歐洲一體化進程中的再邊界化研究

王亞寧，孟立君

中國人民警察大學 移民管理學院，河北 廊坊 065000

一、引言

歐洲一體化進程的推進是建立在成員國間去邊界化的基礎上的，因此去邊界化是歐洲一體化進程的正常旋律。歐洲統一大市場是歐盟成員國間去邊界化的結果，歐盟的正常運行也是奠定在成員國間去邊界化的基礎上的，由此看來，好像去邊界化是歐洲一體化進程的唯一方向。但是事實一再表明，當歐盟面臨安全威脅時，一些成員國開啟再邊界化進程。從表象看，再邊界化進程似乎與歐洲一體化的方向矛盾，但是從歐洲一體化的發展軌跡看，去邊界化與再邊界化是同時存在的。歐洲一體化進程中的再邊界化到底是怎么回事呢？再邊界化是對去邊界化的全盤否定嗎？要回答上述問題，就必須深入研究歐洲一體化進程中的再邊界化，這一研究既是深刻認識歐洲一體化進程的重要視角，也為思考全球化進程中再邊界化問題提供了新的視角，更是探索全球化背景下中國邊防管理應對新挑戰的有益借鑒。

二、歐洲一體化進程中的再邊界化簡論

(一)去邊界化的概念

去邊界化是指國家、政府或有關組織為了促進跨界交流而開放邊界，即強化邊界的橋梁功能、弱化邊界管控甚至取消邊界管控的過程。歐洲一體化進程在本質上就是成員國間去邊界化的過程。去邊界化并不是改變國家間物理邊界線的位置，即改變國家的領土范圍，而是取消邊界管控與邊界壁壘的過程，因此去邊界化是成員國間相互放開邊界的過程。傳統邊界觀主導下，邊界線具有濃郁的軍事屬性和安全屬性，在這種背景下，邊界的軍事和安全屬性占主導地位，因此邊界的屏蔽功能是邊界的主要功能。歐洲一體化進程是要在成員國間全面取消邊界管控，在歐盟與非歐盟之間加強邊界管控，因此歐洲一體化進程既是對傳統邊界觀的繼承，又是對傳統邊界觀的否定。這種否定主要體現在歐盟成員國間取消邊界管控，即去邊界化。

歐洲一體化背景下，快速高效的跨境交流與交往是成員國主要的利益訴求，為了最大限度地滿足這一利益訴求，成員國間邊界線的屬性必須做有利于跨境交往的調整，所以彼此間便開啟了去邊界化進程。成員國間去邊界化的本質是參與歐洲一體化進程的成員國間的交往越來越不受邊界線制約或影響的過程。從歐洲一體化的發展軌跡看，去邊界化是歐洲一體化的主旋律，也是歐洲一體化的根本旋律，隨著歐洲一體化進程的深化，去邊界化的廣度和深度會進一步增加，換言之即成員國的邊防主權讓渡得更加深入。

(二)再邊界化的概念

眾所周知，歐洲一體化進程是在紛繁復雜的現實世界進行的，因此其必然面臨各種安全威脅。當歐洲一體化進程面臨安全威脅時，為了避免安全威脅在歐盟內蔓延，縮小安全威脅涉及的地域范圍，一些成員國往往開啟再邊界化進程。再邊界化是指國家、地區出于維護安全或利益的考慮，依法恢復或加強邊境管控，弱化邊界的橋梁功能，強化邊界的阻隔功能的過程[1]。歐洲一體化背景下，再邊界化不是重新劃定國家間的邊界線，而是在曾經取消邊界管控的地方恢復邊界管控；在弱化邊界管控的地方，強化邊界管控；在降低跨界難度的地方，增加跨界的難度。再邊界化不是對去邊界化的全盤否定，而是對去邊界化所產生的安全漏洞進行預防和填補，因此再邊界化的原動力是安全訴求。去邊界化與再邊界化看似兩個完全相反的進程統一于歐洲一體化進程的安全與發展中。

歐洲一體化進程中，去邊界化和再邊界化實際上是邊界化的主要內容。邊界化是指國家主要在邊境地區對人與邊界的關系以及有關邊界的制度構建的過程，即通過政治宣傳、教育、政策與制度實施等方式，凸顯或弱化邊界的阻礙功能，使邊界服務于國家利益的過程[2]。歐盟作為區域一體化的典型代表，在去邊界化的基礎上推進一體化發展，在再邊界化的基礎上尋求安全，其本質是對成員國間的邊界進行重新解讀，進而實現不改變成員國間地理邊界位置基礎上的一體化，既保留了主權國家的根本屬性，又實現了超國家的利益訴求。正如有學者所言：邊界化是歐盟治理的基本方式[3]。歐洲一體化進程就是邊界化理論付諸實踐的過程，也是去邊界化與再邊界化辯證統一的過程。

(三)再邊界化的原因

歐洲一體化的本意是通過成員國間的去邊界化不斷實現成員國間的交往不再受邊界線的制約，即成員國的行為越來越一體化的過程。然而，歐洲一體化并不是在去邊界化的單一維度上進行的，去邊界化的進程始終伴隨著再邊界化。再邊界化的原因是歐洲一體化進程中的安全訴求。去邊界化使歐盟內部區域暢行無阻，這雖然有助于成員國間的一體化，但存在嚴重的安全漏洞，因為一旦外部的安全威脅進入歐盟，便會在歐盟內部毫無障礙地蔓延。難民危機已經證明了這一點，難民涌入歐盟前線國家(1)前線國家是指與非歐盟國家接壤的歐盟成員國。后，就在歐盟境內自由流動，為了避免涌入歐盟的難民在歐盟境內無序流動，一些前線國家加強了外部邊境管控，與前線國家接壤的歐盟成員國也恢復了邊界管控，這都是再邊界化的具體表現[4]。2020年暴發的新冠疫情嚴重威脅著歐盟的安全，為了應對新冠疫情，歐盟一方面臨時關閉了外部邊界，使外部邊界的再邊界化走向了極端狀態；另一方面發布了旅行限制令，旨在通過降低歐盟境內的人員流動，降低新冠疫情的傳播幾率。雖然歐盟的旅行限制令并未提及邊界，但是旅行限制令在本質上也是再邊界化，只是這種再邊界化是制度或政策層面的再邊界化。

綜上所述，歐洲一體化背景下，不管是過去、現在還是未來，應對安全威脅始終是再邊界化的主要原因。內部統一大市場雖然有利于成員國間的交流與合作，卻是安全威脅迅速蔓延的有利條件。當面臨安全威脅時，為了有效應對安全威脅，首先必須盡量縮小安全威脅涉及的地域范圍，而縮小地域范圍最有效的辦法就是再邊界化，因為再邊界化就是恢復邊界管控或強化邊界管控，這些都有現成的體制、機制、人員和裝備等，因此實施的條件是完備的。雖然再邊界化看起來與歐洲一體化在大方向是矛盾的，但在本質上卻是一致的，即歐洲一體化進程的推進是安全推進。

三、歐洲一體化進程中的再邊界化實踐

(一)強化外部邊界管控

1．建立歐盟邊防局

歐洲一體化的深入推進凸顯了歐盟外部邊界邊防管理的重要性，要確保外部邊防管理順利推進，必須有一個專門的機構負責這一工作。歐盟成立邊防局，主要負責協調成員國的邊防管理工作。歐盟邊防局的建立使歐盟的邊防管理走上了組織化道路，即在歐盟邊防局的協調與管理下，推進歐盟邊防管理的順利進行。為了增強歐盟邊防的管控能力，歐盟還成立了快速邊境干預部隊，用以支援成員國應對邊境地區發生的突發和緊急事件，特別是大規模非法移民涌入的問題。2015年爆發的大規模難民涌入事件迫使歐盟將歐盟邊防局升級為歐盟邊境與海岸警衛局，升級后的歐盟邊境與海岸警衛局管控能力大為提升。歐盟邊境與海岸警衛局從邊境管理的深度和廣度兩個方向大大提升了歐盟一體化邊防管理的水平[5]。未來，隨著歐盟邊防管理任務的變化，歐盟邊境與海岸警衛局還將進一步完善。但是不管歐盟邊境與海岸警衛局以怎樣的方式完善自己，這都是歐洲一體化進程中再邊界化的組織保障。

2．全面推進一體化邊防管理制度

歐盟外部邊界的管理模式是外部成員國(即與非歐盟接壤的國家)管理本國邊界，歐盟內部成員國要對外部成員國的邊防管理進行必要的援助并共擔責任，歐盟邊境與海岸警衛局從總體上協調和管理整個歐盟的邊防管理。為了確保整個歐盟的邊防管理標準、制度和程序是一致的，同時也為了確保成員國邊防管理部門之間能夠協調一致，歐盟全面執行一體化邊防管理制度。一體化邊防管理制度的主要內容是：歐盟及成員國邊防管理部門在協調與合作的基礎上，實現歐盟及成員國在邊境監視、邊防檢查、風險分析及其他領域的同標準、共目標，共同管理，最終維護歐盟的綜合邊防安全[6]。

3．增強外部邊防管理力量

歐盟一體化邊防管理制度的實施以及具體的邊防管理工作都要由邊防管理力量來完成，因此增強歐盟邊防管理力量是歐洲一體化進程中再邊界化的力量保障。由于歐盟在地理位置上與中東和北非離得比較近，因此中東和北非大規模的難民涌入使得歐盟邊防面臨嚴峻的挑戰。在這種背景下，歐盟增加了外部邊防管理力量，不僅將邊防警察、海關、準軍事力量調往邊境地區，而且在特殊情況下還調用海軍處置來自海上的非法移民和難民涌入問題，更是組建了一支歐盟層面的1 500人的常備力量，同時還積極借助于現代科技，實施智慧邊境建設，特別是歐洲邊境監視系統的運用，大大增強了歐盟邊防管理的能力。

(二)恢復成員國間的邊界管控

當成員國或歐盟的安全面臨威脅時，為了避免成員國或歐盟的利益遭受損失，成員國可以根據具體情況，恢復邊界管控，即進行再邊界化實踐。恢復成員國間的邊界管控是歐洲一體化進程中再邊界化的典型表現，同時也是在表象上與歐洲一體化進程的方向直接矛盾的地方，因為歐洲一體化進程的方向是取消成員國間的邊界管控，因此恢復成員國間的邊界管控與前者在方向上直接矛盾。但是，化解這一矛盾的關鍵是“臨時”二字，即恢復成員國間的邊界管控是臨時的，且是依法進行的。《申根邊境法令》第二章“在內部恢復臨時邊界管控”部分詳細規定了恢復臨時邊界管控的條件、程序、具體措施以及通知各方恢復邊界管控的事宜等。20世紀90年代，受各種安全威脅的影響，成員國間大約恢復臨時邊界管控70多次。2015年爆發的難民危機使得一些人認為恢復成員國間的邊界管控，進行再邊界化，成為理所當然的選擇[7]。由于歐盟成員國比較多，各個成員國所處的地理位置不同，所面臨的安全威脅也不同，因此恢復成員國間邊界管控的具體模式是因成員國的具體情況而異的。這一點體現了歐洲一體化進程中再邊界化的靈活性和針對性，這種靈活性和針對性在很大程度上降低了再邊界化的成本。當成員國或歐盟所面臨的安全威脅消失后，恢復成員國間的臨時邊界管控終止，因此成員國間的再邊界化是一種臨時狀態，成員國間去邊界化始終是歐洲一體化進程中的常態。

(三)歐盟擴大與脫歐中的再邊界化實踐

1．歐盟擴大后，新成員國與非歐盟成員國間的再邊界化實踐

歐盟擴大是指新的成員國加入歐盟，使得新成員國與非歐盟成員國之間的邊界線由原來的非歐盟成員國之間的邊界線變為歐盟成員國與非歐盟成員國間的邊界線，同時也是歐盟與非歐盟的邊界線，因此對這一邊界線的管控實際上也屬于再邊界化的范疇。1986年西班牙加入歐盟后，西班牙與摩洛哥的邊界就開始了再邊界化實踐[8]。西班牙加入歐盟使得歐盟的外部邊界擴大到西班牙與摩洛哥邊界處，這條邊界不再是單純意義上的西班牙與摩洛哥的邊界，而是歐盟與摩洛哥的邊界、西班牙與摩洛哥的邊界、除西班牙外歐盟其他成員國與摩洛哥的邊界，即三重邊界的重合。在這種背景下，歐盟與摩洛哥的邊界管控實際上也屬于歐洲一體化進程中的再邊界化實踐。需要強調的是，歐盟擴大后形成的新邊界線的再邊界化是常態的，這是由這條邊界線的性質決定的。

2．英國脫歐后，愛爾蘭與英國邊界的再邊界化實踐

英國脫歐開啟了歐盟再邊界化的另一種實踐，即英國離開歐盟后，愛爾蘭與英國的邊界將開啟再邊界化進程。英國脫歐后，愛爾蘭與英國的邊界成為歐盟必須加強管理的邊界[9]，即再邊界化，因為愛爾蘭與英國的邊界線已經從歐盟的內部邊界變為歐盟的外部邊界，因此在英國脫歐前，愛爾蘭與英國之間的邊界管控是朝著去邊界化方向前進的，現在，則必須朝著再邊界化的方向前進。需要強調的是，歐盟在愛爾蘭與英國邊界所采取的再邊界化的方式和程度取決于英國脫歐協議的最后簽訂。英國是第一個脫歐的歐盟成員國，因此愛爾蘭與英國邊界的再邊界化實踐，還面臨許多未知的問題。

歐盟是國際社會中重要的角色，因此歐盟的再邊界化實踐，不僅受歐盟擴大和英國脫歐的影響，而且也受新冠疫情蔓延和美國逆全球化的影響。新冠疫情的蔓延使得歐盟必須強化外部邊界管控，避免外部感染者進入歐盟，這也是歐盟的再邊界化實踐。2020年3月20日，歐盟領導人決定臨時關閉歐盟外部邊界30天，以預防新冠疫情進一步擴散[10]。關閉歐盟外部邊界是再邊界化實踐的極端方式，同時也是應對特殊安全威脅的特殊反應。美國的逆全球化間接影響了歐盟的再邊界化實踐，主要表現為美國的逆全球化思想影響了一些歐盟成員國，如英國脫歐，中東歐國家拒絕接收難民，其他一些成員國民粹主義思想流行等，都在一定程度要求歐盟強化再邊界化實踐。

(四)歐盟鄰國政策的實施

地緣政治視角下，鄰國因素對歐盟邊防安全的影響凸顯。如何既確保歐盟與鄰國的正常交往，又能維護歐盟的邊防安全，成為歐盟東擴后必須面對的問題。作為對上述問題的回應，2004年5月，歐盟委員會發布《歐盟鄰國政策戰略文件》，出臺歐盟鄰國政策。實施歐盟鄰國政策的目的是通過與鄰國的多方位合作，提升鄰國的治理能力，減少因鄰國治理不善而對歐盟邊防安全產生威脅的概率，同時在合作中輸出歐盟的邊防管理思想和管理制度，提升鄰國邊防管理與歐盟邊防管理的協同性，最大限度地維護歐盟的邊防安全。歐盟鄰國政策正在把一些鄰國變為歐盟邊界的“防疫警戒線”，通過不斷加強的“離岸式”和“外包式”邊防管理，這條“防疫警戒線”把可能的危險擋在歐盟邊界線以外[11]。歐盟鄰國政策的本質是通過與鄰國的合作，把歐盟外部邊界從傳統意義上的隔離地帶變為交流與交往的互動地帶，前提是鄰國邊境地區的安全與穩定。這在本質上也是歐洲一體化進程中的再邊界化實踐，只是這種再邊界化實踐是從歐盟外部邊界外推到歐盟鄰國境內。

雖然歐盟鄰國政策以歐盟與鄰國的經濟、反恐、打擊跨境犯罪等領域合作，以及邊防援助、邊防合作、為鄰國培訓邊防警察等方式呈現出來，但其本質上是歐盟再邊界化的具體實踐，即通過與鄰國的制度化合作，過濾潛在的安全威脅，有效維護歐盟的邊防安全。歐盟鄰國政策式的再邊界化實踐相當于把歐盟的外部邊界外推到鄰國領土上，因為歐盟通過與鄰國的合作，規范了歐盟邊境地區的秩序，這實際上等同于邊界的過濾作用。由于鄰國與歐盟在制度、實力等方面的差異，因此歐盟鄰國政策實際上是以歐盟為主導的，鄰國是被動式參與，因此歐盟鄰國政策式再邊界化實踐，在各個層面都是為服務歐盟的安全而設計的，其出發點和落腳點都是歐盟的安全，當然其客觀效果也在一定程度上促進了歐盟鄰國的安全。

(五)邊防管理大數據系統的開發與使用

當歐洲一體化進程發展到取消了內部邊界管控時，生產要素在內部自由流動一方面促進了一體化的發展，另一方面則使歐盟邊防管理面臨巨大的壓力。在這種背景下，開發和使用邊防管理信息系統成為歐洲一體化進程中再邊界化的另一種實踐。1990年，歐盟在申根區內取消內部邊界管控，這凸顯了申根信息系統、簽證信息系統在維護邊防安全中的重要性，由此也賦予了這些系統邊界的過濾屬性。申根信息系統和簽證信息系統記錄了歐盟內部以及進入歐盟的人員的相關信息，其目的是有效打擊非法移民[12]。此后，歐盟還開發了歐洲邊境監視系統、邊境管理信息系統等。這些邊防管理大數據系統的開發與使用，實際上是以信息化的方式進行邊界化實踐，即把傳統的物理邊界的過濾方式改變為通過大數據比對的方式實現威脅過濾的目的。雖然其方式不同，但核心目的是相同的，因此邊防管理大數據系統的開發與使用是歐洲一體化背景下再邊界化實踐的新形式。

四、對歐洲一體化進程中再邊界化的思考

(一)去邊界化是再邊界化的前提

歐洲一體化進程是以成員國間去邊界化為基礎的，但是成員國間去邊界化則把安全維護的重擔外推到歐盟外部邊界，因此外部邊界的再邊界化是與內部的去邊界化遙相呼應的。從這個角度看，在歐洲一體化進程中，去邊界化與再邊界化一直是手拉手前進的[13]。歐洲一體化的歷史演進告訴我們是“去邊界化”拉了“再邊界化”的手，換言之，即去邊界化是再邊界化的前提，如果沒有去邊界化這一前提，再邊界化將無從談起。不管是歐共體時期，還是歐盟時期，去邊界化與再邊界化之間的這種前提關系始終沒有發生改變。以歐盟擴大化為例，當新的成員國加入歐盟，歐盟與新成員國間的邊界便處于去邊界化的狀態下，而新的成員國與非歐盟國家間的邊界則處于再邊界化的狀態下[14]。歐洲一體化背景下，雖然去邊界化是再邊界化的前提，但是去邊界化與再邊界化在時間上可以同步，也可以不同步。

(二)再邊界化是去邊界化的安全保障

去邊界化雖然有利于成員國間的交流與合作，但增加了一體化區域安全的脆弱性，因為一旦外部的威脅進入一體化區域的某個部分，就等于進入了整個一體化區域。去邊界化背景下，一體化區域的安全維護顯得尤為重要，有效維護一體化區域的安全則必須通過再邊界化的方式進行。歐共體時期，成員國間取消邊界管控的現實，要求加強外部邊界管控，以有效彌補因內部去邊界化而產生的安全漏洞。歐洲一體化進程越深入發展，再邊界化彌補去邊界化安全漏洞的需要就越迫切。歐盟成員國間荒廢的邊防檢查站被外部邊境地區高高豎起的塔樓和雷達探測系統所代替，導致20世紀90年代對“堡壘歐洲”的批評增多[15]。這種現象實際上就是通過外部邊界的再邊界化來維護內部去邊界化區域安全的體現，即再邊界化是去邊界化的安全保障。歐洲一體化是在現實國際背景下進行的，安全威脅時有發生，通過再邊界化實踐來彌補去邊界化所形成的安全漏洞是歐洲一體化進程中的正常現象。

(三)歐洲一體化進程是再邊界化與去邊界化不斷平衡的過程

邊界是主權國家間的分隔線，要使主權國家朝著一體化的方向發展，就必須對邊界的概念和作用進行重新解讀，即邊界化。邊界不是一條靜止的線，而是多維視角下邊界化的過程[16]。歐洲一體化背景下，去邊界化服務于一體化進程，再邊界化服務于一體化的安全需要。只有當去邊界化所產生的安全脆弱性，被再邊界化帶來的安全所抵消時，歐洲一體化進程才能真正在安全的背景下推進，從這個角度看，歐洲一體化是去邊界化與再邊界化不斷平衡的過程。歐洲一體化是全球化中的一種特殊現象，因此歐洲一體化中所出現的去邊界化與再邊界化與全球化進程中的邊界化在本質上是相同的。全球化進程并沒有取消邊界線，而是使邊界線處于一種復雜的去邊界化和再邊界化的交替過程中[17]。需要強調的是，歐洲一體化進程中去邊界化與再邊界化，被放在了特殊的場域中，參與去邊界化和再邊界化的主體很明確，去邊界化和再邊界化的目的很明確，所以歐洲一體化背景下，去邊界化與再邊界化實際上處于不斷平衡的過程中。

(四)歐洲一體化進程中的再邊界化不一定與邊界線同步

傳統線性邊界視角下，去邊界化和再邊界化必然與邊界線同步，即去邊界化與再邊界化的發生場域是邊界線或邊界線附近。歐洲一體化背景下，再邊界化卻不一定與邊界線同步。當歐盟面臨安全威脅時，臨時恢復成員國間的邊界管控和加強歐盟的外部邊界管控是再邊界化的傳統做法，因此再邊界化基本上是與邊界線同步的。但是歐盟鄰國政策、歐盟對外邊防援助、不斷嚴格的簽證政策、移民政策、難民庇護制度、智能邊界建設等再邊界化都與邊界線不同步，甚至遠離邊界線，因此屬于制度層面的再邊界化。隨著歐洲一體化進程的深度發展，歐洲一體化進程的紅利更加豐厚，為了鞏固一體化的成果，制度層面的再邊界化將會更加完善。運用制度化力量，將可能危害歐盟安全的因素擋在歐盟境外，大大降低各種不安全因素進入歐盟邊境的幾率，是確保歐盟安全的上上之策。隨著歐盟一體化進程中制度層面再邊界化政策的不斷完善，再邊界化與邊界線不同步的趨勢將會越來越明顯。一體化背景下，歐盟邊界保護還必須超越邊界，強化與鄰國的邊防管理合作[18]。這也是未來邊防管理的發展趨勢，即邊防管理不一定在邊界線附近進行。

綜上所述，歐洲一體化既是區域一體化的典型代表，又是全球化的縮影，因此歐洲一體化進程中的再邊界化現象不僅是歐洲現象，也是區域一體化和全球化中的必然現象。換言之，隨著區域一體化和全球化的深入推進，一方面國家間的交流與交往受國家邊界的制約越來越小，但另一方面其所形成的安全漏洞將會越來越嚴重，因此再邊界化是預防和彌補安全漏洞的必然選擇。隨著區域一體化和全球化的深度發展，再邊界化的范圍將會進一步擴大，再邊界化的方式將更加多元化，再邊界化所面臨的困難將更加復雜，所以再邊界化研究的重要性將逐漸凸顯，有助于找尋中國邊防管理在全球化背景下應對新安全威脅的國際借鑒。