“雙循環(huán)”格局下自貿(mào)區(qū)發(fā)展研究

□文/ 周子湲

（杭州師范大學 浙江·杭州）

［提要］ 國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設是中國對外開放的嶄新名片，是中國新一輪改革開放的關鍵內(nèi)容。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局視域下，自由貿(mào)易試驗區(qū)不僅是驅(qū)動國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量循環(huán)的改革試驗田和有力抓手，也是國內(nèi)發(fā)展參與國際大循環(huán)的開放橋頭堡和重要窗口，在鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)過程中發(fā)揮著重要的關鍵樞紐作用。本文簡要介紹自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，提出我國自貿(mào)區(qū)應從設立配套的法律法規(guī)、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、積極對接國家戰(zhàn)略、探索自貿(mào)區(qū)差異化發(fā)展路徑等方面將建設自貿(mào)區(qū)與構(gòu)建新發(fā)展格局緊密連接起來。

自改革開放以來，中國建立了一系列經(jīng)濟功能區(qū)以推動“外向型”經(jīng)濟發(fā)展，取得顯著的成效。隨著經(jīng)濟全球化逐漸由以往傳統(tǒng)的物質(zhì)要素流動型開放轉(zhuǎn)為制度創(chuàng)新型開放，中國的對外開放也進入到更高水平的發(fā)展階段，從“外向型”經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放型”經(jīng)濟發(fā)展模式。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是時代的產(chǎn)物，一方面體現(xiàn)中央發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，也適應國內(nèi)基礎條件和新冠肺炎疫情發(fā)生后國際環(huán)境變化的特點；另一方面體現(xiàn)出改變激勵出口的政策導向，發(fā)展的出發(fā)點和落腳點放在國內(nèi)需求上，這是中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局下修復經(jīng)濟均衡的應對之策。本文簡要分析已經(jīng)設立的自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展建設現(xiàn)狀，并在此基礎上對中國已經(jīng)建立的自由貿(mào)易區(qū)未來發(fā)展提出建議。

一、中國自貿(mào)區(qū)建設現(xiàn)狀

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設是中國對外開放的嶄新名片，是中國新一輪改革開放的關鍵內(nèi)容。21 個自由貿(mào)易試驗區(qū)全面鋪開，有序分布在華東、華南、華北、華中、東北、西南地區(qū)，基本實現(xiàn)沿海省份的全覆蓋，連點成線，再連線成面，形成對外開放的前沿地帶，全方位發(fā)揮沿海和沿邊地區(qū)對腹地的輻射帶動作用，更好地服務陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的對外開放總體布局。

（一）上海。上海自貿(mào)區(qū)是中國第一個設立的自由貿(mào)易試驗區(qū)，旨在進一步探索金融放開創(chuàng)新，定位是立足長江經(jīng)濟帶，面向全球，側(cè)重金融業(yè)發(fā)展。2015年4月，國務院發(fā)布《進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》（以下簡稱“進一步方案”），《進一步方案》明確指出推進政府職能轉(zhuǎn)變的12 個重點領域，還提出了上海自貿(mào)區(qū)擴大的方案。2019年8月6日，國務院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》。上海自貿(mào)區(qū)作為國內(nèi)擴大開放、倒逼改革、轉(zhuǎn)變政府職能的試點區(qū)，在政府職能轉(zhuǎn)變使命與目標、方式與方法、領域與機制、結(jié)構(gòu)與功能等方面顯示出前所未有的創(chuàng)新性，通過在制度創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變方面開展先行先試，為全國范圍內(nèi)的政府職能轉(zhuǎn)變提供先行借鑒。

（二）廣東、天津、福建。廣東自貿(mào)試驗涵蓋三個片區(qū)，廣州南沙新區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)。戰(zhàn)略定位突出粵港澳深度合作目標，特別是在高端服務業(yè)上，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)定位是立足珠三角，依托港澳地區(qū)，促進服務業(yè)開放和發(fā)展。中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)包括福州、廈門、平潭三個片區(qū)。福建自貿(mào)試驗區(qū)與臺灣地區(qū)隔海相對，彰顯對臺特色，是21 世紀海上絲綢之路的核心區(qū)，戰(zhàn)略定位是面向臺灣地區(qū)，配合“一帶一路”，深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作，力圖在貿(mào)易等層面有所突破。天津作為直轄市，毗鄰首都，地位重要。因此，天津自由貿(mào)易試驗區(qū)主要著眼京津冀的協(xié)同發(fā)展，服務于華北、東北老工業(yè)基地、西北等三北地區(qū)，促進環(huán)渤海經(jīng)濟帶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且面向東北亞。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)定位是面向東北亞地區(qū)，促進京津冀協(xié)同發(fā)展，促進制造業(yè)發(fā)展及對外開放。

（三）遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西。第三批設立的七個自貿(mào)區(qū)主要集中在中西部地區(qū)，還有東北的遼寧和東部的浙江，其目的是推動我國“一帶一路”建設、西部大開發(fā)、中部崛起、東部振興和長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略的貫徹實施。遼寧自貿(mào)區(qū)涵蓋沈陽、大連、營口三個片區(qū)，建設重點為高端裝備制造基地和跨境電商綜合試驗區(qū)；浙江自貿(mào)區(qū)涵蓋舟山和寧波兩個片區(qū)，推進大宗商品貿(mào)易自由化先導區(qū)與資源配置基地建設；河南自貿(mào)區(qū)涵蓋鄭州、開封、洛陽三個片區(qū)，加快建設南北貫通、東西聯(lián)結(jié)、服務于“一帶一路”立體化的現(xiàn)代綜合交通樞紐和物流體系；湖北自貿(mào)區(qū)涵蓋武漢、宜昌、襄樊三個片區(qū)，定位于中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)與高新技術產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設；重慶自貿(mào)區(qū)涵蓋兩江、西永、果園港三個片區(qū)，促進保稅物流園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，建設“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶互聯(lián)互通重要樞紐；四川自貿(mào)區(qū)涵蓋成都的天府新區(qū)、青白江鐵路港，瀘州臨港三個片區(qū)，建設西部重要門戶城市，構(gòu)筑國際開放通道樞紐中心區(qū)；陜西自貿(mào)區(qū)涵蓋西安、西咸、楊凌三個片區(qū)，以建設“一帶一路”經(jīng)濟合作和人文交流重要支點，創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)交流合作機制。

（四）海南。從設立自由貿(mào)易試驗區(qū)，到啟動自由貿(mào)易港建設，近年來海南對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，大力探索制度創(chuàng)新特別是制度集成創(chuàng)新，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。推行商事登記“全省通辦”、實施省域“多規(guī)合一”改革、推行園區(qū)極簡審批……海南已累計推出120 多項制度創(chuàng)新成果。2021年，海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易負面清單、推進貿(mào)易自由化便利化若干措施等一系列政策文件的出臺實施，有效回應了市場主體關切，激發(fā)了市場活力。

（五）山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江。這六大自貿(mào)區(qū)更多考慮服務國家戰(zhàn)略，又要發(fā)揮地方區(qū)域的特色，廣西、云南、黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)的設立，有利于推動沿邊地區(qū)開放，輻射帶動沿邊發(fā)展，進一步密切同周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作，提升沿邊地區(qū)的開放開發(fā)水平。山東自貿(mào)區(qū)能夠探索高質(zhì)量發(fā)展海洋經(jīng)濟，發(fā)展海洋特色產(chǎn)業(yè)以及深化中日韓區(qū)域經(jīng)濟合作等。江蘇承擔著“打造開放型經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)、實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)”的戰(zhàn)略使命，與RCEP 成員國家間的數(shù)字經(jīng)濟合作初見成效，具備了在“雙循環(huán)”發(fā)展格局下構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易競爭新優(yōu)勢的要素稟賦基礎。建設河北自貿(mào)試驗區(qū)是推動京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)筑區(qū)域開放新格局的重大部署，發(fā)揮雄安綜合交通樞紐、大興國際機場國際航空樞紐、曹妃甸天然深水大港、正定機場空鐵聯(lián)運的優(yōu)勢，打造國際貿(mào)易重要樞紐。

（六）北京、湖南、安徽。北京自貿(mào)試驗區(qū)涵蓋科技創(chuàng)新片區(qū)、國際商務服務片區(qū)、高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)3 個片區(qū)，具有創(chuàng)新數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、探索京津冀協(xié)同發(fā)展新路徑等任務。湖南自貿(mào)試驗區(qū)將服務國家戰(zhàn)略、聚焦湖南特色、發(fā)揮片區(qū)優(yōu)勢，著力打造“一產(chǎn)業(yè)、一園區(qū)、一走廊”三大戰(zhàn)略。“一產(chǎn)業(yè)”即打造世界級先進制造業(yè)集群，“一園區(qū)”即打造中非經(jīng)貿(mào)深度合作先行區(qū)，“一走廊”即打造聯(lián)通長江經(jīng)濟帶和粵港澳大灣區(qū)的國際投資貿(mào)易走廊。

自貿(mào)區(qū)的功能定位都各有特色，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和促進國內(nèi)大循環(huán)、融入國際大循環(huán)的需要，各個自貿(mào)區(qū)都以改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者以及形成更多可復制、可推廣的經(jīng)驗為目標。自貿(mào)試驗區(qū)的開放政策具有相似性，又結(jié)合了各自特殊性的區(qū)域政策。

二、建議

國際環(huán)境多變，充滿不確定性。中美關系變幻莫測，且預計美國將會繼續(xù)在各方面抑制中國的發(fā)展。新冠肺炎疫情爆發(fā)，我國疫情得到控制，但國外疫情仍舊不容樂觀。這些問題都將對進出口貿(mào)易、對內(nèi)對外投資產(chǎn)生不利影響，同時疫情也暴露出全球化背景下產(chǎn)業(yè)鏈存在的安全風險。自貿(mào)區(qū)作為鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)的關鍵樞紐和重要載體，如何發(fā)揮自貿(mào)區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，自貿(mào)區(qū)又應如何更好地建設值得關注。

（一）設立配套的法律法規(guī)，幫助地區(qū)更好地適應自貿(mào)區(qū)設立帶來的挑戰(zhàn)，筑牢循環(huán)基礎。自貿(mào)區(qū)建設有利于區(qū)域投資和出口，放松的金融政策會導致外資的流入，對當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生沖擊。要設立配套的法律法規(guī)政策，最大限度地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)設立帶來的制度紅利，規(guī)避可能存在的風險，促進企業(yè)、居民和地區(qū)經(jīng)濟更好地適應自貿(mào)區(qū)建設和擴區(qū)帶來的沖擊和機遇，與此同時又要保證自貿(mào)區(qū)的改革自主權，保證自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新活力。在當前“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，幫助經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展，推動國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展。賦予自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權，調(diào)整和優(yōu)化政府職能，加快推進我國政府職能改革從而促進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，自貿(mào)區(qū)不僅是國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量循環(huán)的改革試驗田和有力抓手，也是國內(nèi)發(fā)展參與國際大循環(huán)的開放橋頭堡和重要窗口，在鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)過程中發(fā)揮著重要的關鍵樞紐作用。

（二）充分發(fā)揮貿(mào)易質(zhì)量、投資績效和創(chuàng)新能力在提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量中的推動作用，釋放循環(huán)潛力。制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設的核心任務，自貿(mào)區(qū)建設中的制度創(chuàng)新能夠有效帶來地區(qū)貿(mào)易質(zhì)量、投資績效和創(chuàng)新能力的提升，且這一政策效應隨著時間的延長而愈發(fā)顯著。充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)負面清單的作用，對標國際慣例，完善負面清單投資管理制度。參照市場準入負面清單的內(nèi)資標準，制定更開放、限制行業(yè)更細化的自貿(mào)試驗區(qū)準入負面清單，放松負面清單的投資限制，打造寬松透明活躍的營商環(huán)境，有利于規(guī)模經(jīng)濟的形成，提升貿(mào)易質(zhì)量；促進產(chǎn)學研轉(zhuǎn)化，充分利用外資的同時，減少對外投資的阻礙，建立科學的指標評估體系進行對外投資，學習東道國的先進技術，通過科技創(chuàng)新水平的提高幫助經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展。充分運用自貿(mào)區(qū)建設帶來的制度紅利，完善知識產(chǎn)權保護制度，有利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，也能更好地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度對整個區(qū)域創(chuàng)新能力提升的激勵作用，在經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷完善相關制度，使經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展和制度完善雙向促進。要用順暢聯(lián)通的國內(nèi)國際循環(huán)，推動建設更高質(zhì)量的經(jīng)濟水平，推動構(gòu)建人類命運共同體，形成更加緊密穩(wěn)定的全球經(jīng)濟循環(huán)體系，促進各國共享全球化深入發(fā)展機遇和成果。

（三）積極對接國家戰(zhàn)略，增強循環(huán)優(yōu)勢。我國自貿(mào)試驗區(qū)建設服務“一帶一路”倡議和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國家戰(zhàn)略，銜接“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，發(fā)揮多重國家戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢，推進國際產(chǎn)能合作。這就要求自貿(mào)區(qū)要爭取在貿(mào)易自由等領域?qū)崿F(xiàn)更多有意義的突破。用新一代信息技術賦能對外貿(mào)易全流程，將自貿(mào)區(qū)建設成為全國貿(mào)易便利化程度最高的區(qū)域。推進貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展，建設外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地，促進內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展。共同建設跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺，打造“一站式”貿(mào)易服務平臺。加快建設便捷高效的國際貿(mào)易綜合運輸體系，完善港口國際合作機制，加強政策技術交流，促進物流信息共享和標準互通。鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)積極參與“一帶一路”沿線港口投資、建設、運營，交流共享港口管理經(jīng)驗和發(fā)展模式。

（四）探索自貿(mào)區(qū)差異化發(fā)展路徑，激發(fā)循環(huán)活力。自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度發(fā)展雖然呈現(xiàn)一些共性且存在邊際效用遞減的困惑，但并不意味著各個自由貿(mào)易試驗區(qū)要走相同的道路。要結(jié)合自貿(mào)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、社會習俗等走出個性化的發(fā)展道路，在國際物流中轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)開放、國內(nèi)外要素市場聯(lián)動、數(shù)字經(jīng)濟智能經(jīng)濟、國際消費中心建設、沿邊開放戰(zhàn)略、與“一帶一路”聯(lián)動、改善營商環(huán)境、建設自由貿(mào)易港等路徑中尋找合適的發(fā)展路徑。要充分借鑒世界各國的自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，總結(jié)失敗教訓，為各個自貿(mào)區(qū)的差異化發(fā)展路徑提供思路，也能幫助自貿(mào)區(qū)更好地融入國際大循環(huán)，提升自由貿(mào)易試驗區(qū)的國際競爭力和影響力，發(fā)揮關鍵樞紐的作用。從我國自由貿(mào)易試驗區(qū)優(yōu)惠政策的賦予情況看，帶有較大程度的普惠性質(zhì)，即各個自由貿(mào)易試驗區(qū)享受的政策基本趨同。從自由貿(mào)易試驗區(qū)差異化要求看，對于自由貿(mào)易試驗區(qū)的政策賦予也應該堅持差異化原則。這種差異化是基于各個自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展目標與定位的不同，以及市場主體需求的不同做作出的，只有這樣才能最大限度地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的作用，激發(fā)循環(huán)活力。