政府協同治理漓江流域環境的研究

吳嬌清，高 清，王永民，余國亨，賈良緣

（桂林電子科技大學，廣西 桂林 541000）

引言

黨的十九大明確提出，構建生態化傳統文明社會是中華民族永續健康蓬勃發展的千年大計，人與自然和諧共生是我國社會主義現代化建設和發展的主要內容，也是構建美好中國社會主義現代化的目標。將生態化社會主義傳統文明構建工作和自然資源環境保護工作提高到了史無前例的重要政治戰略高度[1]。

我國為了構建美好漓江環境，各個部門、社會團體、人民群眾都應當協調配合，包含政府機關、民營企業、第三部門等多元主體的合作，還包含各個市場主體內部的合作。但囿于篇幅，該文僅探討漓江流域生態環境保護跨地區政府部門之間的有效合作問題。

1 漓江流域生態環境保護和治理的發展歷程

2020年，在廣西省壯族自治州漓江陽朔段興坪鎮漁村的著名景點“黃布”倒影下，被確定為第5套人民幣二十元鈔票的正反面圖案。王正功曾為之賦詩：“漓江風景甲天下，遇碧羅青意可參”。

1.1 漓江流域生態環境的過去與現在

漓江雖美，卻也曾因采石挖沙、亂砍濫伐、工業污水和生活污染物的大量排放，導致漓江沿岸生態環境飽受創傷。最早時期，沒有嚴格實行建筑許可核準，違法建筑隨意建設，導致沿江邊存在許多違法建筑，坐落凌亂，政府對其統一規劃和規范管理存在障礙；隨處搭建磚混釣魚平臺，非法電魚行為常見；無證船只、竹筏亂停亂放；江邊隨意設攤兜售，垃圾隨意丟棄，生活污水未經處理直接排入江水；非法進行河道挖沙取土。“四亂一臟”的行為一直以來都是漓江流域存在的頑疾。近年來，漓江流域環境得到了很大改善，樹更綠了，水更澈了，山更俊了，人民更潤了。盡管漓江流域已經恢復了往日的容貌，但是在昔日的傷痛中“痊愈”之后的“傷疤”仍不可磨滅，因為漓江流域處于經典的喀斯特地形，土壤很稀薄，植物生長發育難，一經毀壞很難修復。比如，采石挖山導致巖溶石漠化，沿江的水庫力量就會被削減，污染物源很有可能會從開發口流入漓江，就會導致漓江水域的生態環境被毀壞。另外，由于環境和防汛工程、道路等基礎建設“歷史欠賬”較多，漓江流域的城鄉環境、城市固體廢物處置處理力量嚴重不足，在城中村、城鄉接合部，城市污染源直排現象十分嚴重，而農村的大多數村屯都尚未建設好污水處理基礎設施。

1.2 漓江流域生態環境治理

近年來，廣西桂林市為深入推動桂林市漓江管護體系機制改革與創新，掛牌組建了廣西桂林市漓江風景區工委、管委，并形成了廣西桂林市漓江風景區維護利用與管理工作聯席會議機制和漓江的“市、縣區、城鎮、村居委”四級網格化責任體系。二零一九年，桂林市人民政府頒布了《漓江流域水環境治理方案》，并組建了漓江流域生態防護與水環境治理建設指揮部。同年，經廣西壯族自治區紀委、中國人民國家政府審核同意，《桂林市漓江生態建設和恢復升級工程項目實施方案（2019—2025）》頒布，并確定將著重開展桂林漓江綜合整治、桂林漓江保護、桂林漓江生態恢復、城市生態改善、工業生態改善以及桂林漓江保護與恢復等工程項目。2020年8月1日，經自治區人民代表大會常委通過，《桂林市漓江風景區條例》實施，為科學合理維護漓江指明了法律依據，進一步明晰了有關地方政府主管部門在漓江景觀環境保護中的職能，進一步確立并健全了漓江風景區環境保護管理工作聯席會議機制和聯合協作的綜合執法管理機制，一改了過去“九龍治水”局面，建立環境保護管理工作權責網格化、綜合執法檢查互動協作化、執法檢查監督信息化建設、執法檢查保障規范化的“四化”綜合執法檢查保障長效機制。漓江管理機制的改革與創新為漓江流域環境綠色生態發展帶來了機會，但難免會存在一些不足的地方，畢竟改革與創新伴隨著機會與挑戰。

2 當前政府協同治理漓江流域環境面臨的主要問題

漓江流域屬于一個跨區域性的生態環境系統，在生態環境保護這樣的社會服務方面，為了謀求最大公共利益與最高公共價值，就必須聯合組織、共同管理，因此其治理主體是具有多元性的，包括政府、企業、非政府組織和市民社會。而當下的中國，政府間的協同治理是目前跨域環境治理中的一個主力，而在跨域環境治理實踐過程中也凸顯出某些不足的地方，有以下幾個方面。

2.1 政府協同治理基礎不牢固

隨著網絡科技的蓬勃發展，人類也進入了新一代人工智能、互聯網、虛擬現實的全新生態環境時期。以適應漓江流域內生態環境監督、預警、監督實施、生態環境應急、信息資源共享等需要，提高流域內生態環境治理水平。政府機構在追求為社會和公民提供及時高效、有序管理和科學決策的服務時，不僅需要完善法律法規的支撐，還需基于海量且互通的生態環境信息數據庫，作出科學、有序的治理方案。據了解，針對漓江流域生態環境保護關于大數據技術平臺僅在于建設氣象觀測、環境受損聯動舉報方面。漓江管理工作委會和高級法院、檢察機關共同簽訂的《構建漓江流域生態司法發展保障服務工作合作管理機制架構協議書》中，明確了各方將形成合作交流會商、信息資源共享和工作銜接的管理機制。所以很必要建設并完善關于漓江流域生態環境大數據平臺，讓各部門信息得到共享共通，進而科學制定適應的治理方案，讓漓江流域生態環境走向高質量綠色發展。

2.2 政府間跨部門協同執法機制不健全

為漓江生態文明綠色發展，整治“四亂一臟”的違法行為，徹底改變“九龍治水”的困局，桂林市專項組建了漓江風景區工委、管委，并建立綜合執法支隊。同時，也組建了漓江綜合治理和生態環境保護工程建設指揮部、漓江流域生態防護與環境治理工程建設指揮部、黑臭水域整治領導隊伍、環保綜合整治領導隊伍等組織，共同開展漓江截污、綜合治理等工作，以統籌和推動漓江環境保護管理工作。漓江流域生態環境治理不僅跨區域還涉及到環境保護與農業、海事、公安、海洋和國土等方面，這些政府部門在聯合協同執法的過程中，不僅需要高素質執法隊伍，還需要合法的執法依據和執法程序，執法的內容和結果也能夠接受內部和外界的監督。

2.3 協同司法的相關配套法律不健全

二零二一年五月，“桂林漓江生態環境民事司法保護業務聯合管理中心”和“廣西省桂林市漓江流域生態保護人民法院”在桂林市注冊設立，首個《漓江流域現代化治理司法協作框架》在桂林簽署。本次《框架》簽訂后，包括最高人民法院、檢察機關、人民政府在內，將共同建設一個集地區管理信息互聯、環保案件地域恢復、生態化工程環保聯動傳播、保護社會文化資源民事司法判決研發、保護自然環境恢復勞務代償等多樣化服務為一身的全國生態化環保民事行政司法恢復培訓基地，并定期進行全國生態化環保恢復工作。漓江環境法庭的建立不僅符合《人民法院組織法》，還符合社會發展的需要，與時俱進。但是，由于環保案件的特殊性，《人民法院組織法》作為原則性的法規，對關于環境案件遇到的具體問題沒有涉及，所以必須健全法規機制，才能讓環境審判庭合法合規的審理環保案件[2]。環保法庭的建立對公益訴訟制度提出了要求，各個機關和組織需各盡其職，切實保護公共利益。對于環保法庭的審判體系，比如受案范圍、審判程序等也得到了挑戰。此外，環境資源案件審判的順利進行需要具有專門的環境知識和審判能力的法官隊伍的支撐，還需要高質量的鑒定機構等。

3 完善政府協同治理漓江流域水環境機制的路徑

保護自然環境和發展經濟社會建設是中國生態文明的主要內涵，同時也是實現中國構建“節約資源、綠色環保”社會目標的重要基礎條件。堅持山林田湖草沙的人類生存共同體理想，借助科學技術的先進性，提升漓江流域生態政府間協同治理能力。

3.1 夯實政府協同治理的基礎

漓江流域對生態環境的管理是一個系統，保障系統內的不同子系統的有效互動，可以更合理的均衡發揮整個生態系統，使之有序地運行。首先，建立健全流域內政府部門之間的流域環境治理信息互聯制度。譬如，針對所管轄地區的水環境污染情況尤其是嚴重水環境污染突發事件，設有專門組織和專人，并采取開展多邊會議、編寫公報、進行與重點排污企業的監測數據流域互聯等手段，進行及時的相互通報。其次，建立健全有關生態環境治理的信息發布和收納管理制度[3]。例如，設立了水環境治理信息的強制發布制度，定時向公民發布所管轄地區的環境污染情況和相應處理對策信息，并設置了專門的傳播途徑譬如在報紙雜志、相關網絡、廣播電視設立專門節目等，關于公民對生態環境治理的看法和意見進行廣泛征集，對采集到的信息及時回應與反饋。據了解，目前桂林市氣象局已和市資源管理局合作八個自動觀測站、監測站，將建立覆蓋漓江江面觀測點及在內河航線（漓江）船上安裝手動氣象站，并把災害性天氣警報信號接入海上指揮平臺，將天氣信號及時準確傳送到范圍內的所有游船，確保通航安全。

3.2 健全協同治理中跨部門聯合執法機制

在各流域立法中設置了流域內生態環境治理跨部門聯動執法機制，以確定聯動執法的具體方案、形式、程序、后果處置等事宜，以建立聯動執法的長效機制。將聯動執法的具體表現形式分為統一督查、專項檢查、聯合調查，和統一監督、應急聯動[2]。各流域質量監督管理機關根據職能分工，確定了巡視的區域、重點和責任，對流域水域岸線和岸線附近的重要地段開展每日巡視、定期或不定期巡視；對巡查結果做好記錄和報表，以方便相關機關準確了解流域內生態環境狀況。比如，對自然資源管理、環境污染防控、海域岸線維護等重大事項實施事前監督。針對巡視中所查出的重大生態環境保護違法活動，相關主管部門要適時進行專門檢查和研究，并積極推進解決。而參加聯合巡視、調查和抽查的各單位對聯動執行過程中所出現的問題，也要提供有針對性的整改措施和意見。為確保流域內協同執法，可采用以下三個方面的舉措。一是構建全流域協同監測系統。利用衛星定位系統等高新技術手段，加強了網絡綜合監測設施建設，完成了遙感遙測監控、重要地段的視頻監測和執法巡邏監測，建立了多要素、多介質的動態監測體系和全面覆蓋、高精度、反應快速的立體化監測網絡[2]。二是建設流域協作信息管理網絡平臺。信息協同是治理合作的重要物質基礎和前提條件，為此，要建設統一的流域網絡系統，及時動態反饋流域內環境質量等各方面狀況，將有關數據由各級流域管理部門統一進行收集、核定、發布，以做到流域管理部門間信息的共享互聯。三是統一流域整治計劃和環評。譬如開展流域自然資源挖掘保護與開發合理利用規劃、邊界河流水利規劃、河流岸線開發利用規劃、重大水事問題及敏感區域水利規劃、采砂計劃的編制工作，并統籌為全流域國土空間規劃服務，做到“多規合一”。另外，由流域內各級人民政府按照流域的實際狀況，協調制訂了統一的流域環境評價規范、水污染物排放規范、流域岸線修復規范，以及生態環境管理規范。

3.3 完善司法保護服務的聯動機制

漓江流域內生態保護工作由各部門的單打獨斗改造為司法協同，形成了司法保護服務的聯動機制，以發揮行政執法、檢察監管和人民法院審理職能的綜合效果，對漓江流域內環境保護公益案件、跨行政區污染、生態損害等刑事案件實行統一管理。其一，健全環境公益訴訟機制。因為流域生態環保的公益物品屬性，所以政府應當健全流域環境公益訴訟機制，對有關流域內生態環境的公益訴訟活動予以引導與保障，譬如從能力建設與資金保障方面扶持專門從事流域環境的公益社會團體發展，并明確了流域內生態環保損失認定評估、環境補償磋商、生態恢復措施和環保公益訴賠償的使用監督管理等問題。其二，加強環境法庭法官隊伍的專業知識的培養。環保案件存在著專業性強、專業化要求高、處理難度大等特征，因此需要審理人員必須具備專業的環保知識和審理能力，因此加強環保法庭法官隊伍的建設，定期培訓，提供學習關于環境法前沿問題平臺，建立常態化制度化的學習機制，使之更好的應對漓江流域生態環境問題的審判工作。其三，完善漓江流域受案范圍。立法上沒有對環境案件的受案范圍進行統一規范，實施中往往導致環境侵害案件無法受到切實保障，國外對于環保法庭的建設比較成熟，譬如瑞典、新西蘭、美國等。包括了對于嚴重損害環境利益的公益訴訟案件；因政府活動而導致的環境侵害案件；因行政部門不作為而導致的環境侵害案件；環境侵害行為的刑事犯罪等。最后，構建了漓江流域的生態環境人民法庭審理流程，由于環保訴訟比較復雜，且涵蓋刑、民、行政等三個主要門類，所以對審判程序也有著較高要求，所以為更好地審理環保訴訟，就需要設立審前的協調程序，并組織環境法律專家開展協調，以提倡比較緩和的方法處理[3]。漓江流域內生態環境的綜合整治要建立平臺制度，通過整合流域內派出所、司法機關所、交警、民眾協調管理中心等相關資源，形成環境問題的多元化處理制度，聯動協同治理漓江流域生態環境。

4 結語

利用數字化信息技術，建立了類似環境云等的大數據分析網絡平臺，以進行信息技術資源共享，并完善跨部門聯動執法的方案、形式、程序、后果處置措施等，以建立聯動執法的長效機制，健全司法保障服務聯動機制，發揮行政聯合執法協同司法，共建綠色漓江生態環境。