新型政黨制度與中國共產黨的領導實現方式

張 博

（中共中央黨校（國家行政學院），北京 100091）

2021年《中國新型政黨制度》白皮書指出：“堅持中國共產黨的領導是中國新型政黨制度的鮮明特征和重要內容，也是多黨合作事業健康發展的首要前提和根本保證?！雹僦腥A人民共和國國務院新聞辦公室：《中國新型政黨制度》，北京：人民出版社，2021年，第15—16頁。這一論斷指明了中國特色社會主義新型政黨制度蘊含的中國共產黨的領導這一鮮明特征和重大價值。七十多年來，中國共產黨的領導貫穿于新型政黨制度的理論建構、實踐探索、話語表達和制度效能釋放的全過程，在各個時期以不同形式展現出來，推動新型政黨制度的完善和發展。中共十八大以來，堅持和加強黨的全面領導成為新時代黨的領導理論和實踐的主題，使新型政黨制度中的中國共產黨的領導在繼承歷史經驗的基礎上呈現出新的時代特色和實踐特征。在新型政黨制度中，中國共產黨的領導既是政治原則，又是政治實踐。離開有效的政治實踐，政治原則難免流于形式甚至落空，黨的領導也不會自動實現，“沒有適當的、健全的制度和方式，黨的主張就無法貫徹體現，黨的領導就無法順利實現”②沈春耀：《推動人民代表大會制度與時俱進》，本書編寫組：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第209頁。。從政治原則看，中國共產黨的領導是新型政黨制度全體參加者的高度思想共識和政治認知；從政治實踐看，中國共產黨通過明確定位、堅持原則、暢通渠道、把握關鍵環節等多層次和多方面的途徑形成領導合力，使政治原則落地落實，推動新型政黨制度彰顯制度優勢、釋放制度效能。

一、重大工作：明確新型政黨制度的實踐定位

中國共產黨在治國理政和自身建設過程中，針對領導對象、領導關系和領導層級的特點，逐漸形成了以黨的全面領導與黨對一切工作的領導為一般形態、以黨對重大工作的領導和黨對某項工作（領域）的領導等方面為具體形態、以實現黨中央集中統一領導為指向和目標的黨的領導形態。①中國共產黨的領導形態呈現為多種形式，涉及黨治國理政和自身建設各方面，具體參見張博：《在中國式現代化新道路上堅持黨的全面領導》，《中國井岡山干部學院學報》2021年第5期。這些領導形態在不同程度上涉及黨與非黨關系，其中，“黨對重大工作的領導”對新型政黨制度有直接影響，成為中國共產黨開展民主黨派、無黨派人士工作的重要途徑和方式。

第一，從全局工作角度看，民主黨派、無黨派人士工作是中國共產黨治國理政過程中的一項影響全局的重大工作。民主黨派、無黨派人士工作對于鞏固基本政治格局、發揮我國政黨制度優勢發揮了極為關鍵的作用，對于推進“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局具有重大意義。2018年，中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“加強黨的全面領導，首先要加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導?！雹凇吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》，北京：人民出版社，2018年，第20頁?！稕Q定》提出建立健全黨對重大工作的領導體制機制，采用列舉方式規定了包括統戰工作在內的16項重大工作。③16項重大工作包括深化改革、依法治國、經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計，參見《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，第20—21頁。從形式層面和工作角度看，這些工作是一個領域、一個方面的工作，是治國理政中的“條條”；從全局角度看，這些工作關系到黨和國家事業的大局，超越了領域、方面的范圍而具有牽一發而動全身的全局性影響，這些“條條”已經成為治國理政的重要支柱。

第二，從制度建設角度看，這項重大工作得到《中國共產黨章程》的確認，體現了堅實的黨內法規依據。黨章是中國共產黨的總章程，是全黨必須遵守的行為規范，包括各民主黨派、無黨派人士工作在內的統一戰線工作，是黨章明確的黨的一項基礎性工作。黨章總綱提出“中國共產黨同全國各民族工人、農民、知識分子團結在一起，同各民主黨派、無黨派人士、各民族的愛國力量團結在一起”，在此基礎上形成了最廣泛的愛國統一戰線。根據黨章第十八條的規定，黨的中央、地方和基層組織要經常討論和檢查黨的統一戰線工作。黨章總綱和條文的這兩項規定從歷史與現實相結合、政治綱領與組織原則相銜接的角度賦予統一戰線工作以明確的黨章地位，而中國共產黨對民主黨派、無黨派人士開展的工作顯然是其中的重要組成部分。在總結民主黨派、無黨派人士工作歷史經驗的基礎上，中國共產黨形成了以《中國共產黨章程》為根本遵循、以《中國共產黨統一戰線工作條例》為基本遵循、以一系列與黨內法規相配套的統一戰線領域黨內法規為重要依據，使中國共產黨開展的民主黨派、無黨派工作的制度化和規范化水平不斷提高。

第三，從機構設置和職能配置角度看，這項重大工作得到統一戰線領域基礎性的黨內法規確認和系統規范。統一戰線工作領導小組是中國共產黨開展民主黨派、無黨派人士工作的重要組織形式。2015年中共中央印發的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》提出成立中央統一戰線工作領導小組，辦公室設在中央統戰部，負責研究、協調指導和督促檢查統一戰線貫徹落實中共中央重大方針政策、法律、法規情況。隨后，中共省、市、縣三級地方黨委逐步成立黨委統一戰線工作領導小組，加強和推進本地區的統一戰線工作。從中央到地方建立起來的統一戰線工作領導小組的一項重要職責，是推動涉及民主黨派、無黨派人士工作的各項政策落到實處。2020年修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》（以下簡稱《條例》），進一步充實了統一戰線工作領導小組的相關規定：完善領導體制，明確中央統一戰線工作領導小組在中央政治局及其常委會領導下開展工作；完善職能任務，增加中央統一戰線工作領導小組研究統一戰線重大問題、向黨中央提出建議的職責；完善領導層級，明確中共地方黨委成立統一戰線工作領導小組，并由黨委書記擔任組長。

二、政治領導：堅持新型政黨制度的方向原則

改革開放以來，中國共產黨和民主黨派、無黨派人士關系的制度化、規范化水平不斷提高，中國共產黨實行政治領導的內涵和方式逐漸明確起來。1982年，中共十二大通過的黨章明確提出：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨必須制定和執行正確的路線、方針和政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發揮全體黨員在一切工作和社會生活中的先鋒模范作用?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室編：《十二大以來重要文獻選編》上冊，北京：人民出版社，1986年，第68頁。為了在統一戰線領域貫徹落實這一部署要求，1987年，《中央統戰部關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》提出：“黨對民主黨派的領導是政治領導，主要是路線、方針、政策的領導?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室編：《十一屆三中全會以來重要文獻選讀》下冊，北京：人民出版社，1987年，第1097頁。1989年，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出：“中共對各民主黨派的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。”③中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》中冊，北京：人民出版社，1991年，第822頁。至此，政治領導成為中國共產黨和民主黨派“領導與接受領導”關系的基本定位。習近平總書記在2015年召開的中央統戰工作會議上指出：“黨對統一戰線的領導主要是政治領導，即政治原則、政治方向、重大方針政策的領導，主要體現為黨委領導而不是部門領導、集體領導而不是個人領導?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2016年，第561頁。這一論述進一步明確了中國共產黨對包括民主黨派、無黨派人士工作在內的統一戰線實行政治領導的內涵，指明了實行領導的主體和方式。與上述基本精神相銜接，2021年頒發的《中國新型政黨制度》白皮書重申了這一定位，即“中國共產黨對民主黨派、無黨派人士的領導，主要是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導”⑤中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國新型政黨制度》，第15頁。。

第一，在涉及重大原則、重大方向的問題上，民主黨派、無黨派人士同中國共產黨保持高度一致，是實現政治領導的重要組成部分，是穩定當代中國基本政治格局的關鍵。一方面，在重大時間節點和涉及重大問題時，民主黨派、無黨派人士申明政治立場，同中國共產黨風雨同舟、緊密配合，共同維護團結穩定的政治局面；另一方面，民主黨派、無黨派人士引導廣大成員和所聯系群眾不斷增進對中國共產黨的領導和中國特色社會主義的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同，在組織換屆之際深化政治交接、鞏固政治共識，確保多黨合作事業薪火相傳。

第二，中國共產黨與民主黨派、無黨派人士開展政治協商，是體現和落實政治領導的重要途徑。2015年，中共中央辦公廳印發的《關于加強政黨協商的實施意見》提出“政黨協商必須堅持中國共產黨的領導”①《中辦印發〈關于加強政黨協商的實施意見〉》，《人民日報》2015年12月11日，第6版。，明確了政黨協商的政治原則，是政黨協商有效開展的重要保障。中國共產黨在政黨協商中的領導作用，體現在各級黨委對政黨協商的高度重視和有力措施上，體現在各級黨委和領導干部認真營造知無不言、言無不盡的協商氛圍上，還體現在推動政黨協商各參加主體不斷提高自身建設和履職水平的協商能力上。

第三，中國共產黨支持民主黨派、無黨派人士圍繞重大方針政策發揮職能作用。中國共產黨在制定重大方針政策過程中，民主黨派、無黨派人士主要是參加政治協商、發揮參政議政職能、提出意見建議；一旦決策形成付諸實施，民主黨派、無黨派人士就成為擁護、貫徹、落實重大方針政策的有生力量，在重大方針政策落實過程中發揮民主監督職能。與此同時，民主黨派、無黨派人士履行職責和解決自身問題、加強自身建設的能力得到提高，中國特色社會主義參政黨建設不斷取得新成效。

三、組織體系：暢通新型政黨制度的組織渠道

習近平總書記在2015年召開的中央統戰工作會議上指出：“統戰工作是全黨的工作，必須全黨重視，大家共同來做。”②《鞏固發展最廣泛的愛國統一戰線 為實現中國夢提供廣泛力量支持》，《人民日報》2015年5月21日，第1版。這一論述進一步明確了統戰工作在中國共產黨全局工作中的重要地位，“大家共同來做”就是通過黨的組織體系將黨的組織和成員形成的統戰工作成效整合起來，凝聚成全黨做統戰工作的合力。中國共產黨的組織體系，包括黨的中央、地方和基層組織，以及工作機關、黨組、紀檢監察機關，這些組織按照民主集中制原則銜接和運行起來，為實現黨的組織覆蓋和工作覆蓋奠定基礎，為堅持和發展新型政黨制度暢通組織渠道。

第一，中國共產黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會是黨的組織體系的大腦和中樞，把握新型政黨制度發展方向、謀劃新型政黨制度發展大局、確定新型政黨制度重大政策、促進新型政黨制度整體效能提升。中共中央與各民主黨派、無黨派人士合作共事的制度化規范化程度，成為激發新型政黨制度效能的強大引擎。中共中央總書記等領導同志與各民主黨派中央領導同志、無黨派人士代表共同出席的活動已經形成制度化安排，中央層面的政治協商、參政議政、民主監督工作開展規范、效果良好。中央統戰部承擔著具體落實中共中央關于民主黨派、無黨派人士工作的大政方針和決策部署的職責，指導地方黨委統戰部開展民主黨派、無黨派人士工作。在中共中央統一部署下，各級黨組織立足自身職能定位，在新型政黨制度中發揮作用。

第二，中國共產黨的地方組織在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導作用，是新型政黨制度運行的“中間段”，對本地區踐行新型政黨制度發揮主體和示范作用。在除西藏自治區以外的30個省份中，都有若干個民主黨派省級組織；在大多數市（地、州、盟）中，有若干個民主黨派市級組織；在一些縣級行政區域，也有民主黨派組織和成員開展活動。同時，這些區域有數量不等的無黨派人士參與經濟社會建設。中共地方黨委健全和完善同級黨委和民主黨派組織、無黨派人士的各類工作聯系，在長期交往中建立了良好合作共事關系，推動新型政黨制度在地方層面的政治實踐中取得實效。民主黨派、無黨派人士的意見建議通過地方黨委統戰部報同級黨委決策參考，他們面臨的實際問題也得到統戰部的協助解決。

第三，中國共產黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，其組織種類和數量多、與黨外人士直接接觸多，在新型政黨制度中的基礎性作用不可忽視。村和社區、國有和集體企業、非公有制經濟組織、社會組織、事業單位、各級國家機關等單位，是中共基層組織的主要工作范圍，也是民主黨派、無黨派人士在基層的主要活動場所。因此，這些單位就成為新型政黨制度運行的“毛細血管”——中國共產黨基層組織與民主黨派基層組織、無黨派人士合作得好，無疑有助于提升中共基層黨組織的統戰工作能力和民主黨派基層組織的履行職責能力，有助于培育新型政黨制度成員的制度認同和情感認同，有助于激發新型政黨制度的基層功能和整體效能。

第四，黨組是中國共產黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導作用。在非黨組織的領導機關中設立黨組，是我們黨從國情出發作出的重要組織制度安排，充分體現了我們黨獨特的政治優勢、組織優勢和制度優勢。這些非黨組織在黨和國家事業全局中占有重要地位，其中的民主黨派、無黨派人士數量相對較多，需要黨組積極發揮作用，重視對黨外干部、人才的培養使用并發揮他們的優勢，以更好地團結帶領黨外干部和群眾，形成推動本單位持續發展的合力。

四、落實原則：完善新型政黨制度的關鍵環節

在明確重大工作定位的基礎上，中國共產黨以政治領導明確方向、以組織體系暢通渠道，在新型政黨制度的實踐過程中，落實黨管干部、黨管人才、黨管機構編制工作、黨管宣傳、黨管意識形態、黨管媒體等堅持和加強黨的全面領導的重要原則，推動民主黨派、無黨派人士工作取得實效，成為鞏固和發展新型政黨制度的關鍵環節。

第一，黨管干部原則是中國共產黨組織工作的一項基本原則。在新中國成立初期，面對迅速壯大的干部隊伍，中國共產黨提出建立分部分級管理干部的制度。改革開放以后，中國共產黨總結正反兩方面經驗教訓，在《中共中央關于加強黨的建設的通知》中提出“要堅持黨管干部的原則，改進黨管干部的辦法”①中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》中冊，第588頁。。在新時代黨的組織路線中，包括民主黨派干部、無黨派人士在內的各級各類干部，都通過“強化黨組織領導和把關作用”②習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，北京：人民出版社，2018年，第5頁。，在各自崗位上發揮作用，成為高素質干部隊伍的有機組成部分。在這一歷史進程中，民主黨派、無黨派人士中的一些成員作為干部隊伍的重要部分，統一按照黨管干部原則，在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織中擔任一定職務。2020年修訂后的《條例》進一步完善了“黨外代表人士隊伍建設”一章的政策措施，從發現儲備、培訓鍛煉、推薦任職、考核規劃、合作共事等方面落實黨管干部原則，為民主黨派、無黨派人士履行職責準備了組織條件。

第二，黨管機構編制原則是機構編制工作的首要原則，是有效實施中共中央方針政策、構建黨和國家職能體系的必要條件。配備和調整包括各民主黨派機關在內的各類機關和事業單位的機構、編制、領導職數，是黨管機構編制原則的重要體現。在中央層面，經過2018年的黨和國家機構改革，中央機構編制委員會調整為黨中央的決策議事協調機構，在中共中央政治局及其常委會領導下，負責統一管理中央一級的黨政機關、各民主黨派機關、群團機關的機構編制工作，審批這些機關的廳局級機構設置、人員編制和領導職數。①《中國共產黨機構編制工作條例》，北京：人民出版社，2019年，第6頁。據此，各民主黨派中央機關設置辦公廳、組織部、宣傳部、社會服務部等局級單位及其處室，按照職責開展工作、維持機關日常運行。在地方層面，中共各級地方黨委承擔兩項職責：一是落實黨和國家關于機構編制的大政方針和決策部署；二是根據職責權限，負責本地區包括各民主黨派地方組織在內的機構編制工作，將動議、論證、審議決定、組織實施、監督問責各環節貫通起來，推動機構編制工作的有效運行。在從中國共產黨的機構到各類組織的機構、從中央機構到地方機構的系統銜接中，民主黨派在國家治理體系中的職責定位進一步優化，在新型政黨制度中的職能發揮和自身建設進一步加強。

第三，堅持黨管人才原則是實現各方面人才共同致力于社會主義現代化國家建設的重要原則。習近平總書記在中央人才工作會議談到堅持黨對人才工作的全面領導和黨管人才原則時指出：“著力把黨內和黨外、國內和國外各方面優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來，努力建設一支規模宏大、結構合理、素質優良的人才隊伍?！雹诹暯剑骸渡钊雽嵤┬聲r代人才強國戰略 加快建設世界重要人才中心和創新高地》，《求是》2021年第24期。在新型政黨制度中落實黨管人才原則，就是將民主黨派、無黨派人士具有的人才薈萃、智力密集的傳統優勢融入服務偉大事業的偉大奮斗之中，轉化為社會主義現代化國家建設的智力資源和有生力量。一是在實施人才強國戰略和推進高水平科技自立自強過程中，完善頂層設計、加大支持力度、努力創造條件，發揮民主黨派、無黨派人士在科學技術、經濟管理、高等教育和基礎研究等領域的作用；二是加強對人才工作的政治引領，堅持正確的政治方向，支持、幫助和造就民主黨派、無黨派人士中的各類人才健康成長，努力傳承胸懷祖國、服務人民的優秀品質；三是建設一支包括民主黨派、無黨派人士在內的人才隊伍，將實現民族復興、贏得國際競爭主動的戰略資源轉化為人才強國戰略的實際成效。

綜上所述，中國共產黨通過強化對重大工作的領導來鞏固新型政黨制度在治國理政全局中的重要地位，通過政治領導的方式堅持新型政黨制度的方向與原則，通過上下貫通、執行有力的組織體系形成全黨推進新型政黨制度的工作合力，通過落實原則促進新型政黨制度的重點領域和關鍵環節規范有序地運行。在這個過程中，中國共產黨和民主黨派、無黨派人士等不斷凝聚共識、匯聚力量，將新型政黨制度的優勢和效能轉化為社會主義現代化國家建設的推動力量。