建。

2.刑法與行政法在諸多構成要素上缺少有效銜接

如前所述，實現食品安全領域行政法律規范與刑事法律規范的銜接，對于后續的案件處置是不可或缺的。然而，由于諸多復雜因素的影響，當前這兩種法律規范在許多方面都缺少有效的銜接。

（1）規制對象的銜接缺失。從規制的對象上來看，行政法律規范關于食品這一焦點對象的內涵要比刑法更為廣泛。《食品安全法》不僅以條文的形式明確了“食品”的概念，并對“食品”的類型進行了明確的列舉、劃分，即包含食品、食品添加劑、食用農產品、用于食品的包裝材料等在內，皆是本法的調整、規制對象⑤。不論就刑法的相關規定來看，還是就前述《解釋》來看，必須結合具體條文所要保護的法益來理解“食品”的內涵[13]，其所指向的“食品”范圍實際是比較狹隘的，僅指加工類的食品以及農產品食品。這就使得在司法實踐中，往往出現某一違法性行為已經嚴重超出行政法的規制范圍，但是該行為在刑法中卻無明文規制的情況。由于刑法在食品安全領域保護對象的狹隘性，多數情況下還需借助其他部門的鑒定、判斷，使得維護食品安全的成效并不盡如人意。

（2）主體方面的銜接缺失。從法律規范的實際表述與應用來看，兩法在主體方面銜接的缺失更為典型。從刑法中關于幾種食品安全犯罪的規定來看，其將犯罪主體限定為了食品的生產者、銷售者及在監管中瀆職的人員。而食品安全法所能規制的主體范圍則更加廣泛，除上述幾種主體之外，食品原料的提供者、后續的檢驗者、包裝者、運輸人員，甚至是食品的進出口人員，都在食品安全法的規制范圍之內[14]。這種規制對象上的巨大差異，使得刑法很難對未明文規定的主體予以處罰[15]。

（3）客觀方面的銜接缺失。《食品安全法》在第九章法律責任中，對于具體的處罰采用的是“貨值金額”這一標準，而《刑法》第一百四十三條、第一百四十四條則采用的是“銷售金額”這一標準，這兩者明顯是不同的認定標準，這就很有可能使得在具體認定時出現行政責任與刑事責任的脫節[15]。

3.刑法的罪刑體系與食品安全法的違法體系不一致

（1）罪名設置方面的銜接缺失。一是刑法的打擊范圍設置過窄。現今食品安全犯罪的案件移送率與起訴率過低，就在于刑事法網仍不夠嚴密且打擊面過窄。可以看到，西方多國的刑法在食品的生產、銷售、運輸、貯存等方面都做出了明確具體的規定[16]，我國的食品安全法也涵蓋了上述環節，但相比之下刑法卻只注重對生產、銷售環節的保障，而忽視了運輸流通、貯存陳列等極易被犯罪分子利用的環節。雖然后續的《解釋》采取擴張解釋的方法，將在食品加工、銷售、運輸、貯存等過程中摻入有毒、有害原料的行為適用第一百四十三條或第一百四十四條來處理，但將運輸、貯存解釋為生產、銷售，不僅在語義理解上極為不妥，而且司法解釋的效力也遠不如刑法。這種銜接上的缺失很有可能使犯罪分子利用立法空白與制度漏洞，從運輸、貯存等環節危害食品安全。

二是刑法關于食品安全犯罪的類型設置較少。例如，前述《解釋》已將一些諸如在食用農產品種植中非法使用添加劑等危害食品安全的上游行為適用第一百四十三條來處理，即突出刑法保護的提前化趨勢[17]。但對于實踐當中出現的為生產、銷售有毒、有害食品而大量購買問題原材料的行為，其應當被評價為前述犯罪的預備行為，且危害性已不亞于一些上游行為。食品安全法則對此類行為設置了罰款、吊銷執照等行政處罰，但刑法對這類行為完全沒有任何評價。除此以外，危害食品安全的兩種罪名皆規制的是故意犯罪，但在現實中因為過失或是疏忽引起的食品安全事故早已司空見慣，這些行為的危害性實質上并不輕于那些故意犯罪。盡管食品安全法對這些行為規定了相應的行政處罰，但在刑法中卻找不到合適的罪名來予以規制。由此看來，刑罰體系與違法體系在銜接上的缺失會給司法實踐的具體處置帶來極大困難。

（2）處罰設置方面的銜接缺失。應當說，處罰設置方面的銜接缺失體現在以下幾個方面：一是處罰手段上存在真空地帶。食品安全法明確規定，被吊銷營業執照的食品安全責任人員在一定時間內不準從事食品生產、經營活動，而因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上的則終身不得從事相關工作。相比之下，《刑法》第三十七條之一雖然為食品犯罪的行為人設立了3—5年的職業禁止期限，但明顯不如食品安全法的終身禁止。而且從司法判例對于相關犯罪的從業禁止適用情形來看，后續第三款適用其他法律的“從其規定”往往很少被采用，仍是機械地使用刑法中3—5 年的職業禁止期。這顯然拉大了與食品安全法的銜接難度，對相關從業者的威懾力不足，增大其再犯可能性。

二是在處罰手段上也存在重合之處。無論是食品安全法，抑或是刑法，都有罰款或是罰金這種處罰措施。但問題在于，當同時出現行政罰款與刑事罰金的并列場合，先前罰沒的行政罰款可否折抵后續的財產刑罰金？這一問題目前爭議較大且法律并未給出明確答案，因而在實踐中的類似情況很難將兩法協調銜接起來。

（二）當前食品安全領域程序性行刑銜接的困境所在

盡管當前在食品領域關于行刑銜接的程序性規定數不勝數，但就實踐當中的具體表現來看，其實并未取得理想效果，主要有以下幾點。

1.食品安全領域行刑銜接的相關法律規范較少、層次低

現有的關于食品安全領域行刑銜接的法律規范，除食品安全法是從法律層面規定的之外，其他一些是行政法規，更多的只是部門規章、司法解釋。這些規范雖對食品安全略有涉及，但有關行刑銜接的規定呈現“碎片化”的態勢，即多個條文與規定之間各成體系、較為分散，且存在大量重復的內容，或是直接出現沖突，反而給后續行刑銜接的開展帶來不利影響。多數規范內容過于簡單，只是流于政策表面，且層次過低，可操作性不強，很難對現有的司法實踐發揮指導作用，使得行刑銜接制度的運行也不夠順暢。

2.各參與主體之間配合、協同性明顯不足

各部門之間如何更好地在行刑銜接方面協同配合，也是老生常談的話題了。對行政執法機關來說，因其大部分工作是圍繞行政法律規范展開的，因而大多對刑事法律規范的認知僅僅停留在表面，更別提去熟練運用行刑銜接的相關規定了。況且在實踐當中，有個別行政機關仍持有“懶政”“抵觸”的觀念，即其已在現行執法階段耗費了大量的人力物力，當需要移送給司法機關處理時，就很難體現出其工作價值，而且也有被退回重新調查的可能。在此種情況下，這些機關就會采取有案不移甚至是以罰代刑的方式逃避后續應當進行的行刑銜接程序，進而導致懲治效果很難實現。對公安機關來說，其所擔負的偵查工作很繁重，在繁忙之時很難對涉及行刑銜接的案件投入充足的精力，同時公安人員對于行政法律規范也不甚了解，這就使得案件的查處受到了不利影響。而對于檢察機關來說，其所負責的監督并不帶有強制性，加之案件的信息獲取渠道過窄以及監督方式的不足，實際上很難對行刑銜接的全過程進行監督。

3.案件移送標準不夠清晰

根據前述《辦法》，涉嫌刑事犯罪的案件必須依法及時向司法機關移交，這是行刑銜接的剛性規定[8]。但需要指出的是，該《辦法》并未給出明晰的移送標準。況且，在食品安全犯罪中存在許多表述不夠明確的情節性規定，如“后果特別嚴重”“其他嚴重情節”等。這些過于模糊的表述，對那些對刑事法律了解甚少、司法辦案經驗欠缺的食品監管執法人員，很難去判定、評價某種行為是否已經符合入罪的標準、情節。因并無具體的移送標準，究竟是“罰”還是“送”，全憑個人主觀抉擇，使得打擊食品犯罪的效果很難落地。

4.證據轉化銜接不暢

如前所述，在辦理食品安全違法案件之時，有關涉案證據的搜集、轉化是關鍵部分。但需要明確的是，行政執法中搜集到的證據與刑事司法中的證據根本分屬于兩種截然不同的部門法的規定，因而證據的認定標準、轉化規則等不可能完全一致。盡管前述《辦法》第十八條已給出了明確答復，即《辦法》中列舉的行政證據種類經審查確認后，可轉化為刑事證據。然而相關表述中的“等證據材料”也是一種過于模糊的表達，特別是對于行政執法階段的證人證言、當事人口供這類言詞證據，可否轉化為刑事證據使用，到目前都未有定論，更不用提目前還未涉及的行政階段非法證據的排除，因而這類場合的證據轉化往往銜接不暢。

五、破解食品安全領域行刑銜接制度困境的出路與完善措施

（一）完善實體性行刑銜接的構造

綜合上述行政法律規范與刑事法律規范之間存在的銜接缺失，有必要對現有的部分法律規范進行適當調整，以期能改善食品安全領域行刑銜接不暢的局面。

1.拓寬食品安全犯罪的范圍

一方面，在立法上應當將食品的運輸、貯存等流通環節納入犯罪范圍，比如將貯存、運輸、陳列等流通過程擴進刑事立法范圍，織密食品安全犯罪的法網。簡單來說，可以將“生產、銷售”改為“生產、經營”，經營是包括但不限于銷售行為的，加工、運輸、貯存、陳列皆屬經營行為。

另一方面，應在銜接食品安全法的前提下，適度擴增食品安全犯罪的類型。應當說現階段我國食品安全的刑法保護也在朝著法益保護前置、幫助行為正犯化、重視風險防控和注重保護民生的方向發展[17]。所以有必要將危害食品安全的預備行為，以及導致食品安全事故的過失行為，甚至是幫助行為納入刑法的規制范圍。

2.適度調整部分刑法規范

如前所述，鑒于刑法與食品安全法之間的協同性較差，有必要對部分刑法規范進行調整，在合理的范圍內適當擴張其處罰范圍。其一，如前所述，我國對于危害食品安全的犯罪實質采用的是危害公共安全類犯罪的罪刑特征。況且食品安全在社會大眾中的突出重要性早已不言而喻。因而在章節設置上，可考慮將危害食品安全的幾類罪名調整至第二章“危害公共安全罪”中，畢竟過往幾類典型的食品安全類犯罪都對市場經濟秩序以及不特定公民的生命健康安全帶來了極大危害。這樣調整之后，既能夠將人民群眾的生命健康權置于保護法益的首要地位，同時又能夠兼顧對于市場經濟秩序的維護。

其二，有必要適當拓展食品安全類犯罪對象與犯罪主體的范圍。具體而言，不僅應豐富“食品”這一抽象領域的內涵，還應當將食品的檢驗者、包裝者、運輸人員等群體也納入刑法的規制范圍。如此調整，就能夠填補原先法律規制空白的部分，避免出現“同質”卻“不同罰”的局面。

其三，應當適度修改涉及食品安全犯罪的刑罰規定。一方面，應當向食品安全法看齊，在司法實踐中嚴格落實《刑法》第三十七條之一第三款的“從其規定”，只要食品安全犯罪者被判處有期徒刑以上刑罰，就終身禁止其從事食品行業，從而杜絕其再犯的可能。另一方面，在行政罰款與刑事罰金的問題上，筆者認為二者是完全可以并用的。即涉案行為人因食品安全違法行為已受到罰款的，當其又被處以罰金時，先前的罰款絕不能折抵罰金，這樣才能增加其違法成本，從而對其形成震懾并削弱其再犯的能力。

（二）優化程序性行刑銜接的運行

1.適當擴充該領域的法律規范

前述《辦法》盡管為食品安全領域的行刑銜接建構了基本框架，提供了具體的運行路徑，但因其位階較低，本身的執行力與約束力還有待優化。因而，制定專門可應用于食品安全領域行刑銜接的法律規范是解決之策。但考慮到當前立法資源的緊張狀況，倘若無法實現前述立法，也可考慮直接對刑法、食品安全法等相關法律規范進行修改，在原有條文的基礎上增添關于行刑銜接的內容。另外，鑒于食品安全領域行刑銜接參與主體的廣泛性，也可發揮全國人大常委會協調各方的作用，促使其做好相關配套機制的構建，明確各參與主體的權限與職責，進而形成一套高效便捷、層次分明的行刑銜接制度[18]。

2.明晰食品安全領域行刑銜接的移送制度

前述《辦法》構建了食品安全領域行刑銜接的藍圖與框架，但對于案件有關的移送制度這一關鍵問題，還是沒有給出明確的規定。對此，明確該領域行刑銜接案件移送的制度就顯得極為重要。一方面，對于移送標準的確定，可以從行為本身、涉案金額、違法后果等角度入手，細化具體的認定標準。只要從上述方面確有證據證實涉嫌犯罪的，就應當立刻移送。例如，生產、銷售有毒、有害食品罪本身就是行為犯，只要市場監管部門在執法過程中發現案件涉及有毒、有害的食品原料，就需要移交司法機關處理。另一方面，市場監管總局可聯合“兩高一部”，結合相關法規及實際情況，進一步明晰涉及案件移送的具體情況，比如移送證據的種類、移送時間、移送職權等等，從而提升實際可操作性[19]。

3.構建市場監管部門與司法機關的多方協作機制

其一，從目前來看，食品安全治理成效不盡如人意的原因之一即是有案不移、以罰代刑，這種情況與部分執法人員懶政怠政甚至是地方保護主義息息相關。因而有必要構建責任追究制度，對于那些應當移送而不移送甚至是刻意保護犯罪嫌疑人免遭刑罰的，應當以食品監管瀆職罪來論處。

其二，優化食品安全行刑銜接的信息共享機制。具體來說，先由市場監管部門將其發現的涉及食品安全違法信息上傳至信息平臺，以便司法機關及早了解案件情況，并做出對應的研判[20]；隨后，如果案件進入到了刑事訴訟階段并最終得到了處置，司法機關也應當將處罰的相關信息錄入平臺，也即主動公開食品違法犯罪者的犯罪事實、處罰情況等信息，以彰顯懲戒作用。除此以外，也應有效推進聯席會議制度建設，確立好牽頭主持的部門，以召開會議的形式，對各自掌握的信息進行通報或共享，從而減少案件移送不及時的現象，實現智能優化辦案。

其三，在優化治理結構的當下，可考慮從外部督促、激勵食品領域的行業實施刑事合規，以實現行業內部的自我監管。具體而言，政府等行政機關可以號召、組織食品行業的從業人員參與合規培訓，提高其應對該領域刑事風險的治理能力[21]。同時，司法機關也應在刑罰方面予以適當的調整，從而與行政機關實現銜接協調。例如，當單位有效進行了合規建設時，雖然發生了食品安全問題，但如果司法機關在審查時發現，該單位已經有效推動了內部合規計劃的實施，其內部治理結構與運行情況并無任何疏漏，此時就可阻卻單位的刑事責任[22]。

其四，應當考慮構建司法機關提前介入機制。當前的食品違法案件查處，總是行政執法部門沖鋒在前，司法機關緊隨其后。但鑒于行政部門執法力度有限、證據收集困難等問題，可考慮前置司法機關的介入，特別是發揮公安機關在偵查手段上的優勢，塑造司法機關引領行政執法共同打擊食品違法行為的機制。

4.規范行刑銜接的證據認定與運用

在證據的轉化認定方面，必須進行嚴格審查與判定。首先，司法機關仍應參照前述《辦法》關于證據轉化的規定，對移送證據的內容進行嚴格審查以及法庭質證，確屬無誤之后再用為后續的定案證據。具體來說，要重點審查涉案行為是否存在違反食品安全管理制度以及侵犯人民群眾生命健康權的情形，對生產、銷售有毒有害食品的案件客觀情況如數量、金額、損害結果進行仔細研判；同時，也必須對行為主體身份、行為人的主觀心態進行審查。其次，對于行政執法階段收集到的證人證言、當事人的陳述這些言詞證據，因其主觀性較強、穩定性較差，進入刑事訴訟階段后，應對此類證據重新進行搜集。此外，也應在《辦法》中增添關于非法證據排除的規定，實現證據規格的合法化。

在強化證據的采集方面，一方面，在案件被移交過來之后，司法機關仍應持續與行政機關進行聯系。倘若后續在證據審查或是重新調查的過程中遇到問題，應及時聯系移送案件的機關，查閱案件有關材料或是直接請求派員協助調查。另一方面，有必要結合食品安全犯罪的特性，強化技術手段的運用。不僅要做好現場勘查與證據提取，同時應重視刑事鑒定技術手段的引入，對案件相關的食品原料、配方等細節問題做好鑒定。

六、結語

可以看到，在任何時期國家對于食品安全領域的違法行為皆采取零容忍的態度，并予以從嚴治理與打擊。當然，僅靠行政執法部門或是司法機關單方力量，是很難實現有效規制的。這就自然而然使行刑銜接應運而生。但通過上文的分析能夠看出，目前食品安全領域的行刑銜接涉及多個領域、多部法律，如何在現有制度框架下，既不打亂各部門的職責，又同時實現多方面之間的銜接，做到共同打擊食品安全違法行為，這無疑是理論上與實踐上的共同難點。下一步，應當在現行食品安全領域行刑銜接的基本框架下，既要解決程序上移送標準不清、部門間協同性不足的問題，又要重點關注實體法之間存在的銜接缺失，促進立法上的協同性，實現各部門法之間的銜接與配合，進而實現食品安全領域的綜合治理。

注釋：

①《中華人民共和國食品安全法》第一百二十一條規定：縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督等部門發現涉嫌食品安全犯罪的，應當按照有關規定及時將案件移送公安機關。對移送的案件，公安機關應當及時審查；認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當立案偵查。公安機關在食品安全犯罪案件偵查過程中認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，但依法應當追究行政責任的，應當及時將案件移送食品藥品監督管理、質量監督等部門和監察機關，有關部門應當依法處理。

②《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第二十七條：食品藥品監管部門在日常工作中發現屬于《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國藥品管理法》規定的明顯涉嫌犯罪的案件線索，應當立即以書面形式向同級公安機關通報。公安機關應當及時進行審查，必要時可以進行初查。初查過程中，公安機關可以依法采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施。對符合立案條件的，公安機關應當及時依法立案偵查。

③《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十八條：食品藥品監管部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，經公安機關、人民檢察院審查，人民法院庭審質證確認，可以作為證據使用。

④《中華人民共和國食品安全法》第一條規定：為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法。

⑤《中華人民共和國食品安全法》第二條第一款規定：在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法：（一）食品生產和加工（以下稱食品生產），食品銷售和餐飲服務（以下稱食品經營）；（二）食品添加劑的生產經營；（三）用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備（以下稱食品相關產品）的生產經營；（四）食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品；（五）食品的貯存和運輸；（六）對食品、食品添加劑、食品相關產品的安全管理。