城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實(shí)踐與探究
——以滕州市為例

王斌

（滕州市住房建設(shè)事業(yè)發(fā)展中心，山東 棗莊 277500）

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化水平的快速提升，城市發(fā)展由增量開發(fā)向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)變，由規(guī)模擴(kuò)張向功能完善轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造通過完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜增加公共服務(wù)設(shè)施，既消除了大量安全隱患，也改善了居民居住條件和生活環(huán)境。但同時(shí)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造又是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及工程技術(shù)問題，又涉及利益協(xié)調(diào)問題，問題復(fù)雜、情況各異。為推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，各級(jí)政府制定出臺(tái)了多項(xiàng)政策，各地也進(jìn)行了有益探索，為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的內(nèi)涵

1.1 改造對(duì)象

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》[1]中明確指出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)需要具備建成年代較早、配套設(shè)施不完善、失養(yǎng)失修失管嚴(yán)重、居民改造意愿強(qiáng)烈4 個(gè)方面的條件。《山東省深入推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實(shí)施方案》[2]進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指2005年12月31 日前在城市或縣城國(guó)有土地上建成的小區(qū)，并強(qiáng)調(diào)老舊小區(qū)改造不含住宅拆除新建。

1.2 改造內(nèi)容

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造內(nèi)容可分為基礎(chǔ)、完善、提升3 類。基礎(chǔ)類改造以居民安全需要和基本生活需求為主要內(nèi)容，包括房屋本體質(zhì)量和市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面；完善類改造以便利居民生活和環(huán)境美化為主要內(nèi)容，包括配套服務(wù)設(shè)施和拆違綠化等方面；提升類改造以豐富社區(qū)服務(wù)供給和提升生活品質(zhì)為主要內(nèi)容，包括社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和智慧社區(qū)等方面。

1.3 改造方式

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造方式可分修繕保留、改造完善、拆除重建3 種。對(duì)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)的歷史遺存、古舊建筑，以及具有風(fēng)土民情、地方特色的房屋可以采用修繕保留的方式；對(duì)于絕大部分符合改造條件的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)可以采用改造完善的方式；對(duì)于違法建筑或經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房的建筑應(yīng)采用拆除重建方式。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造應(yīng)堅(jiān)持“留改拆”并舉，防止大拆大建、“舊改”“棚改”化。

2 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的實(shí)踐探索

滕州市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造按照以人為本、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、相互協(xié)作、先易后難、分步實(shí)施的原則，制定了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造五年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案，計(jì)劃用5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全市符合條件的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造全覆蓋。

2.1 實(shí)踐做法

2.1.1 尊重居民改造意愿

老舊小區(qū)“改不改、怎么改，讓群眾說了算”。在改造前，依托街道、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)，利用實(shí)地走訪調(diào)查、居民代表座談、發(fā)放改造意愿調(diào)查表等多種形式，廣泛征求群眾意見，引導(dǎo)群眾參與改造，有針對(duì)性地編制改造方案，最大限度滿足群眾需求。在改造中，組織小區(qū)內(nèi)老黨員、老干部、熱心群眾組成監(jiān)督隊(duì)，及時(shí)溝通解決改造過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。在改造內(nèi)容上，實(shí)施11 項(xiàng)基礎(chǔ)類必改項(xiàng)目和21 項(xiàng)完善提升類選改項(xiàng)目，在完成必改項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合老舊小區(qū)具體情況，在有條件的小區(qū)，針對(duì)居民改造意愿強(qiáng)烈的應(yīng)改盡改。

2.1.2 打造特色功能片區(qū)

根據(jù)老舊小區(qū)的不同特點(diǎn)，利用小區(qū)閑置資源及周邊公共資源，注重融入文化特色、景觀特色、功能特色，按照“一區(qū)一策”，打造老舊小區(qū)特色社區(qū)。在書院街歷史文化街區(qū)改造項(xiàng)目中，立足保存歷史文物現(xiàn)狀，重現(xiàn)歷史文化風(fēng)貌，通過對(duì)老舊小區(qū)周邊歷史建筑修繕修復(fù)及沿線街區(qū)改造，恢復(fù)歷史文化遺產(chǎn)的原始風(fēng)貌，并賦予其商業(yè)服務(wù)、文化經(jīng)營(yíng)、生活休閑等功能，打造歷史文化特色功能片區(qū)。

2.1.3 引入市場(chǎng)實(shí)施主體

在積極爭(zhēng)取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)資本和智力參與社區(qū)服務(wù)設(shè)施改造和運(yùn)營(yíng)，激活老舊小區(qū)造血功能，通過公開招標(biāo)，引入國(guó)有企業(yè)組織實(shí)施老舊小區(qū)改造。在春秋閣老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中，由于建成時(shí)間較長(zhǎng)、配套基礎(chǔ)設(shè)施老化陳舊、公共服務(wù)缺項(xiàng)較多，群眾改造意愿強(qiáng)烈，在改造方式上，采取“EPC+0”模式，實(shí)行設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)一體化運(yùn)作，在改造內(nèi)容上，實(shí)施微更新及局部拆建等21 項(xiàng)改造，按照完整社區(qū)的理念打造“十五分鐘生活圈”。通過盤活小區(qū)內(nèi)的公共資源，激活老舊小區(qū)自身造血功能，實(shí)現(xiàn)收支平衡、良性發(fā)展。

2.1.4 建立改后長(zhǎng)效機(jī)制

按照“政府引導(dǎo)、鎮(zhèn)街主導(dǎo)、業(yè)主自愿”原則，對(duì)于完成改造的老舊小區(qū)，在征求業(yè)主意見的基礎(chǔ)上，引入專業(yè)化物業(yè)服務(wù)管理，做到“改造一個(gè)、管好一個(gè)、示范一個(gè)”，實(shí)現(xiàn)“不僅改得好，也要管得好”的目標(biāo)。在實(shí)踐當(dāng)中，探索出了3 種城鎮(zhèn)老舊小區(qū)物業(yè)管理模式：①社區(qū)直接經(jīng)營(yíng)管理。由社區(qū)成立物業(yè)服務(wù)企業(yè)，進(jìn)行收費(fèi)實(shí)施物業(yè)管理。例如，饃饃莊北區(qū)在街道辦事處和社區(qū)黨總支的牽頭下，依法注冊(cè)成立了物業(yè)服務(wù)企業(yè)，按照較低的標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)服務(wù)費(fèi)，執(zhí)行一星級(jí)物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，和沒有物業(yè)時(shí)相比小區(qū)環(huán)境變得干凈整潔、秩序井然，群眾滿意度較高，主動(dòng)交費(fèi)的意識(shí)顯著增強(qiáng)，物業(yè)服務(wù)收費(fèi)率達(dá)到90%以上。②由社區(qū)改造后引入專業(yè)物業(yè)管理。由社區(qū)居委會(huì)投資對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行改造，改造后引入專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與管理。例如，饃饃莊南區(qū)由社區(qū)居委會(huì)投資實(shí)施門禁系統(tǒng)、電子監(jiān)控等方面的改造，為開展物業(yè)服務(wù)提供基本條件，然后公開選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)駐服務(wù)，開展日常管理。③采取“以新帶舊”“相鄰合并”。承接新小區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，通過幫帶、合并周邊規(guī)模較小的老舊小區(qū)，為其提供物業(yè)服務(wù)，解決部分老舊小區(qū)因規(guī)模較小無法引入專業(yè)化物業(yè)服務(wù)的難題。例如，特殊教育學(xué)校宿舍是一個(gè)只有兩排樓的老舊小區(qū)，通過周邊新建小區(qū)“以新帶舊”“相鄰合并”的方式獲得了專業(yè)化物業(yè)服務(wù)。

2.2 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

2.2.1 同步改造協(xié)調(diào)難

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及多個(gè)主管部門和專營(yíng)單位，按照城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的有關(guān)要求，專營(yíng)設(shè)施改造應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步施工改造、同步交付使用。但是，專營(yíng)設(shè)施多為央企單位，協(xié)調(diào)難度較大，在改造計(jì)劃、工程進(jìn)度、配套資金等方面很難實(shí)現(xiàn)同步[3]。甚至，個(gè)別專營(yíng)單位對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)管網(wǎng)改造工作重視程度不夠，工作啟動(dòng)晚、推進(jìn)慢，有推諉等靠的現(xiàn)象，專營(yíng)單位管網(wǎng)改造滯后，對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整體改造效果影響較大。

2.2.2 影響工期因素多

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不同于“大拆大建”的城市增量開發(fā)模式，更加注重在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提質(zhì)增效。改造施工是在現(xiàn)狀小區(qū)內(nèi)實(shí)施，現(xiàn)場(chǎng)場(chǎng)地有限，施工空間受限，人員、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)作業(yè)面較窄，對(duì)施工組織和現(xiàn)場(chǎng)管理要求高。在改造施工過程中，不可避免地會(huì)對(duì)小區(qū)居民生活產(chǎn)生不同程度的影響，白天影響出入，晚上影響作息，施工時(shí)間受到限制，有效施工時(shí)間變少。同時(shí)，改造施工直接面對(duì)居民，部分工作還需要小區(qū)居民的配合，因居民需求多樣性、復(fù)雜性造成施工停滯甚至變更改造內(nèi)容的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)改造進(jìn)度影響較大[4]。

2.2.3 改造資金籌措難

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建成時(shí)間長(zhǎng)，公房、房改房、商品房混雜并存，權(quán)屬類型多樣，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，基本上包涵了我國(guó)住房制度的演變進(jìn)程，而且大部分沒有物業(yè)維修基金[5]。大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)缺乏自我造血功能，盈利點(diǎn)不足，改造資金籌集渠道單一，資金主要來自各級(jí)財(cái)政、地方專項(xiàng)債、政策性銀行貸款，市場(chǎng)化運(yùn)作不成熟，社會(huì)資本投入力度不夠。例如，滕州市2021年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中，各級(jí)財(cái)政資金占比達(dá)到95%以上，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造高度依賴政府投入。

3 對(duì)策建議

3.1 整合項(xiàng)目資源庫(kù)

與大城市相比，中小城市特別是區(qū)縣級(jí)城市，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造整體規(guī)模小，單個(gè)改造小區(qū)規(guī)模更小。如滕州全市符合改造條件的老舊小區(qū)共計(jì)184 個(gè)，約400萬m2，涉及居民4.28 萬戶，不足大城市一年的改造量，其中百戶以下的老舊小區(qū)占比過半數(shù)。但是，根據(jù)各級(jí)政府關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的要求，改造涉及內(nèi)容一樣繁多，基于中小城市老舊小區(qū)改造的特點(diǎn)，需要在全域范圍內(nèi)，統(tǒng)一編制城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實(shí)施方案。按照居民自愿、自下而上的原則，對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行全面調(diào)查摸底，生成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，根據(jù)項(xiàng)目成熟度擬定改造時(shí)序，形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造年度計(jì)劃。同時(shí)，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造同棚戶區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文化街區(qū)保護(hù)等城市更新的其他任務(wù)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，因地制宜確定改造標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)位置相鄰、特色相近、產(chǎn)業(yè)相關(guān)的老舊小區(qū)進(jìn)行整合，科學(xué)劃分為多個(gè)片區(qū)，組成老舊小區(qū)改造規(guī)劃總圖。將每個(gè)片區(qū)作為一個(gè)整體，片區(qū)內(nèi)各類資源統(tǒng)一打包、統(tǒng)一招標(biāo)，片區(qū)內(nèi)所有老舊小區(qū)同步設(shè)計(jì)、同步改造，避免出現(xiàn)優(yōu)勢(shì)小區(qū)搶著干，弱勢(shì)小區(qū)無人問的現(xiàn)象。在改造過程中，要按照“最多挖一次”的要求，實(shí)現(xiàn)專營(yíng)設(shè)施聯(lián)動(dòng)同步改造，建立城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造同水、電、氣、暖等專營(yíng)設(shè)施改造協(xié)調(diào)機(jī)制，整合政策、整合資源、整合資金、協(xié)同配合，推動(dòng)專營(yíng)設(shè)施與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)同步設(shè)計(jì)、同步改造、同步驗(yàn)收，改造后由專營(yíng)單位統(tǒng)一接收管理。

3.2 建立資金儲(chǔ)水池

資金是保障城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造順利實(shí)施的重要保障。首先，用好“源頭活水”。中央、省、市各級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的“源頭活水”，通過發(fā)揮獎(jiǎng)補(bǔ)資金的引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)和社會(huì)資本以市場(chǎng)化方式投資參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造運(yùn)作，對(duì)老舊小區(qū)和社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改造、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，平衡當(dāng)前投入與未來收益，培育形成相對(duì)穩(wěn)定現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)收支平衡、良性發(fā)展，發(fā)揮好財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。其次，多方“調(diào)水蓄水”。通過政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌民政、文化、衛(wèi)生、體育等各類政策資源，整合專項(xiàng)貸款、專項(xiàng)債券、專營(yíng)單位等各路改造資金，形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金池。鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、原產(chǎn)權(quán)單位持有的低效用地、既有建筑，通過盤活再開發(fā)、功能轉(zhuǎn)換再利用等方式產(chǎn)生的資金，平衡改造資金。除此之外，還要挖掘“長(zhǎng)流細(xì)水”。在有條件的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)新建、改擴(kuò)建經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設(shè)施、改造盤活小區(qū)內(nèi)的公共資源，利用便民設(shè)施租賃、經(jīng)營(yíng)租賃權(quán)、停車費(fèi)、廣告費(fèi)、充電樁、智能快件箱等方式激活小區(qū)自身的造血功能，促進(jìn)小區(qū)運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)部平衡，實(shí)現(xiàn)自我管養(yǎng)，保障小區(qū)面貌持續(xù)改善。

3.3 構(gòu)建社區(qū)生活圈

社區(qū)是滿足人民群眾日常生活需求的基本單元。在社區(qū)范圍內(nèi)，公共服務(wù)設(shè)施共建共改共用共享，對(duì)照建設(shè)完整居住社區(qū)的理念，通過改造再利用、開發(fā)再建設(shè)、轉(zhuǎn)換新業(yè)態(tài)、變換新功能等多種形式，新建、改建、擴(kuò)建公共服務(wù)設(shè)施，在醫(yī)療、托幼、教育、體育、商業(yè)、養(yǎng)老、文化等方面滿足人民群眾日常生活需求。同時(shí)，要深入發(fā)掘塑造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)特色風(fēng)貌，按照“一區(qū)一品”、精準(zhǔn)定位，通過融入社區(qū)文化、地方風(fēng)貌塑造文化特色，通過保護(hù)利用歷史遺存、古樹古建塑造歷史特色，通過增設(shè)養(yǎng)老、撫幼、助餐等服務(wù)設(shè)施塑造功能特色。

3.4 實(shí)現(xiàn)管理全覆蓋

建管并重、長(zhǎng)效管理是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的目標(biāo)要求。引導(dǎo)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改后管理與社區(qū)治理、物業(yè)服務(wù)提升、“紅色物業(yè)”創(chuàng)建相結(jié)合，推動(dòng)城市管理、物業(yè)服務(wù)、黨的組織進(jìn)入社區(qū)，發(fā)揮社區(qū)黨組織、物業(yè)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治和專業(yè)化物業(yè)服務(wù)有機(jī)融合。對(duì)具備條件的小區(qū)，推行市場(chǎng)化、專業(yè)化的物業(yè)管理服務(wù)；對(duì)不具備條件的小區(qū)，由社區(qū)黨支部和居委會(huì)接管小區(qū)管理事務(wù)，導(dǎo)入“紅色物業(yè)”，實(shí)施以保潔、保安、保綠為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)性物業(yè)服務(wù)，逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務(wù)的社區(qū)融合治理體系。同時(shí)，建立城鎮(zhèn)老舊小區(qū)物業(yè)管理獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)通過“以新帶舊”“以大帶小”等方式參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)物業(yè)管理。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大的民生工程、發(fā)展工程，對(duì)于推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展具有重要意義。但是，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造點(diǎn)多面廣、專業(yè)性強(qiáng)、實(shí)際情況復(fù)雜多變，再加上部分小區(qū)建造時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)存在缺陷，可改造空間小、可利用資源少，有些小區(qū)改造后也難以滿足居民需求。因此，通過實(shí)踐探索不斷積累城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)創(chuàng)新城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造模式、改造內(nèi)容，進(jìn)一步豐富城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造典型案例庫(kù)，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提質(zhì)增效，改善居民居住環(huán)境，不斷實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往具有重要意義。