環(huán)境保護(hù)督查成效的提升策略研究

徐淑華，李少寅

(山東省煙臺(tái)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，山東 煙臺(tái) 264000)

環(huán)境保護(hù)督查是持續(xù)推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，并且高效落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作黨政同責(zé)的一項(xiàng)關(guān)鍵制度。通過確切落實(shí)此項(xiàng)工作，可以明確地方黨委以及政府在實(shí)際落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)工作以及環(huán)保工作時(shí)的主體責(zé)任，以此推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)保督查工作在實(shí)際開展過程中，仍然需要面對(duì)一定的困境，為確保其價(jià)值和作用得到充分發(fā)揮，有必要對(duì)此項(xiàng)工作成效的提升策略做出深入探討。

1 環(huán)境保護(hù)督查概述

1.1 內(nèi)涵分析

環(huán)境保護(hù)督查，又可以稱之為“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度”，是我國(guó)黨中央以及國(guó)務(wù)院在生態(tài)文明建設(shè)思想的有效引導(dǎo)下，為了更好地監(jiān)督檢查各類環(huán)保政策文件和相關(guān)環(huán)保法規(guī)等的實(shí)際制定情況或者是落實(shí)情況而推出的一項(xiàng)重要舉措和極為關(guān)鍵的制度創(chuàng)新，借此推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作在實(shí)際開展過程中，仍存在一定的問題和不足之處，但環(huán)境督查可以彌補(bǔ)環(huán)保管理制度方面的不足，助推環(huán)保工作順利開展[1]。

1.2 具體工作流程

《環(huán)境保護(hù)督查方案》屬于早期指導(dǎo)環(huán)保督查工作的一個(gè)重要依據(jù)，該方案能夠促使各地黨委以及政府部門積極主動(dòng)地將各類法規(guī)政策等切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樾兄行У木唧w實(shí)施措施，從而達(dá)到環(huán)保工作的預(yù)期目標(biāo)。在實(shí)際開展環(huán)保督查工作時(shí)，一般由中央抽調(diào)一些專職監(jiān)察人員，構(gòu)成一個(gè)專項(xiàng)小組，然后對(duì)各地開展分階段的有效監(jiān)督檢查，流程上主要包括：案件接收、分辦研判、案件報(bào)告、初核反饋、監(jiān)察督辦、結(jié)果反饋、分析審核、結(jié)果上報(bào)等。過程中公眾參與是環(huán)保督查工作高效開展的一大基礎(chǔ)條件，能夠?qū)Νh(huán)保督查成效產(chǎn)生決定性的影響。

1.3 核心內(nèi)容

在實(shí)際開展環(huán)保督查工作時(shí)，政策落實(shí)、解決問題以及法規(guī)執(zhí)行等屬于督查工作的主要組成內(nèi)容，這三大內(nèi)容可以在一定程度上進(jìn)一步推動(dòng)地方政府做好環(huán)保工作以及高質(zhì)量推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。一方面，環(huán)保督查工作始終以發(fā)現(xiàn)問題以及解決問題為原則，高度重視社會(huì)公眾關(guān)注度高、環(huán)境污染嚴(yán)重以及社會(huì)影響大等一系列問題。另一方面，環(huán)保督查工作將環(huán)境問題較為突出和人民群眾關(guān)注程度較高的地方作為主要實(shí)施督查工作的目標(biāo)[2]。

2 環(huán)境保護(hù)督查體系研究

結(jié)合現(xiàn)狀來看，我國(guó)環(huán)保督查體系能夠大體上分為以下幾個(gè)組成內(nèi)容：

“1項(xiàng)核心責(zé)任”主要指的是“黨政同責(zé)”，該方面改變了以往環(huán)境問題只找企業(yè)，同時(shí)環(huán)保責(zé)任往往只由地方政府相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)主管以及環(huán)保局長(zhǎng)來背的一系列現(xiàn)象，能夠讓黨委以及政府兩者之間同時(shí)承擔(dān)環(huán)境管理以及環(huán)境治理的相關(guān)責(zé)任。

“3個(gè)督查層面”主要指的是中央環(huán)保督察以及部長(zhǎng)層面開展的專項(xiàng)性督查和督查中心實(shí)施的例行性督查。其中中央環(huán)保督察屬于權(quán)威性最高、影響力最大以及層級(jí)最高的督查；而部長(zhǎng)層面開展的專項(xiàng)性督查，一般主要負(fù)責(zé)督查地方存在的一系列較為突出的環(huán)境問題，本身權(quán)威性以及影響力較高；環(huán)監(jiān)局以及督查中心開展的例行性督查則屬于一種常態(tài)化、規(guī)范化的督查工作，主要是監(jiān)督企業(yè)、地方黨委以及政府實(shí)際環(huán)境管治方面相關(guān)職責(zé)的履行情況。

“1個(gè)重要載體”主要指的是環(huán)保約談，也就是借助國(guó)家層面或者省級(jí)層面的有效環(huán)保約談，利用“行政談話”的形式，來針對(duì)地方政府的實(shí)際環(huán)境管理情況做出監(jiān)督[3]。

“8種壓力傳導(dǎo)機(jī)制”屬于環(huán)保督查體系當(dāng)中的重要組成內(nèi)容，主要指的是借助“懲罰性”措施確保環(huán)保督查工作的有效實(shí)施，一般情況下涉及到以下八個(gè)方面：區(qū)域限批方面，掛牌督辦方面，限期整改方面，行政問責(zé)方面，立案處罰方面，媒體曝光方面，事后督察方面，移交移送方面。

3 開展環(huán)境保護(hù)督查工作的必要性

3.1 是改善環(huán)境質(zhì)量的一個(gè)重要手段

良好的生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會(huì)最為關(guān)鍵的指標(biāo)之一。但是現(xiàn)階段我國(guó)的生態(tài)環(huán)境與實(shí)際預(yù)期仍然相去甚遠(yuǎn)。這與地方政府部門本身未能給予環(huán)保責(zé)任足夠重視存在著一定的關(guān)系。通過開展環(huán)保督查工作可以督促地方政府持續(xù)高效履行環(huán)保主體責(zé)任以及積極開展生態(tài)文明建設(shè)工作，這樣能夠從根本上解決由于環(huán)境問題引發(fā)的民生問題，并且可助推生態(tài)文明建設(shè)質(zhì)量持續(xù)提高，進(jìn)而使得環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善，幫助相關(guān)地區(qū)取得良好生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益[4]。

3.2 是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵制度

通過開展環(huán)保督查工作，可以加快我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)速度，保證環(huán)保黨政同責(zé)能夠確切落實(shí)，可以更好地壓實(shí)地方政府在實(shí)際開展生態(tài)文明建設(shè)和開展環(huán)保工作時(shí)的一把手主體責(zé)任。使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，決策得到有效落實(shí)，進(jìn)而從決策源頭有效地達(dá)到生態(tài)文明要求。

現(xiàn)階段環(huán)保督查已經(jīng)成為一項(xiàng)我國(guó)至關(guān)重要的環(huán)境管理制度。此項(xiàng)工作從督查試點(diǎn)探索一直到全面實(shí)施綜合性督查，借助環(huán)保約談的形式，使得督查對(duì)象從以往的“企業(yè)”有效地轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)企督政”，這將有助于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作確切落實(shí)以及深入開展。

4 環(huán)境保護(hù)督查工作遇到的困境分析

4.1 公眾參與度不足

在實(shí)際開展環(huán)保督查工作過程中，公眾的廣泛參與是一個(gè)極為關(guān)鍵的監(jiān)督手段，也是必不可少的一個(gè)重要內(nèi)容。但現(xiàn)階段在實(shí)際執(zhí)行此項(xiàng)工作時(shí)，呈現(xiàn)出公眾參與程度不足的問題，所以仍有許多工作要進(jìn)一步做好，綜合來看主要涉及到以下幾個(gè)問題：

（1）相關(guān)信息的公開需要進(jìn)一步加大力度。《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》當(dāng)中有關(guān)信息公開的相應(yīng)規(guī)定較為籠統(tǒng)，具體哪些信息應(yīng)該公開，具體需要走什么樣的程序，以及未公開信息必須要承擔(dān)什么責(zé)任等都未能做出詳細(xì)規(guī)定。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)當(dāng)中缺少對(duì)信息公開的具體途徑以及對(duì)內(nèi)容方面做出的詳細(xì)規(guī)定，所以在實(shí)際開展環(huán)保督查工作時(shí)，信息公開的方式呈現(xiàn)出了“五花八門”的特征[5]。

（2）公眾參與渠道較為缺乏。在實(shí)際開展環(huán)境治理工作過程中，必須要主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，這便強(qiáng)調(diào)要能夠?yàn)閺V大民眾提供一系列可以進(jìn)行參與的渠道以及手段，以此確保公眾可以全流程對(duì)整改工作做出全方位監(jiān)督。但是現(xiàn)階段環(huán)保督查工作在實(shí)際開展過程中存在著公眾參與渠道單一以及推廣宣傳力度不足的問題，導(dǎo)致很多公眾不知如何進(jìn)行參與或者參與之后得不到及時(shí)有效的結(jié)果反饋等，這對(duì)環(huán)保督查工作的高質(zhì)量開展產(chǎn)生了不利影響。

4.2 問責(zé)機(jī)制有待完善

目前來看，我國(guó)環(huán)保督查制度存在著督查問責(zé)工作民主性缺乏以及程序性規(guī)定不足等問題，這使得實(shí)際開展此項(xiàng)工作時(shí)，實(shí)際問責(zé)效果并不理想。對(duì)于政府來講，權(quán)力越大，承擔(dān)的責(zé)任以及義務(wù)也就越多，為確保能夠達(dá)到法治社會(huì)這一目標(biāo)，避免濫用權(quán)力的問題出現(xiàn)，應(yīng)該在依法治國(guó)大背景下，提前借助制定相關(guān)法律法規(guī)的形式，專門針對(duì)行政主體產(chǎn)生各種不當(dāng)行為之后需要承擔(dān)的具體責(zé)任進(jìn)行有效明確。尤其是具體需要承擔(dān)哪一種責(zé)任、出現(xiàn)了什么情況需要被問責(zé)以及追責(zé)的程序方面是否明確等都必須要保證有法可依。站在規(guī)范的角度來看，我國(guó)環(huán)保督查工作中的問責(zé)程序，應(yīng)該從便于執(zhí)行以及規(guī)范明確的角度有效地制定相應(yīng)的規(guī)定[6]。

5 環(huán)境保護(hù)督查成效的提升策略

5.1 建立健全環(huán)保督查依據(jù)

目前來看，在我國(guó)環(huán)保督查工作中，督查人員從接受舉報(bào)一直到問責(zé)處理整個(gè)流程中所參照的依據(jù)通常為黨內(nèi)規(guī)范性文件，也有一部分屬于黨政聯(lián)合規(guī)范性文件，這些文件存在著效力位階相對(duì)較低以及內(nèi)容不夠明確等缺點(diǎn)，導(dǎo)致環(huán)保督查工作實(shí)際開展過程中很容易遇到問題。例如：政府在實(shí)際開展環(huán)保工作時(shí)，存在著權(quán)力以及職責(zé)不夠明確、瞞報(bào)或者不報(bào)環(huán)境問題以及消極執(zhí)行環(huán)保政策等一系列情況，這會(huì)使得環(huán)境整治的實(shí)際進(jìn)度過于緩慢。除此之外，現(xiàn)階段環(huán)保督查工作依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)等也未能形成一個(gè)較為完整的體系，仍然處于一種較為散亂的狀態(tài)。所以，想要達(dá)到環(huán)保督查法治化的目標(biāo)，便應(yīng)該制定相應(yīng)法規(guī)，并且持續(xù)完善環(huán)保督查方面的法律體系，這樣可以化解規(guī)范性文件在實(shí)際實(shí)施過程中容易出現(xiàn)的一系列問題，從而逐步形成一個(gè)體系較為完整的環(huán)境督查法律體系，以此促使環(huán)保督查工作有法可依，真正地實(shí)現(xiàn)法治化發(fā)展[7]。

5.2 注重做好重點(diǎn)工作

對(duì)于各市、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及各村（社區(qū)）等，應(yīng)該盡快打造出有關(guān)農(nóng)村方面的垃圾收費(fèi)處理運(yùn)行機(jī)制，過程中要充分考慮到農(nóng)民承受能力以及垃圾處理成本等相關(guān)因素，科學(xué)合理地制定相應(yīng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要確保垃圾清運(yùn)資金來源足夠穩(wěn)定，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境持續(xù)改善。除此之外，還應(yīng)該積極開展垃圾污染危害方面的相關(guān)教育工作，可以借助微信公眾號(hào)、官網(wǎng)以及抖音等平臺(tái)定期開展宣傳教育，借助多種途徑引導(dǎo)群眾逐漸養(yǎng)成一個(gè)良好的衛(wèi)生習(xí)慣以及文明的生產(chǎn)生活方式，減少甚至杜絕危化品隨處傾倒等問題的出現(xiàn)。另外，還應(yīng)該進(jìn)一步加快環(huán)保督查工作開展過程中一系列反饋問題方面的整改進(jìn)度，同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)該加大屬地管理力度，對(duì)于工信以及水務(wù)等相關(guān)部門必須要充分發(fā)揮各自的職能職責(zé)，從而形成工作合力，全面嚴(yán)格督促各企業(yè)依照要求有效完成相應(yīng)的整改任務(wù)[8]。

5.3 堅(jiān)持多措并舉

對(duì)于環(huán)保督查組而言，應(yīng)該充分貫徹落實(shí)我國(guó)的生態(tài)文明思想、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及相關(guān)理論，借助多措并舉的環(huán)保督查方式，逐步引導(dǎo)相關(guān)地區(qū)快速走向生態(tài)優(yōu)先以及綠色發(fā)展的道路，鼓勵(lì)和組織當(dāng)?shù)胤e極主動(dòng)地創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的投資環(huán)境，切實(shí)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐G水青山的有效增值。具體操作如下：

環(huán)保督查組應(yīng)該督促各單位進(jìn)一步加大對(duì)“兩山理論”方面的政治學(xué)習(xí)力度，以此持續(xù)強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)；注重加大對(duì)當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)水域以及綠域方面的督查力度，例如：嚴(yán)禁在生態(tài)流域或者是支流兩岸開展河邊養(yǎng)殖作業(yè)，同時(shí)，各單位還應(yīng)該保證當(dāng)?shù)芈酚蛞约八蛑卫砉ぷ鲗?shí)現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展，減少甚至杜絕白色垃圾的出現(xiàn)；針對(duì)一些存在相關(guān)環(huán)保問題的企業(yè)，需要遵循因“企”施策的原則，來進(jìn)行督促和管控。作為督查組，要能夠本著對(duì)人民、對(duì)政府以及對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度，切實(shí)結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況，有效地提出與之相對(duì)應(yīng)的具體整改方案以及意見，這樣不但可以有效增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識(shí)，并且能夠?yàn)槠髽I(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展提供一些新的思路。

5.4 完善公眾參與機(jī)制

切實(shí)實(shí)現(xiàn)公眾的有效參與，屬于提升環(huán)保督查有效性的一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容。而想到達(dá)到這一目標(biāo)，便需要充分實(shí)現(xiàn)信息方面的公開化、透明化，同時(shí)還應(yīng)該對(duì)信息公開主體進(jìn)行確定，有效地明確好督查信息公開范圍以及保證信息公開渠道足夠廣泛。對(duì)此應(yīng)注重做到以下幾點(diǎn)：

合理制定專門條款。相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)有的一系列有關(guān)信息公開方面的法律法規(guī)以及相關(guān)政策，科學(xué)合理地增加一些環(huán)保信息公開專項(xiàng)條款，借助這種方式對(duì)環(huán)保信息公開工作涉及到的各個(gè)方面做出明確規(guī)定，例如：明確環(huán)保信息公開的范圍、公開的內(nèi)容以及公開方式等。需要注意的是，信息公開的具體范圍上應(yīng)在不違反相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上盡量擴(kuò)大，以此便于公眾開展有效監(jiān)督舉報(bào)。

注重積極主動(dòng)地拓寬社會(huì)公眾參與環(huán)保督查工作的途徑。相關(guān)部門可以利用各類現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺(tái)，例如：微信、QQ、微信公眾號(hào)以及微博等來豐富公眾參與渠道，也可以借助線下面對(duì)面溝通的方式進(jìn)一步拓寬公眾參與途徑，例如：?jiǎn)为?dú)回訪、集中回訪以及環(huán)保督查聽證會(huì)等，這樣可以更好地對(duì)社會(huì)公眾針對(duì)環(huán)保督查工作提出的相關(guān)意見和建議進(jìn)行接收。

注重充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織具備的價(jià)值和作用。作為環(huán)保督查組應(yīng)該在信息收集方面、政策宣傳方面以及整改監(jiān)督方面等持續(xù)加大與環(huán)保社會(huì)組織之間的協(xié)作力度，這樣不但可以在一定程度上節(jié)約環(huán)保督查組自身的人力以及物力，同時(shí)還可以達(dá)到兩者之間開展良性互動(dòng)的目的，有助于提高公眾對(duì)環(huán)保督查工作的參與性，進(jìn)而帶動(dòng)環(huán)保督查工作順利高效開展。

5.5 完善問責(zé)機(jī)制

持續(xù)完善問責(zé)機(jī)制，屬于提高環(huán)保督查工作成效的關(guān)鍵舉措。一方面相關(guān)部門應(yīng)該有效明確適用的相關(guān)法律依據(jù)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家法律當(dāng)中，都涉及到了有關(guān)問責(zé)對(duì)象方面的相關(guān)規(guī)定，但針對(duì)非黨員身份的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及工作人員，黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家法律給出的規(guī)定存在著一定的交叉問題。所以對(duì)此應(yīng)該給以明確，這樣可以確保問責(zé)工作有理有據(jù)的開展。對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)來講，其嚴(yán)于國(guó)家法律，作為黨員干部，不但應(yīng)該帶頭遵守國(guó)家法律，同時(shí)還應(yīng)該結(jié)合黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)自身提出嚴(yán)格要求，充分做到以身作則。

另一方面，注重充分發(fā)揮異體問責(zé)的價(jià)值和作用。對(duì)于異體問責(zé)來講，其前提條件便是確保權(quán)力行使公開化。應(yīng)該做好權(quán)力行使公開化以及權(quán)力清單透明化工作，以此積極主動(dòng)地接受社會(huì)公眾的有效監(jiān)督。除此之外，作為環(huán)保督查組在實(shí)際開展工作過程中，應(yīng)該對(duì)涉及到的一系列事項(xiàng)充分做好記錄在案工作，保證做到有案可查，相關(guān)的督查報(bào)告必須要及時(shí)向上反饋。同時(shí)還應(yīng)該進(jìn)一步明確督查報(bào)告當(dāng)中各類信息的實(shí)際公開范圍，對(duì)于涉及到國(guó)家機(jī)密或者是軍事機(jī)密的往往不得公開。另外，建立健全責(zé)任承擔(dān)方式?，F(xiàn)階段，環(huán)保督查問責(zé)主要以黨內(nèi)法規(guī)來對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究，同時(shí)大多數(shù)都是借助黨紀(jì)以及政紀(jì)處分等方式來作為主要責(zé)任承擔(dān)方式，呈現(xiàn)出承擔(dān)方式相對(duì)較少的現(xiàn)象。建議在實(shí)際問責(zé)過程中，有必要結(jié)合實(shí)際問責(zé)對(duì)象的相關(guān)具體行為有效地明確問責(zé)對(duì)象需要采取責(zé)任承擔(dān)的方式。

6 結(jié)語

綜上所述，我國(guó)推行的環(huán)保督查工作，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要工作和制度，也是促進(jìn)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、逐步走向振興道路的關(guān)鍵舉措。但是現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)保督查工作的開展仍然面臨著公眾參與程度不夠以及問責(zé)機(jī)制不夠完善等困境，限制著環(huán)保督查工作價(jià)值和作用的發(fā)揮。所以相關(guān)部門應(yīng)該注重結(jié)合環(huán)保督查工作實(shí)際，從多角度采取合理措施對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，從而確保環(huán)保督查工作有效性能夠得到提升，助推我國(guó)環(huán)保事業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。