淺析土壤環境監管存在問題及對策
——以莆田市為例

＊陳松敏

（莆田市城廂區環境監察大隊 福建 351100）

1.前言

土壤污染將引起土壤理化特性發生變化，影響土壤功能，嚴重的將導致土壤生態破壞，乃至危害公眾健康。為防治土壤污染，保障公眾健康，我國于2019年頒布實施《中華人民共和國土壤污染防治法》，填補了土壤污染防治領域法律空白。“十三五”期間，福建省莆田市生態環境部門，按照上級部署，陸續出臺了系列土壤污染防治行動計劃實施方案，分步驟全面實施“凈土”行動。自2018年以來，莆田市共完成67家企業用地土壤污染狀況調查信息采集工作，并根據有毒有害物質排放等情況，莆田市生態環境局在2021年5月，制定了《2021年莆田市涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治工作方案及土壤重點監管企業督查方案》，確定25家企業為莆田市土壤重點監管企業（含16家涉鎘等重金屬企業），其中省級7家、市級18家（見表1）。

表1 莆田市土壤污染重點監管單位名錄

針對重點行業企業用地土壤污染狀況調查，通過風險篩查、地塊初查，確定了污染地塊分布及調查情況，其中一金屬表面處理及熱處理加工場地完成了土壤修復，其他地塊均落實“三防一監控”措施（見表2）。雖然取得了初步成效，但由于土壤污染具有隱蔽性、局部性、復雜性、累積性等特點[1]，加之群眾對于土壤安全意識不高，在環境執法部門具體監管過程中存在效率低、排查手段不科學等問題。當前，隨著糧食安全問題和生態安全關注度提高，“十四五”期間強化土生態監管和防控工作力度勢必再加強。本文將結合莆田市土壤污染防治工作，從當前土壤污染排查及監管狀況，分析其存在的問題，提出土壤相關污染防治對策。

表2 莆田市排查確定的污染地塊基本情況

續表

2.土壤污染排查及分析監管存在的問題

(1)排查方面問題

①排查覆蓋面不全

土壤污染涉及行業面廣，污染源多。莆田市現有的排查對象主要面向化學品制造業、危險廢物處置場和垃圾填埋場、涉鎘電鍍皮革加工企業、有色金屬尾礦庫等行業，以及重金屬超標點的農用地。截至目前，尚未對工業聚集區及畜禽養殖區等其他場所開展排查，因此，區域性土壤污染底數還不夠完整。其次，排查范圍集中在重點企業用地范圍內的重點區域，如危化品原料庫及儲罐區、重金屬污水處理站、廢礦物油等危險廢物暫存間用地邊界1km區域，目前尚未滿足以大氣降塵污染土壤排查范圍內，企業用地范圍內土壤污染分布情況有待進一步查證。

②排查方法手段不合理

現階段對土壤污染排查手段以人工為主，輔以簡易土壤快篩監測儀。排查人員主要通過現場踏勘土壤重點區域地面防滲措施落實情況，排查是否存在泄漏點。然而由于部分企業屬于早期建設，關于場地是否采取防滲措施、涉污車間和倉庫是否存在調整缺乏佐證材料，導致通過人工排查檢查不能完全查清土壤污染狀況。

③土壤背景值調查不清

區域土壤背景值調查是地塊土壤污染調查的基礎性數據，不僅用于污染程度判定，還能聯系地區污染對人類活動的演化影響。莆田市環境監測部門僅對部分農用地開展了土壤背景值調查，未對建設用地土壤背景值開展深入調查，并取得土壤背景值準確值，導致莆田市重點監管企業土壤及地下水環境監測出現污染物超標時原因不明，成因分析不清。

(2)監管方面問題

①基層監測能力不足

土壤監測能力是支撐各級政府開展土壤環境監測工作和土壤污染防治管理工作的根本基礎，雖然近年來政府和社會投入大量資源提升土壤監測能力，但仍很難滿足現有土壤污染防治工作。一是縱觀土壤污染防治發展歷程和管理制度體系，土壤立法工作相對較晚，加之土壤監管方面投入資金有限，尤其是基層生態環境部門因監測能力及監管人員專業不足，未開展土壤全指標項目監測，實施土壤執法測管聯動，這些問題雖為莆田市土壤監管工作個性，也是反映全國土壤監管的共性。二是縱觀莆田市，乃至全國土壤環境管理技術力量較為薄弱。一方面普遍缺乏土壤污染防治相關專業背景，人員技術經驗、力量嚴重不足；另一方面第三方機構調查技術力量參差不齊，監測能力不足及專業管理人員缺乏，也是制約了土壤污染防治工作的推進。

②監管部門職責不清

建設用地分為一類用地、二類用地和其他建設用地[2]。依據《中華人民共和國環境保護法》，賦予生態環境部門對土壤污染實施統籌指導，但在農用地方面，依然存在污染源監管與排查分離分開，職責不清的情況；此外，土壤調查類建設用地安全利用項目，涉及多個部門職責，少數地區存在未完成污染地塊安全利用率核算下，自然資源部門仍予以辦理建設工程規劃許可證、開工許可證，局際間協同開展污染地塊安全利用調查工作有待進一步理順。

③污染源監管處罰難度大

“嚴管重罰”是加強土壤污染監管執法的重要手段，然而在實際執法過程存在系列處罰難度大的問題。一是對農用超標點周邊重點區域、涉重金屬在產企業等開展監管監測工作時，部分區域存在土壤監測超標污染物與特征污染物關聯性不大的問題。二是在監管停產關閉企業污染地塊時，場地使用權人幾經變化，難以追溯責任人，缺乏行政處罰主體。三是因污染地塊性質多樣（如集體土地臨時租賃的、無土壤污染責任方面約定的租賃用地的等），污染責任人難以認定。

3.土壤污染治理水平提升對策

(1)加強土壤污染預防

土壤保護應以預防為主。預防的重點應放在對各種污染源排放進行濃度和總量控制[3]。對工礦用地，首先要嚴控相關企業準入條件，生態環保監督部門要督促新（擴、改）建工業項目嚴格遵守國家環境影響評價有關法律法規和各級政府資源環境承載能力、產業布局調整，從產業政策、規劃符合性、選址合理性、環保措施可操作性、總量控制等方面嚴格審批各類新、改、擴建項目，對不符合國家產業政策、當地產業發展規劃和總量控制要求，或環保措施不具可操作性，污染物排放對當地環境影響較大的項目堅決不予批準；其次建設用地安全利用時，要在未開發及拆除前開展土壤污染狀況調查，如實了解建設用地污染狀況；其三對存在風險源的企業在建主體工程時，應將相關土壤防治措施列入工程設計中，做到防滲工程同時設計、同時施工和同時投產，涉及影響土壤污染物排放的設施，盡量設計為明管或明渠，避免鋪設地下工程發現泄漏時，未能及時發現泄漏點。

(2)提升監管水平

①能力建設方面

能力建設一直是土壤保護執法部門建設的核心問題，加強能力建設，要不斷增強學習能力、專業能力、執行力和改革創新能力。一要進一步加強市級土壤防治專家組建設，加快縣區級土壤監測機構能力建設，配備土壤專業監測專職人員和執法監管專業人員占比。加大土壤監測設備資金投入，完善土壤采樣監測設備采購，擴大土壤特征污染物監測能力、監測網絡建設，全面提升土壤環境監測采樣和分析能力，加密組織區域土壤背景值調查，實施污染成因排查項目。二要組織開展土壤執法培訓，提高監管水平，提升執法裝備，配備便攜式污染檢測儀、無人機、探地雷達等設備，強化衛星遙感、走航監測、App等技術手段監管應用能力，建立土壤環境監管問題發現機制、預警機制。三要強化基層隊伍建設，通過專項培訓、參觀學習、集中進修、跟班學習等方式深入開展土壤污染防治能力建設，深化科技特派員聯系掛鉤幫扶企業制度，重點行業企業環保管理人員應具有土壤、地下水專業背景或熟悉土壤污染防治專業知識，否則應聘請環境管理專業人員進行環保管理。

②土壤污染排查方面

土壤污染隱患排查是落實土壤污染防治源頭管控的一項重要措施。一要生態環境部門督促企業認真開展土壤污染隱患排查、自行監測落實情況，對發現問題要及時責令用地單位完成整改并開展“后督查”，用好福建省生態環境廳“親清服務平臺”推進問題整改跟蹤。擴大排查對象，確保排查對象全面性“不走過場”，排查范圍覆蓋畜禽養殖場及企業周邊管控類耕地、農用地土壤環境敏感目標。二要統籌篩選重點區域、重點污染源較為突出的土壤污染企業，實施源頭管控項目申報，分行業類別制定省級土壤污染排查指南和技術規范，“統一口徑”開展地級市排查及監管關鍵技術研究，構建多層級土壤、地下水、地表水污染防治及環境風險防控監督管理體系，形成可在全省、全國復制、推廣的土壤排查監管創新模式。三要發揮“執法+監測”協同配合手段，明確土壤測管聯動流程，加大土生態重點監管單位“雙隨機一公開”抽查比例和執法檢查力度，開展化工園區及工業集聚區土壤環境質量普查，擴大土壤采樣深度廣度，增加柱狀樣土壤采樣與監測，推進建設用地土壤背景值調查評估。四要對擬開發利用的污染地塊的，督促用地單位依據《建設用地土壤污染風險評估技術導則》等標準規范，嚴格履行污染地塊詳細調查、風險評估和污染修復流程[4]。

③加強土壤環境風險管理

土壤環境風險與人居環境安全、農產品質量安全息息相關。建設用地部門、農業農村部門要認真貫徹《土壤污染防治法》規定土壤污染防治義務和責任，落實《土壤污染防治行動計劃》相關工作部署要求，加強統籌協調，依法治污。以《土壤污染防治法》法律為基礎，修訂完善《建設用地及農用地污染風險管控標準》規范及配套辦法，編制區域土壤環境容量和承載力調查評價。依托福建省生態環境廳“生態云”一張圖平臺，發揮土壤防治數據庫建設業務數據監管作用，整合疑似污染地塊空間信息、土地用途變更信息、重點行業企業用地調查、危化品生產企業搬遷改造、農用地類別劃分信息、涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治信息、主要食用農產品生產區域土壤環境信息、農用地類別劃分信息、特定農產品禁止生產區域劃定結果等系列生態數據庫，構建覆蓋“省—市—縣”生態環境大數據成果應用。推進信息有序公開，建立公眾參與制度，鼓勵公眾對污染土壤的環境違法行為進行監督、共治，合力構建土壤污染防治安全格局。

(3)落實企業主體責任

土壤污染隱患排查制度建立、有毒有害物質排放清單管控、自行監測方案實施、排污許可證銜接是企業開展土壤污染防治的根本遵循。要把企業環境違法行為納入社會信用體系。倒逼責任落實，督促企業加強內部管理，將土壤污染防治納入企業環境風險評估、環境安全隱患自行排查和環境風險防控體系建設。

(4)推進修復管控對策

積極探索“防控治”三位一體的土壤污染防治體系。對污染地塊要按照《土壤污染防治法》“誰污染誰治理”的原則，落實污染地塊土壤修復主體責任。對存在經濟困難的或無主的，可按照《土壤污染防治專項資金項目庫》要求，編制項目實施方案及制定達到修復績效目標等相關材料，謀劃土壤環境治理重點項目，推進生態修復、成因調查、綜合治理項目申報前期，開展土壤修復示范試點工程，納入省級建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。

對未開發污染地塊，要督促用地單位依據相應的技術指南，借鑒福建省生態環境廳印發的《福建省土壤環境管理“三防三監控”技術指南（試行）》要求，嚴格落實“三防”（防人體健康暴露風險、防滲漏、防揚灑）、“三監控”（場內監測、場外監測、視頻監控），采取“標識、封閉、阻隔、清理、監控”監管措施。

4.結語

土壤污染具有隱蔽性、長期性和累積性特點，給相關部門對土壤污染排查、監管和監測帶來困難，本文結合筆者在土壤污染防治的行政管理實踐，總結了福建省莆田市土壤環境污染排查狀況，分析土壤環境監管中存在的問題，提出加強土壤環境監管及監測，推進土壤污染防治措施。本研究將為土壤污染監管相關法規的完善和土壤污染防治管理部門和工作人員推進土壤污染防治工作提供借鑒。