蘇州城鄉融合發展水平測度·問題短板和路徑探析

高雯茜，何 兵，黃遠祥

(蘇州市農村干部學院，江蘇蘇州 215011)

鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大戰略部署。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出了“堅持城鄉融合發展”的基本原則。蘇州市于2020、2021年分別發布的《蘇州市率先基本實現農業農村現代化評價指標體系(2020—2022年)》兩大版本中，都把城鄉融合發展作為推進農業農村現代化的重要路徑和二級評價指標。對蘇州不同時序城鄉融合發展水平進行測度，研究不同維度城鄉融合發展水平的差異，分析存在的問題短板，給出政策建議，具有重大現實意義。

1 蘇州城鄉融合發展水平的時序演變

1.1 基本背景城鄉融合是一個復雜系統，是“基于生產力發展對城鄉社會經濟、生態環境、文化生活、空間景觀等方面進行協調統一的過程”[1]，是“在社會發展戰略上把農村與城市看作一個整體，使城鄉協調發展，共同繁榮，共享社會發展成果，最終融為一體的過程”[2]。

蘇州市處于改革開放的最前沿。自2008年蘇州市被江蘇省委、省政府確定為全省城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區以來，緊緊抓住全國農村改革試驗區和國家城鄉發展一體化綜合改革試點重大機遇，先后探索形成“三集中三置換”“三大合作”“三優三保”“生態補償”“股權固化”等系列制度創新，不斷推進城鄉要素配置合理化、城鄉產業發展融合化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務均等化[3]、城鄉生態建設協同化、城鄉居民發展同步化，城鄉融合發展初見實效，城鄉融合發展體制機制和政策體系不斷健全。為更好地研究蘇州城鄉融合發展水平發展現狀、問題短板和提升路徑，該研究構建了人口融合、空間融合、經濟融合、社會融合和生態融合等5個維度指標體系，采用熵值法對蘇州市城鄉融合發展水平進行了科學測度，研究2008—2019年城鄉融合發展水平狀況。

1.2 蘇州市城鄉融合發展評價體系的構建城鄉融合發展水平的測度往往需要構建相應的指標體系，評價的方式很多，指標的選取也有所差異。結合前人的學術研究[1，4-7]，秉承著客觀、準確、科學的原則，該研究構建了人口、空間、經濟、社會、生態等5個一級指標，人口水平、就業水平、行政規劃等11個二級指標，人口城鎮化率、非農與農業從業比重比、就業反差系數等20個三級指標作為評價指標體系開展相關研究(表1)。

表1 蘇州市城鄉融合評價指標體系

1.2.1數據來源。該研究用來進行城鄉融合水平測度的基礎數據主要來自《江蘇統計年鑒》(2008—2019年)、《蘇州統計年鑒》(2008—2019年)和《蘇州市國民經濟與社會發展統計公報》(2008—2019年)。

1.2.2城鄉融合發展水平的測度。在利用多指標對城鄉融合發展水平進行綜合評價時，評價方法主要有主成分分析法、因子分析法和熵值法等。由于該研究指標包括正、負向指標，主成分分析法的綜合評價由于正、負向指標導致意義不太明確，而因子分析法采用最小二乘法時可能會失效，因此該研究采用較為客觀、準確、科學的熵值法對蘇州城鄉融合發展水平進行融合度數值的測算[6-8]。

熵值法通過計算各個指標的權重來確定不同要素對城鄉融合發展水平的貢獻度，進而判斷研究結果的科學性和準確性。計算步驟如下：

(1)構建指標原始數據矩陣：選取m個評價對象，n項測評指標，則Xij(0≤i≤m,0≤j≤n)是第i個評價對象第j項指標。

(2)所選取的指標存在度量單位上的差異，因此需要對數據進行標準化處理。為消除負數和0的影響，同時進行數據平移：

(3)計算第j項指標下第i個評價對象指標值的比重(Pij)：

(4)計算第j項指標的熵值，即計算各項指標的熵值(ej):

(5)計算第j項指標的權重(Wj):

(6)得出不同年份城鄉融合發展綜合評價得分(Si):

Si值越大，表明融合發展的綜合水平得分越高。

1.3 蘇州市城鄉融合發展水平的時空演變如表2所示，蘇州城鄉融合發展水平從2008年的0.389 3提升至2019年的0.682 0，整體呈穩定上升趨勢。

表2 2008—2019年蘇州市城鄉融合水平及一級指標測度情況

從圖1中不難發現，城鄉一體化推進伊始曲線波動上揚，直至2016年曲率變得平坦，后在國家推出鄉村振興戰略后，增長呈明顯加速態勢。

圖1 2008—2019年蘇州市城鄉融合發展水平走勢Fig.1 Trend of urban-rural integration development level in Suzhou from 2008 to 2019

圖2顯示出細分的5個維度城鄉融合的發展趨勢，其中經濟融合水平增長最為明顯，人口融合增長速度次之，社會融合水平在2013年之后增長也較為明顯，相對來說生態融合和空間融合指數值增長速度較為緩慢，但5個一級指標總體仍是呈現出上升的態勢。與整體城鄉融合發展水平走勢一致，5個維度的城鄉融合發展態勢均在鄉村振興戰略提出后出現了明顯的加速趨勢，表明城鄉融合發展與政策供給高度相關，同時也存在政策邊際效應遞減的規律。

圖2 2008—2019年蘇州市5個維度城鄉融合發展水平走勢Fig.2 The trend of the five-dimensional urban-rural integration development level in Suzhou during 2008-2019

1.3.1人口融合發展水平。如圖2所示，人口融合指數在2008—2019年呈現出顯著的上升，尤其在2008—2014年人口融合指數的增速最大，這與蘇州2008年被江蘇省委、省政府確定為全省城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區后大力推進“三集中”“三置換”密切相關，包括空間融合、經濟融合、社會融合等都呈現同樣的發展趨勢，間接驗證了政策對城鄉融合發展的巨大推進作用。人口融合水平數值在5個一級指標中位列最低，人口融合發展水平相比其他一級指標綜合得分相對較低，但在研究時序上改善較大。據原始統計數據，蘇州市城鄉融合的三級指標中，人口城鎮化率持續上升，從2008年的65.9%提升到2019年的77.0%，但戶籍人口城鎮化率仍較低，表明農村居民進城仍受到政策干擾。同時參照蘇州第七次人口普查數據，凈流入人口大多都進入城市，蘇州的城鎮化率沒有準確反映出或者說夸大了蘇州農村人口的城鎮化程度。非農與農業從業比重比從14.432上升到32.139，就業反差系數也從2008年的-10.3%變化為2019年的-33.8%。從圖3可見，就業水平在2013年后增速明顯放緩，一定程度說明了農民的非農化就業基本已經實現，通過提升非農化就業率增加農民收入的途徑變得艱難。在絕對收入差距不斷擴大背景下，要實現共同富裕的美好愿景急需開辟農民收入增長的新空間。蘇州市城鄉融合發展中人口融合這一維度仍需要進一步加強。

圖3 2008—2019年蘇州市人口融合走勢Fig.3 The trend of population integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.2空間融合發展水平。空間融合發展水平整體呈現出波動上升的趨勢，但上升幅度相比其他4個一級指標的增長幅度較小，可見空間融合的速度相對較慢。空間融合的指標數值從2008年的0.042 1上升到0.099 8，盡管空間融合水平的增長速度緩慢，但空間融合水平在5個層面指標中整體處于中等的水平。據原始數據反映，在具體層面看來，空間融合的三級指標中，土地城鎮化水平逐年上升，而城鄉人口密度比逐年下降，從2008年的5.218下降到2019年的2.881。圖4顯示出行政規劃的城鄉融合數值上升顯著，說明近年來空間層面城市化的推進加快，城鄉人口密度的差距越來越小，呈現出蘇州城市空間的進一步擴張趨勢。交通的便捷有利于城鄉融合和一體化發展，蘇州線網的規模和密度總體居于國內領先水平，蘇州農村新產業新業態的不斷涌現，也催生了對交通通達性的更高要求。

圖4 2008-—2019年蘇州市空間融合走勢Fig.4 The trend of spatial integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.3經濟融合發展水平。經濟融合發展的數值在2008—2019年呈現出顯著的持續上升趨勢，從0.072 5上升到0.232 5，在經濟融合的增長速度上處于5個一級指標中的前三位，說明蘇州市的經濟融合發展水平處于較好的區間。經濟融合的三級指標中，在收支水平層面的原始數據中，城鄉居民人均可支配收入比逐漸縮小，從2008年的2.025下降到2019年的1.952(2020年為1.889)。如圖5所示，收支水平層面的融合度波動上升幅度較小且波動性較大，其原因之一是城鄉居民收入比的縮小較為艱巨。城鄉居民家庭人均消費比從2008年的1.798下降到2019年的1.723，城鄉恩格爾系數比率從1.110下降到0.984，這些均反映出蘇州城鄉的經濟消費能力和家庭的生活水平的差距日益縮小。另外，從產業互動層面，非農產業與農業產值比不斷上升，從2008年的51.980%上升到2019年的96.793%，產業互動的城鄉融合數值不斷上升，表明蘇州工業化程度不斷攀升，要素流動的拐點已經到來，城鄉產業融合發展的空間天花板被打開。

圖5 2008—2019年蘇州市經濟融合走勢Fig.5 The trend of economic integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.4社會融合發展水平。社會融合度數值從2008年的0.203 2發展到2013年的0.067 8，蘇州在推進社會融合的進程中不可避免產生一定的波動性，而自2013年以來一直長期保持著較高且穩定的增長率，于2019年達到0.142 8。鄉村振興戰略提出后，蘇州長期高度關注交通、通訊、文化、醫療等基礎設施和公共服務建設，并在鄉村振興戰略實施后強化了這一傾向。如圖6所示，文化互動、網絡通信和公共服務的城鄉融合數值表現為整體波動上升態勢，說明在蘇州推進社會融合的過程中仍存在現實困難和挑戰。具體到下設的三級指標，在文化互動層面，人均公共圖書館藏書量從2008年的人均0.970冊增長到2019年的4.696冊，鄉鎮文化站數量的波動盡管在一定程度可以歸并為鄉鎮撤并等原因，但農村文化建設和農民教育等還有待進一步強化。從網絡通信層面，城鄉寬帶接入用戶從2008年的149.75萬戶增長到2019年的645.8萬戶，說明寬帶接入用戶數量逐年穩步上升，但城鄉交通通信支出比則從1.324上升到1.588，說明農村在信息要素的聚集中需要加大力度，農民在信息資本的積累中需要加大投入。在公共服務層面，城鄉醫療保健支出比從2008年的1.928下降到2019年的1.170，每千人醫生數從2.550個上升到3.306個，表明城鄉之間的醫療保健支出差距逐漸縮小，且居民所享有的醫生數得到提升。考慮到城鄉收入差距的客觀存在，農村醫療保健支出的遞增也加大了農村居民的生活壓力，需要在政策上給予更多關懷。

圖6 2008—2019年蘇州市社會融合走勢Fig.6 The trend of social integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.5生態融合發展水平。生態融合發展水平總體處于螺旋式上升，但增長速度較慢，甚至2008—2019年的部分年份有一定的下降，而2011—2017年呈現為持續穩定的上升，從0.035 9增長到0.083 3。整體而言，蘇州市生態融合度處于5個一級指標中的下游水平。具體到原始數據，人均公園綠地面積從2008年的人均17.10 m2下降到2019年的人均13.25 m2，說明近年來蘇州發展相對快速，因而綠地的增長趨于飽和。財政支出中的環保占比從2008年的3.038%上升到2019年的4.949%，其中財政支出中的環保占比在2008—2010年略有下滑，2010年后該指標先是經歷了增長率較為緩慢的攀升，從2013年起增長加速，2015年后又回歸緩慢增長態勢。從工業廢水排放量看，整體處于顯著的下降趨勢，從2008年的58 762萬t下降到2019年的36 586萬t。圖7顯示出環境污染的城鄉融合指數值相對環境保護的城鄉融合指數值增速更大，體現出蘇州的污染防治工程卓有成效。人均公園綠地面積的增長緩慢、工業廢水排放量的下降、財政支出中環保占比的整體增長體現出在城鄉融合的過程中生態融合有所改善，但隨著人口的不斷凈流入及蘇州作為制造業聚集高地，生態融合壓力后續依然較大。

圖7 2008—2019年蘇州市生態融合走勢Fig.7 The trend of ecological integration in Suzhou from 2008 to 2019

2 蘇州城鄉融合發展的問題短板

城鄉融合是蘇州改革發展的金字招牌，自2008年蘇州市被江蘇省委、省政府確定全省城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區以來，城鄉統籌的空間體系不斷優化，以人為核心的新型城鎮化不斷推進，城鄉社會公共服務均等的布局不斷完善，但對標全國城鄉融合發展的先導區和示范區的要求還存在問題短板。

2.1 城鄉要素自由流動的障礙依然存在自蘇州城鄉一體化“三集中”“三置換”等政策實施后，農村轉移人口市民化走過了快速發展期，現代農業園區、特色小鎮等建設也助推了技術人才下鄉，但近年來促進人的融合的政策效應逐步弱化，促進農民進城、人才下鄉的政策障礙越發顯現。“331”專項整治、國土空間全域綜合整治等提升農村生態宜居的同時也使得農村集體經營性建設土地為依托的社會資本、農村勞動等要素更多地流向了城市[8]，且沒有出臺有效的對沖政策工具化解要素流動的不平衡性。特色小鎮、特色田園鄉村建設以及農村新產業新業態新商業模式的散狀式分布并未形成發展合力，未能很好地激發社會資本投資農業農村的興趣，行政壁壘的存在也使得特色小鎮、特色田園鄉村建設難以跨地域成為要素的聚集平臺。社會資本在投資農業農村過程中面臨市場和政策雙風險，尤其是部分職能部門迫于自身問責壓力而往往采用“一刀切”的現狀并未得到根本改變，要素由城入鄉的積極性并未得到真正提升。

2.2 鄉村產業融合發展的動能依然羸弱城市較高生產力發展水平背后的技術優勢、產業優勢等并未有效滲透到農業，沒能改善農業的低效益的困境。蘇州作為制造業大市，智能制造、大數據等產業發展迅猛、規模龐大，但一方面與農業結合的應用場景還相對較少，另一方面借助蘇州率先基本實現農業農村現代化的政策效應擴展智能制造、大數據等產業發展空間向農業農村延展還有待提升。鄉村旅游、休閑農業發展主要呈現零星的點狀分布，且沒有出現勢能強勁的高能級農旅融合產品；呈遍地開花趨勢的民宿、共享農莊也因盈利模式的單一，未能與其他農村休閑產品形成協同效應，市場化變現前景并不喜人；部分板塊雖有心用片區理念整合農村項目，致力于形成農村商業綜合體，但整體效果不佳，未能有效激發城市群體的消費熱潮。總體看，蘇州當前城市產業擴散農村不夠，城市消費滲透農村不足。

2.3 城鄉收入差距縮小的壓力依然很大從統計數據看，2020年蘇州城鄉居民收入比為1.889，比2019年縮小0.063，低于江蘇全省的2.194和上海的2.189，為全國城鄉居民收入比最低的地區之一。但從城鄉居民收入差距絕對值看，蘇州2019年城鄉居民收入差距達到33 477元，與2018年的31 062元相比，差距擴大了2 415元，實屬全國城鄉居民收入差異較高的地區之一。從收入差異的結構看，城鄉居民收入差距主要表現在工資性收入、財產性收入、收入差距及占總差距的比重，分別為22 973元、8 365元和68.62%、24.99%。財產性收入差距一定意義上是工資性收入差距累積后的必然結果，因此收入差距的根源主要在工資性收入且占比巨大。工資性收入一般由勞動力用工市場決定，政策調控工具少，要改變城鄉收入差距只能更多地從隱形的支出結構入手，即通過城鄉公共服務的均等化讓農村居民減少支出來變相增加收入。從統計數據，城鄉居民人均消費支出差距在2016年頂峰的5 614元下降到2019年的4 496元，盡管可以理解為農村居民收入增長后激發了消費熱情，但背后也反映出村民收入積累少的現實、城鄉收入差距縮小的艱難。

2.4 基層有效治理提升的挑戰依然艱巨盡管在表2中“社會融合”維度相比其他4個維度而言得分較高，這得益于蘇州強大財力背后支撐的農村基礎設施建設成就，但鄉村有效治理的壓力遠大于城市。農村工作行政化傾向較為嚴重，村民的主體作用發揮不充分，村民自治的活躍度有待提高，農村基層激發群眾參與鄉村治理的載體不多、方法單一，“替民做主”現象較為嚴重，基層群眾的獲得感、安全感和滿意度與蘇州經濟發展形勢不相匹配。基層干部還沒有熟練掌握、運用法治的思維、方式思考問題、開展工作、處理矛盾，一些群眾的法治意識還有待加強，在合法權益受到侵害時，不懂得依法申訴、反映自己的訴求。受不良社會風氣的影響、滲透，部分群眾不關心公共事務，價值取向紊亂，是非評判顛倒，阻礙了良好村風民風的充分彰顯，壓制了社會正能量的有效釋放。一些基層黨組織不善于發揮黨建引領作用、調動社會資源合力，在鄉村治理方面“管不到、管不住、管不好”的問題還時有顯現，黨的基層組織與社會治理組織一體建設、基層黨建工作與社會治理工作一體開展、黨群共建與社會共治一體實施等黨建引領基層治理的新思路、新途徑、新舉措還沒有真正領悟和踐行。

2.5 農村改革協同發力的效應依然不足蘇州“三農”發展走在全省乃至全國前列，較早地碰到了一些發展中的問題，同時蘇州重視基層創新，一直積極通過改革來推動創新發展。自2011年11月蘇州被列為首批全國農村改革試驗區，10年來蘇州先后承擔了19項國家級(其中12項已順利完成)、6項省級試驗任務(第三輪2項、第四輪4項)，為蘇州“三農”發展注入新動能。農業農村發展是系統工程，蘇州的眾多農村改革試驗任務分屬不同板塊、不同領域、不同歷史時期，聚焦各自的試驗目標，滿足于改革試驗任務的項目驗收，缺乏把改革試驗任務按照整體性、協同性的原則進行全盤謀劃的系統思維，缺乏通過全面深化農村改革，把不同的改革試驗任務進行集聚、整合，放大農村改革試驗區功能，提升改革協同效應的有效路徑。

3 蘇州城鄉融合發展的路徑探析

堅持系統思維，注重把握規律，按照“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的要求，對照蘇州“率先基本實現農業農村現代化”的奮進目標，走出一條具有蘇州特點、體現標桿水平的城鄉融合發展道路。

3.1 強化農業農村優先發展的政策供給以城帶鄉的外溢、滲透、輻射等自然效應盡管客觀存在，但城市作為發展極的吸聚能量強大，要素由鄉入城的趨勢難以自發改變，農業農村優先發展需要政策合力提供強大支撐，保證“人地錢”要素投入。弱化建設用地指標優先用于城市二、三產業的政策導向，切實解決現行土地管理政策難以適應城鄉融合發展需要以及農村涌現出的新產業新業態“用地難”等問題。暢通各類人才下鄉渠道，創造各類人才在農村干事創業的環境和平臺，有組織地動員城市科研人員、工程師、規劃師、建筑師、教師、醫生下鄉服務，扎根鄉村。做強做優鄉村振興建設引導基金，吸引、撬動更多社會資本投資鄉村、建設鄉村。破解現代農業園區、特色小鎮、特色田園鄉村等對要素沉淀農村的行政壁壘，放大市場功能和作用。打通政策落地的“最后一公里”，定期對農業農村發展的政策做出績效評價，不能讓政策停留在制度設計文件中。

3.2 深挖國家戰略疊加蘇州的巨大紅利充分發掘長三角一體化示范區、長江經濟帶、蘇南國家自主創新示范區、江蘇自貿區蘇州片區等國家戰略在蘇州交匯疊加的機遇紅利，把蘇州打造成各重大發展戰略激發不同要素活力下沉農村、推動發展的高地，從蘇州市域一體化、滬蘇同城化的視角重新定義蘇州農業、農村的功能價值。用推進國家重大戰略的最新的理念來引領、最新的技術來輻射蘇州農業農村發展，用“長三角一體化”理念來重新定格蘇州農業農村發展的資源要素和消費市場，創造條件讓要素在蘇州地域及長三角區域內由城流向鄉[9]，讓蘇州的農業農村的消費市場輻射到上海及長三角區域內，讓上海及長三角區域的技術、信息、商業模式滲透到蘇州，把蘇州農村建設成各方資源要素的匯聚地、新產業新業態新商業模式迸發的創新地。

3.3 打造城鄉產業融合互促的標桿高地積極探索在蘇州全域范圍內培育建設城鄉產業協同發展先行區，挖掘、總結城鄉產業融合發展的典型案例，引領、示范全市城鄉產業融合互促發展[10]。充分利用蘇州作為新興產業聚集的制造業高地優勢，出臺相關政策，鼓勵關聯企業發揮蘇州智慧農業、數字鄉村等農村改革試驗機遇，把開發與農業農村相關的科學技術和產品線作為轉型升級的方向之一，讓蘇州農村成為新技術新產業的示范應用場景和示范消費市場。樹立城市是“高容積率”產業聚集地、農村是“低容積率”產業聚集地的理念，拋棄農村和第一產業的絕對聯系，積極探索把農村建設用地通過開發提升、精準招商變為“低容積率”的“鄉野硅谷”。樹立城市是向往“高容積率”生活方式的群體聚集空間、農村是向往“低容積率”生活方式的群體聚集空間的理念，大力發展基于農村“原住民”(農民)、“常住人口”(鄉野創客)、“流動人口”(城市休閑客)大融合的符合“低容積率”生活方式理念的農村新業態。

3.4 完善縮小城鄉收入差距的制度設計城鄉收入絕對差距愈發嚴重，針對性解決背后的深層影響因子意義重大。創造條件讓農民舉家進城，讓市民返鄉創業，改變農村逐步成為低收入群體聚集地的趨勢。積極開展包括職業農民培訓在內的農民技能教育，用稅收抵扣等政策鼓勵企業主體對雇傭的本地農民開展就業技能培訓，提升農民的素質能力和就業機會。充分發揮農民群體勤勞的比較優勢，鼓勵農村集體經濟組織或其他經濟主體發展面向城市市民消費市場的周末經濟，創造更多兼業機會給農民勞動力群體及老年農民群體，弱化能力相對較低帶來的工資性收入劣勢。加大集體資產股份合作社股權有償退出的探索，深化政經分離改革，讓農村集體經濟真正成為農民增收的渠道之一。進一步推動城鄉義務教育的均等化，割裂貧窮的代際傳遞[11]。加強農村公共服務提升、精神文明建設，用醫療服務、文化設施等公共服務“隱性財富”來變現增加農民收入。

3.5 發揮蘇州農村改革試驗的協同效應蘇州承擔的國家級、省級農村改革試驗任務覆蓋農業生產經營、管理服務、農村經濟社會發展等領域。要加大蘇州農村改革試驗的系統總結，強化統籌謀劃和頂層設計，尤其是蘇州在促進要素流動的改革試驗中，全力推進農村土地經營管理制度改革、土地承包權有償退出改革、農村集體資產股份權能改革、農民集體收益分配權退出改革、農村閑置宅基地盤活利用改革、農村宅基地制度改革等試點的協同，充分利用改革試驗的先行先試優勢，既謀劃單個改革的實施路徑，更要設計不同改革的協同發力，進一步推動蘇州城鄉要素的自由流動，促進要素跨界配置和產業有機融合，同時為全國農村改革提供蘇州系統解決方案。