PPP 模式在基礎設施項目中的應用

□文/ 周 灑

（河南財經政法大學工程管理與房地產學院 河南·鄭州）

［提要］ 快速城鎮化發展進程中，需要對基礎設施進行大規模建設，由于地方政府稅收收入不足和土地財政不可持續，選擇合適的基礎設施建設項目融資模式，是亟待解決的難題。本文重點分析PPP 融資模式應用于基礎設施的機遇，以及可能存在的挑戰，并提出相關政策建議。

《2021年重點任務》關于深化城鎮化戰略，提出在未來仍要進一步發展以人為核心的新型城鎮化，讓農村轉移人口迅速地融入城市，提高市民化的質量。長期以來，城鎮基礎設施大多由當地政府主導資金興建，而當地政府的資金來源渠道較少，大多依賴土地財政，但土地資源有限，因此政府無法長期依賴土地財政。基礎設施投資金額巨大，且投資回報率較長，長期巨額的投資風險，導致政府財政還款壓力持續上升，不斷擴大地方的債務風險。在此趨勢下，基礎設施建設應從由政府資金為主的單一投資模式，轉向鼓勵社會資金參與其融資、建設與經營的模式，因此怎樣選擇恰當的基礎設施建設項目投融資模式，是亟待解決的難點。

公私合作的PPP 模式最早由英國政府于1982年提出，而我國早在20 世紀末就開始對公私合作的模式進行探索試行，主要應用于基礎設施領域，從探索試行階段開始，PPP 模式在我國已經有30 余年的發展歷程，不少學者對此進行了研究。王灝探析PPP 模式的定義及分類。賈康、孫潔認為PPP 模式主要有項目目標一致、利益共享和風險分擔等特征。簡迎輝、包敏通過對PPP 模式核心要素的分析，明確界定PPP 模式的內涵。董再平認為PPP 是指政府通過簽訂協議，允許社會資本代替政府建設基礎設施，并向公眾提供公共服務等。彭桃花、賴國錦認為，識別風險并合理分配對應權責，是PPP 模式成功的關鍵。姚東旻、李軍林對PPP 模式與傳統模式進行比較，認為如何選擇合適的模式，需要結合項目行業和外部因素進行具體考量。陳婉玲、曹書對PPP 模式的利益協調機制進行研究，陳婉玲還分析PPP 長期合同的困境以及如何對應用PPP 模式的基礎設施產業進行監管研究。

PPP 融資模式具有提高項目效率、開拓資金來源、減少政府成本、降低項目風險等優點，因此在我國基礎設施建設領域越來越受青睞。基礎設施項目PPP 融資模式雖然可以在一定程度上解決政府資金短缺的問題，但由于PPP 項目影響因素復雜、參與主體利益不一致等問題，限制了PPP 模式在中國的規范化發展。本文對基礎設施和PPP 模式的概念進行簡單介紹，重點分析PPP 融資模式應用于基礎設施的優勢以及可能存在的挑戰，并提出相關政策建議，為加快我國基礎設施建設進程提供參考。

一、相關概念與PPP 模式分類

（一）基礎設施概念。基礎設施是指用以保障國家或地方政府社會經營活動順利實施的服務體系，是經濟社會生產發展和市民生活的重要物質基礎。基礎設施按是否具備經營性分為非公益性基礎設施與公益性基礎設施兩類，非公益性的基礎設施包括具有盈利性質的高速公路、機場、港口等，而公益性基礎設施一般是免費的或不以盈利為主要目的，通常是不具有競爭性和排他性的純公共物品，例如公園、路燈、環衛設施等。公益性基礎設施具有很強的服務性，產生較大的社會效益，但由于它提供服務給周圍的受益人群并且不要求受益者付費，導致建設投入的大量資金無法在使用過程收回。基礎設施建設主要依賴于政府的財政資金，且其中部分公益性基礎設施只投入無經濟收益給地方財政造成了極大壓力，因此找到適合基礎設施建設項目的融資模式十分重要。

（二）PPP 模式內涵與特征。PPP 投資模式一般翻譯為“公共私營合作制”，在中國一般是指由政府和非政府主體間通過聯合共建基礎設施工程等公共產品和社會服務項目，在完成政府公共部門的職責同時又為社會資本主體提供一定收益的投融資模式。PPP 模式實施時，主要在協議的基礎上由主體雙方建立如同合作伙伴般的合作關系，并通過合作讓參與各方達到利益共贏，且更有效率地為社會提供公共產品和服務。

PPP 模式有三個重要特點：第一個特點是最為重要的伙伴關系，也是PPP 項目的基礎，要求合作方在平等契約的基礎上，實現各自追求；第二個特點為利潤共享，PPP 項目開展之前，應當明確在合同中建立合理的收益分配制度，確保社會市場主體根據約定獲得合理的回報，防止由于財政違規或其他問題導致社會融資主體無法獲得投資收益；第三個特點是風險分享，通過以合作的伙伴關系為基礎的PPP 模式，在收益共享的同時也將分享一定風險，考慮項目實施過程中可能產生風險的每種情形，盡可能找到最優應對方式，使參與各方合理承擔項目風險，以達到項目整體風險最小化。

（三）PPP 模式分類。公私合作（PPP）應用范圍很廣，對于在法律上需要服務大眾的基礎設施產業的國家來說很有用，常見的PPP 融資模式一般由設計D、融資F、建造B、運營或擁有O、維護M、移交T、重構R 等不同組合構成，不同模式按私人部門參與程度，又可分為外包、特許經營和私有化三大類。

常見的有BOT、TOT、ABS 和PFI 等模式，BOT 融資模式是政府提供特許權協議的基礎上，社會資本作為基礎設施項目的投資者，對項目進行建設、運營，獲取一定利潤后把項目移交給政府。TOT 融資模式是政府通過抵押建成的基礎設施項目一定時間的經營權來進行融資，合約期滿后再將項目交還給政府，因不參與項目建設階段，較BOT 融資模式的風險和收益都較低。BOT 和TOT 融資模式都是將合約內運營期的利潤作為抵押來進行融資，但基礎設施投資大，經濟效益低，有些項目僅靠運營難以獲得利潤，甚至彌補不了成本，因此適合基礎設施產業的融資模式需根據項目本身特質來選擇。ABS 融資模式以基礎設施項目未來收益為抵押，通過發行債券進行融資，但只適用于收益大于成本的項目。PFI 即私人主動融資模式，是指社會資本通過招投標方式，對基礎設施項目進行開發和維護，在特許期內政府定期給予開發者一定費用，特許其結束后將項目完好、無債務地歸還給政府。

二、PPP 模式應用于基礎設施產業機遇及挑戰

（一）PPP 模式應用于基礎設施產業的機遇

1、開拓資金來源、減輕財政壓力。分稅制改革后，地方的大部分稅收收入收歸到中央政府，地方政府只能依靠剩余的小部分稅收和土地收入來維持地方開銷，但土地資源有限，土地財政難以持續，致使地方政府債務形勢嚴峻。基礎設施產業公益性大于經濟性，主要由地方政府出資建設，而地方政府資金有限，基礎設施建設資金缺口巨大。

地方政府過于依賴不可持續的土地財政，債務融資帶來的償債壓力不斷增加，PPP 融資模式允許社會資本進入基礎設施產業，有助于形成多元化、可持續的資金投入機制，開拓資金來源，大幅增強地方政府投融資能力。PPP 融資模式還可以轉變為政府職能，地方政府就能夠從過去繁瑣的政務中脫身出來，把過去的基礎設施服務的主要提供者轉變為一個政府監管部門的角色，這樣不僅能保證服務質量，還能夠從財政預算方面緩解地方政府的財務壓力。

2、提高效率。基礎設施建設若完全由政府主導建設，會導致行業壟斷，缺乏競爭，以至于沒有壓力，且較高的人員冗余以及不同部門間責任推諉等，都會導致效率低下。PPP 融資模式可以使社會資本參與到基礎設施項目中來，社會資本之間的良性競爭，不僅能解決地方政府財政資金短缺的問題，還可以提升經營效率。公私雙方共同對項目運行的整個周期負責，社會資本可以將更有效的管理方法和經驗引入基礎設施項目中來，推動項目設計、施工、管理等方面的革新。社會資本也可以在投資建設中為地方政府部門提供更多的技能，地方政府部門和社會資本發揮各自的優勢，取長補短，不僅能縮短項目建設周期和降低運作成本，還能更有效地對項目建設和運行進行控制，從而提高效率。

3、降低風險。基礎設施項目實施過程中，有宏觀、中觀以及微觀層面的風險。宏觀層面的風險有政治、經濟、社會以及氣候環境等不可抗力因素。中觀層面的風險主要來源于項目內部造成的意外風險，例如項目的可行性、工期延誤以及成本超支等。微觀層面的風險是指由于各種利益關系引起的風險，私人組織和地方政府權力和風險分配不公等造成的。

PPP 投融資模式，可以把地方政府的戰略規劃、社會管理等職能和社會資金的管理力量、運作效率、生產技術等資源優勢有機融合起來，把投資項目的一部分風險直接轉移給社會資本方。政府和社會資本雙方同時承擔相應風險，減少基礎設施建設或運營過程中的風險，從而增加基建項目投資完成的可行性，并降低項目完工風險和資金短缺風險。

（二）PPP 模式應用于基礎設施產業的挑戰。雖然PPP 模式的出發點是引入市場競爭機制，希望在競爭壓力下，提升項目效率，因此允許社會資本參與基礎設施產業建設、運營等階段，來緩解地方政府資金不足的問題，解決我國基礎設施產業在建設初期投資巨大，且投資回報率較長，甚至運營過程中的收入難以彌補投資成本以及完全沒有收益的公益性基礎設施建設等問題。但是由于各種原因，往往在實施過程中偏離實際出發點，給基礎設施產業應用PPP 模式融資帶來了風險和挑戰。

1、長期合同缺乏靈活性。基礎設施項目PPP 融資模式的建設運營周期一般較長，最長經營期限可達30年，因此需要簽訂長期合同，而長期合同存續期限長，具有不確定的特點。為了項目長期平穩運作，PPP 項目合同中的條款可能會比較嚴格，但PPP 模式的影響因素有很多，且未來難以準確的預測，因此在制定條款時很難把項目未來可能面臨的風險全面地考慮進去，導致項目后期管理工作并不能因時制宜，缺乏較高的靈活性。

2、社會資本投資商選擇困難。基礎設施項目公益性大于經濟效益且前期投資巨大，投資回報周期長，對社會資本投資商的要求較高。面臨巨額的投資本金和較為長期不確定的風險，小的投資商因無力承擔，因此無法參與競爭，可能會導致大投資商對此行業的壟斷。或社會投資商誠信度不高，項目建設過程中可能會出現偷工減料等不良現象，無法保證項目質量，因此選擇合適的社會資本投資商也比較困難。

3、增加政府隱形負債。PPP 項目社會資本投資商選擇困難，為吸引更多的投資商參與，當地人民政府或許會承諾，回購社會資本方的項目投入本金、擔保社會資本方的項目融資本金損失風險、向社會資本方保證最低收益率，項目投資的償債責任由當地人民政府履行，又或者使用政府投融資平臺等其他的“名股實債”方法實現項目的融資，增加政府隱形負債。土地財政不可持續，一旦政府未來不能依靠土地財政，且沒有其他額外財政收入，這些債務難以償還，會給政府帶來信用風險。

三、政策建議

我國將PPP 模式應用于基礎設施產業，可以促進投資主體多元化，開拓資金來源、減輕財政壓力，縮短項目建設周期，降低項目運作成本，提高效率，降低基礎設施建設或運營過程中的風險，實現地方政府和社會資本合作共贏。目前，基礎設施建設PPP 模式在實踐中存在的挑戰主要有長期合同缺乏靈活性、社會資本投資商選擇困難、可能會增加政府隱形負債等，據此提出以下建議：

（一）合同保留適當的靈活性。基礎設施項目前期，公共部門委托具有豐富經驗的PPP 咨詢機構，對基礎建設項目進行合理、全面、可靠的評價，以確定建設項目的成功可能性，并通過風險評價方法，在公共部門與社會融資雙方間，進行項目風險的最優分攤。同時，在制定合同時保留適當的靈活性，以避免因未來不確定性所形成的經營風險，防止項目投資者的實際投資收益率發生過高或過低的情況。

（二）制定相關的政策門檻。大部分PPP 項目需要社會資本方自身的資金和技術，基礎設施項目需要巨大的投資數額，給社會資本投資方帶來了巨大的資金壓力。地方政府需建立良好的信用狀況，通過資金獎勵、稅收獎勵以及管控風險等方式，吸引社會資本投資商。但未防止社會投資商誠信度不高，影響基礎設施項目質量，基礎設施項目引入PPP 模式進行融資時，必須制定相關的政策門檻，對參與PPP 融資模式的社會資本投資商進行測評和考核。

（三）合理安排需還債務。PPP 項目的支付依據應當嚴格對標服務內容和項目運營階段績效考核，形成全面與項目產出業績相互掛鉤的支付制度，同時嚴禁采取降低項目績效標準等方法，以提前鎖定、固化政府財政支付責任，嚴禁直接與項目建設成本費用和融資利率掛鉤，切實控制項目以PPP 名義新增隱性債務。

政府財政支付責任應當在與項目合作期間連續、平滑安排，可以避免因多上項目而將財政開支責任過度后移，增加以后年度的財政開支壓力，造成代際失衡，同時也避免了將財政開支責任集中往前移動，讓社會資本可以實現早期退出。完善投融資政策，嚴格界定政府投融資范圍，加強監督管理，實現政府投融資管理科學化、民主化和法制化。地方政府應妥善處理債務問題，制定還款計劃，進行舊債處理。