當前中國海外利益面臨的恐怖主義威脅及應對策略

周寶硯

中國人民解放軍國防大學 政治學院，上海 201600

海外利益從本質上看是國家利益的海外延伸，是國家戰略利益不可或缺的重要組成部分。隨著中國海外利益規模逐步擴大，海外利益面臨的安全風險也隨之劇增，尤其是隨著后疫情時代的到來，全球經濟衰退不但會加劇國際社會動蕩，也可能令各國的反恐投入相應消減，恐怖主義活動將繼續猖獗，但是海外反恐是中國海外利益維護必須邁過去的一道坎。習近平總書記強調：“要加強海外利益保護，確保海外重大項目和人員機構安全。”[1]我們要嚴格貫徹落實習近平總書記的指示要求，多措并舉，切實保護中國海外利益免受恐怖主義威脅。

一、中國海外利益受恐怖主義威脅形勢嚴峻

(一)中國海外利益的主要范圍及現狀

改革開放以來，隨著中國經濟的快速發展，中國融入世界的進程逐漸加快，中國國家利益突破傳統的地域限制，迅速向海外延伸拓展。要維護中國海外利益，就要維護中國政府、企業、社會組織和公民在外的財產安全、人身安全和合法的商業利益，以及為保障重要戰略資源而維護重要戰略地理位置和交通要道的影響力等。

1.境外資產

中國在海外的投資覆蓋了全球大部分地區和眾多行業。自2012年以來，中國對外直接投資流量穩居全球前三，投資存量也在2017年后保持世界前三位，即使在受新冠肺炎疫情影響嚴重的2020年，中國境內投資者對外直接投資仍同比增長3.3%，達到1 329.4億美元[2]。當前，逆全球化思潮會在一定時期存在，但經濟全球化總趨勢難以阻擋，在可以預見的未來，中國海外資產無論是規模還是范圍都將會進一步擴大，因此，保護境外資產安全的重任愈加艱巨。

2.海外人員

改革開放推動了越來越多的中國人走出國門。海外留學方面，多年來中國一直是世界最大留學生生源國，2020年中國海外留學人員總數160萬[3]；人員出境游方面，我國出境游人數長期居世界第一位，疫情前我國出境游人數達1.55億人次[4]；對外勞務合作方面，截至2020年末，中國在外各類勞務人員62.3萬人[2]；駐外機構方面，中國外交部駐外使館175個，駐外總領館99個，另在聯合國、非盟、東盟等多個國際組織設置駐外團、處11個[5]。此外，商務部及文化和旅游部在海外也設立了多處駐外機構和辦事處。隨著海外機構和人員數量的增多，中國人成為各類恐怖組織綁架、勒索和襲擊目標的可能性增大，保護好他們的安全，也是維護我國海外利益的重要內容之一。

3.戰略資源

經濟的快速發展，使中國對海外資源的依賴度逐年提高，主要貨物運輸通道的重要性進一步凸顯。2020年中國原油進口數量5.424億噸[6]，原油進口主要來自中東、非洲和亞太地區，而上述地區也是全球受恐怖主義影響最嚴重地區。在運輸通道方面，海運和陸運以其價格優勢成為中國貨物貿易運輸的主要途徑，但這些路徑并不安寧。陸運通道上，中巴經濟走廊自建設以來長期受到巴基斯坦境內恐怖組織的襲擊，中歐班列穿越中亞多國動蕩地區等；海運通道上，亞丁灣海域和馬六甲海峽海盜猖獗，中國商船長期需要武裝護航。因此，保障我國海外戰略資源安全是一項十分艱巨的任務。

(二)中國海外利益受恐怖主義威脅的重點地區

從中東、西非，到南亞等全球恐怖主義活躍地區，不乏中國企業和人員的身影，而如何保障這些地區的海外利益，是我們必須應對的挑戰。

1.中東地區

中東地區不僅地處交通要道，也是中國原油進口的主要來源地和中國能源企業的重要投資地，在“一帶一路”倡議中更是具有不可或缺的地位。但中東地區的恐怖活動極度猖獗，多個“舉世聞名”的恐怖組織長期活躍于此，中國在中東利益面臨極大的恐怖主義威脅。如自2017年3月20日起，因部分省份恐怖襲擊和惡性治安事件多發，外交部和中國駐阿富汗大使館已連續10次發布暫勿前往阿富汗的安全提醒，最近一次提醒有效期至2021年12月31日[7]。雖在國際反恐聯盟打擊下，中東地區多個恐怖組織被擊潰，但殘余勢力依然存在。

2.西非地區

西非地區市場廣闊、資源眾多，中國與西非國家之間貿易往來頻繁。如2020年，尼日利亞與中國的進出口商品總值高居非洲第二[8]，但“博科圣地”和“伊斯蘭馬格里布基地組織”一直盤踞在西非地區，并正和其他恐怖組織在非洲形成一條“不穩定之弧”。如“伊斯蘭馬格里布基地組織”曾多次威脅在西非地區的中國國民及項目，2016年更是造成了中國維和人員1死4傷[9]。雖在西非國家的持續打擊下，兩大恐怖組織活動有所收斂，但非洲大陸整體動蕩的局勢使得恐怖主義問題難以被徹底解決，還將持續威脅在西非中國人的生命和財產安全。

3.南亞地區

南亞地區是中國“一帶一路”建設的重要支點，中國在許多南亞國家投資規模巨大，涉及領域眾多。然而，南亞地區正處于全球兩大恐怖勢力循環圈之一，恐怖襲擊呈高發態勢，嚴重影響著中國在南亞地區的利益安全。如2019年巴基斯坦瓜達爾港自由區附近明珠洲際酒店遭恐怖襲擊，襲擊者“俾路支解放軍”組織稱襲擊目標是酒店內的中國及其他外國投資者[10]，中國外交部和駐巴基斯坦使館針對俾路支省的安全形勢，已經連續8次發布安全提示，最新一次提醒有效期至2021年7月15日[11]。隨著“一帶一路”倡議的持續推進，中國與南亞地區國家的經貿往來將會更加頻繁，中國在南亞地區的人員、企業將持續面臨這種威脅。

(三)當前海外恐怖主義呈現新趨勢

近年來，恐怖組織在國際社會持續反恐高壓之下，為保存實力并進一步擴大影響，其組織結構和活動特點都產生了一些新變化。

1.恐怖組織分散化且相互勾結

從長期來看，當國際社會反恐力度加大時，一些大型恐怖組織就會縮小規模，將人員向全球多地分散，在多國建立分支機構，意圖“融入”當地，并在資金、技術、人員培訓等方面向當地恐怖組織提供支援，在地區的恐怖活動中推波助瀾。如“基地”組織自本·拉登被美軍特種部隊擊斃后，其活動特征就已經呈現出分散化[12]。而新冠肺炎疫情的發生降低了人群大規模集聚的概率，進一步促使恐怖組織分散化。分散化的國際性恐怖組織在制造暴恐襲擊方面依然有著豐富的經驗，而地區性恐怖組織則對當地的情況更為熟悉，雙方相互勾結，使得中國在海外的利益可能面臨更為頻繁的小規模暴恐襲擊。

2.恐怖組織網絡遙控指揮明顯

信息社會，網絡傳播的匿名性和便捷性使得恐怖組織指揮方式愈加靈活高效，尤其是在新冠肺炎疫情期間，由于現實空間社交受阻，網絡社交媒體的活躍度大大提高，這為恐怖組織擴大其網絡空間影響力提供了可乘之機。如2020年4月，英國戰略對話研究所的研究人員發現了一個“伊斯蘭國”組織的“線上圖書館”。在這個數字資料庫中，有90 000多個類別，每月有大概10 000人次匿名登錄訪問。這個數據庫包含大量恐怖襲擊行動的細節以及爆炸物的制造方法等內容[13]，只要點點鼠標，被招募的新成員就可以接受極端思想，學習暴恐技能，完成自我極端暴力化的全套流程。近些年來，英國、法國、澳大利亞等國的多個城市接連遭遇恐怖襲擊，部分策劃者通過網絡遙控指揮，令多國政府在打擊時力不從心，中國境外企業和人員的正常活動也受到嚴重威脅。

3.“獨狼”式恐怖主義快速蔓延

在恐怖組織生存空間不斷被壓縮之際，“獨狼”式恐怖主義卻“異軍突起”并在全球快速蔓延。“獨狼”暴恐襲擊以其獨自行動、目標不定、策劃實施恐怖襲擊不受外界指揮等鮮明特征極大地迎合了部分極端思想和仇視社會人員的需求。從美國波士頓馬拉松爆炸案中傷亡的中國留學生，到德國列車砍人事件中受重傷的香港同胞，再到英國議會大廈遇襲事件中受傷的中國游客等，中國公民在海外因“獨狼”式恐怖襲擊而造成生命和財產損失已不少見。對此，必須保持高度警惕。

二、中國海外反恐怖主義威脅之路困難重重

(一)中國海外反恐行動多方受限

海外反恐因在別國領土上對恐怖分子進行打擊，需要顧及到方方面面，開展難度大，再加上涉恐信息來源不暢，以及自身境外反恐實力欠缺等，使海外反恐成效短期難以提升。

1.來自當事國的阻力

在他國領土上反恐，一方面，涉及國家主權問題，極易引起當事國對反恐目的的質疑，導致雙方國家關系的惡化；另一方面，又會讓當地民眾懷疑本國政府的能力，并對自身安全產生擔憂。正因如此，在他國直接反恐會遭到反對和抵制。如美國在巴基斯坦擊斃本·拉登的單方行動，既讓巴基斯坦政府飽受民眾的指責，又讓美巴關系急轉直下[14]。目前，中國與他國的實質性反恐合作還比較有限，如中老緬泰湄公河聯合執法，范圍也僅限于共同防范、打擊和制止湄公河流域違法犯罪。

2.涉恐信息來源不暢

海外反恐行動力求精準、講究高效，但目前中國對境外恐怖組織的動向很難做到精準掌握。在海外涉恐信息來源上，由于各國擔心泄密，不愿與他國共享核心信息，而中國自身也缺乏強大的海外信息搜集能力；在涉恐信息分析上，中國對海外恐怖組織及其成員的原始數據積累不足，雖有大數據技術的支持，但仍給信息的分析處理留下了不少難題。另外，中國在情報分析結果的現場確認方面經驗依然欠缺，與境外反恐需求相比還存在不小差距。

3.境外反恐實力欠缺

境外反恐無異于一次小型境外軍事行動，必須要有過硬實力和完善流程，但目前中國尚不具備全要素支撐能力。中國海軍走向遠海時間不長，雖在亞丁灣護航中積累了一些反海盜和撤僑經驗，但境外反恐仍任重道遠。

(二)中國海外投資地選擇諸多限制加劇反恐難度

由于發達國家市場規則的約束和中國戰略需求來源地的制約，以及中國政府政策導向，使得部分中國企業在海外投資地的選擇上面臨諸多限制，難以避開恐怖活動高發地區，這讓中國海外反恐更加難以應對。

1.發達國家市場規則的約束

發達國家相對于全球熱點地區面臨著較少的恐怖主義威脅，但發達國家市場規則較嚴格，中國企業在當地投資經營可能面臨一些風險：如部分發達國家頻繁以威脅國家安全的名義，對中國企業在當地的正常并購進行漫長的政治審查；環保監察和環保組織的苛刻要求，使中國企業稍有不慎便難以正常運轉；勞資糾紛也會成為中國企業在發達國家難邁的一道坎。發達國家的門檻設置，限制了部分中國企業“走出去”的選擇空間。

2.中國戰略需求來源的制約

中國的戰略需求決定了部分企業難以避開恐怖襲擊高發地區。作為世界第二大經濟體，中國對能源和原材料的需求巨大，自身供應不足，需要不斷地從不同國家進口。如在石油方面，目前中國在中東和非洲的原油產業上投資巨大，而這些地方恐怖襲擊多發。在海外市場方面，僅依靠歐美發達國家的市場需求還遠遠不夠，全球熱點地區國家人口眾多，隨著經濟的發展，民眾的需求日益擴大，正好彌補了中國商品對廣闊市場的迫切需要。想要保障這些地區海外利益安全，中國必須投入更多的反恐精力。

3.中國政府政策導向的影響

中國海外投資“西向”，與中國在技術、資金方面有優勢，而“西部”國家想要改變落后局面的迫切需求一拍即合。從經濟支援、貿易談判、關稅協商，到交通要道的打通，以及相關服務設施的建立等，中國在上述地區傾注了大量精力。如2020年，中國企業在“一帶一路”沿線國家新簽承包工程合同額達到1 414.6億美元，占同期總額的55.4%[2]。既然中國海外投資“西向”的大方向已定，那么盡管這些地區長期遭受恐怖主義威脅，中國海外反恐也要啃下這塊“硬骨頭”。

(三)國際、地區和國家層面在反恐問題上多方掣肘

中國在海外反恐的道路上還受到國際、地區和國家層面的多方掣肘。國際層面對于恐怖組織的定性遲遲無法達成共識，熱點地區矛盾、沖突難以化解，部分國家反恐意愿不強，甚至搞起了反恐雙重標準，這些都使得中國海外利益維護陷入困境。

1.國際層面難以達成反恐共識

受各國政治取向、意識形態、價值觀和自身利益等影響，國際社會迄今為止尚未就恐怖組織的概念達成廣泛共識，不少危害中國海外利益的恐怖組織和暴恐行為難以被定性。如美國務院在2020年11月5日的聯邦公報上正式宣布，撤銷將“東伊運”列為恐怖組織的決定[15]。國際社會對恐怖組織的不同認定，也讓中國海外利益遭受某些恐怖威脅時，難以得到國際反恐力量的援助。

2.熱點地區難以化解矛盾沖突

全球熱點地區恐怖活動成因復雜，中國在這些地方維護海外利益面臨不少挑戰。一是全球熱點地區沖突、動蕩不斷，領土、民族和宗教矛盾由來已久，雖經過包括中國在內的國際社會多次調停，但沖突雙方和解的意愿并不明顯；二是極端思想在沖突地區蔓延，被國際和地區恐怖組織所利用，再加上兩者的相互勾連，進一步增加了地區反恐的難度；三是沖突地區武器走私猖獗，給恐怖組織制造大規模恐怖襲擊提供了可能。想要切斷走私渠道，必須多國合作，但部分國家意愿不高，甚至暗中縱容、協助走私等。這些都使得中國海外反恐道路非常艱難。

3.國家層面難以形成反恐自覺

國家層面對反恐的重視以及有效的打擊能力，是遏制恐怖主義的重要方面。但某些國家顯然沒能做到，如造成包括多名中國同胞在內的近900人傷亡的斯里蘭卡連環爆炸案發生前，國際情報機構就已發出多次警告，一份機密安全備忘錄甚至將部分嫌疑人的信息都列了出來，但總理與內閣在爆炸發生之后才得知相關情報[16]。部分國家對反恐工作的不夠重視，給恐怖組織留下了可乘之機。還有一些國家在反恐上持雙重標準，不僅使本國人民生命安全受到威脅，也令中國海外利益時刻面臨風險。

三、中國海外利益的維護需要多措并舉

海外利益關乎國家發展和安全大局，中國海外反恐怖主義之路困難重重，我們更應多措并舉，力保海外利益安全。

(一)加強自身實力建設，練好海外反恐基本功

中國海外反恐實力建設應包括“軟實力”“硬實力”和“巧實力”這三個方面。

1.擴展“軟實力”

海外反恐不僅是針對恐怖組織實體，同時也是一場“觀念之戰”，中國需要增強自身的“軟實力”。一是提升中國國際形象的親和力，減少海外恐怖組織對中國海外利益的針對性；二是持續倡導構建人類命運共同體，不斷增強國際社會對中國海外反恐的認同，減少海外反恐的阻力；三是在中國有需求的動蕩地區，不斷加大與當地政府的合作，持續幫助改善當地社會環境，消除恐怖主義滋生的土壤；四是對有反恐需求但能力欠缺的部分國外政府加以幫助，通過組織培訓、技術支持和裝備支援等，提高其反恐能力。

2.夯實“硬實力”

盡管保護海外利益的方式和手段各種各樣，但其核心仍是“硬實力”，中國海外反恐力量必須練好內功。一是要加強反恐科目的訓練，針對恐怖活動新趨勢及時開展新項目培訓，以應對恐怖襲擊手段的新變化；二是及時掌握任務區的民情社情以及恐怖組織的人員組成、活動特點等，提高反恐行動的成功率；三是針對反恐需求，優化反恐力量的組織架構，保障反恐機構的高效運轉以快速應對突發事件；四是加強反恐后勤實力建設，提升反恐人員的海外行動能力；五是定期開展國際反恐交流，加強與國外同行的聯系，學習經驗，彌補短板。

3.發揮“巧實力”

中國海外利益維護，還需我們發揮“巧實力”。“巧實力”是“硬實力”和“軟實力”綜合運用的展現。一方面，需要我們做好反恐指揮人才的培養，通過院校教育、實踐鍛煉、國外留學等方式，培養一批“海外通”專業指揮人才，能夠綜合運用“軟、硬實力”，實現反恐力量境外運用的最大化；另一方面，需要我們做好反恐策略研究，對危害中國海外利益的恐怖組織特點加以分析，尋找對方弱點，以己之長攻彼之短，實現“軟、硬實力”的最佳結合，給境外恐怖組織以致命打擊。

(二)加強政府、企業和個人的海外通力合作，共同防范和應對恐怖風險

中國海外利益維護，離不開政府、企業和個人在各自發揮作用的基礎上通力合作。

1.政府要做好海外安全風險預警與緊急救援工作

中國政府在海外利益維護上要優化、完善反恐流程。事前，加強海外涉恐信息的搜集、研判，一旦預測到危險，要通過多種方式及時發布預警；事中，拓展救助手段，在目前我國海外利益維護主要依靠領事保護的基礎上，拓展多種救助手段，如擴大海外保障基地的數量和范圍，為海外人員救助提供快速反應力量；事后，做好善后工作，在人員撤離后，及時督促當地政府對中國資產進行保護，減少因打砸搶燒造成的資產損失，為后續復工復產打下基礎。

2.海外企業要積極融入當地并建立安全管理制度

中國境外企業的經營，應積極融入當地，樹立企業良好形象。同時，建立起安全管理制度，加強自身防范。首先，海外企業要成立安全巡查小組，對企業內外環境進行安全巡查，并定期對職工進行安全培訓，組織全員防護演練，落實安全管理制度；其次，要與中國政府駐外機構和當地治安部門保持聯系，及時關注各方發布的安全預警信息，盡量避免到高風險地區開展工作，遇有緊急情況，及時將人員轉移至安全地帶，并發送求救信號；最后，在難以避免的高風險地區開展工作時，事先要充分準備，必要時可以雇傭私人武裝安保公司或當地民間武裝力量提供安全護衛。

3.個人要了解所在國法律習俗并掌握必備急救技能

政府和企業在維護海外利益方面的作用不可小覷，但個人自身防護更是重中之重。個人在出國前，要了解當地的法律法規、風俗習慣、文化傳統和宗教信仰等，避免無意之舉招致當地人的不滿或仇恨，給自己帶來不必要的人身和財產損失。同時，要及時關注中國外交部和商務部發布的海外預警信息，盡量避免前往恐怖活動高發地區，如必須前往，應做好充分準備，提前了解自我防護知識。

總之，政府的預警和救助、企業的安全管理以及個人的防護，三者缺一不可。

(三)加強國際交流與合作，建立常態反恐機制

打擊恐怖主義，必須要全球合作，并堅持聯合國反恐主導性。習近平總書記指出：“面對錯綜復雜的國際安全威脅，單打獨斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集體安全、共同安全才是解決問題的正確選擇。”[17]

1.擴大國際反恐朋友圈

恐怖主義作為全球性問題，國際組織應當加強合作、共同反恐。聯合國理應最大限度凝聚國際共識，加快達成并通過“全面反恐公約”，解決各國對恐怖主義內涵的分歧，真正把反恐工作落到實處。同時，還要加快區域性組織在反恐議題上的合作，如上海合作組織不定期在“三股勢力”活躍地區舉行反恐演習，以震懾恐怖分子。

2.深化各國反恐合作

在反恐朋友圈廣度擴大的同時，反恐合作的深度也需要進一步優化。一是完善信息共享機制，確保最精確的信息能夠以最快的方式實現共享，給他國反恐留下反應時間；二是充分利用各國銀行的資金流通監管優勢，及時切斷恐怖組織活動資金的國際流通渠道；三是密切網絡空間反恐，加強網絡空間監察，及時刪除暴恐音視頻，并對信息的源頭進行溯查；四是強化軍、警反恐合作，以強硬的武力對恐怖分子進行打擊，消滅恐怖組織的有生力量，震懾暴恐活動苗頭；五是打通司法體系障礙，確保各國反恐法律工作的平穩銜接，做好暴恐分子引渡工作，讓其受到應有的懲處。

3.堅持聯合國反恐主導性

聯合國是國際反恐合作領域最具合法性的政府間國際組織，必須堅持聯合國在國際反恐中的主導性，才能對恐怖組織形成足夠威懾力。一是適時、適當改組聯合國反恐機構，增加發展中國家的話語權，打破西方國家在聯合國反恐機構的霸權；二是聯合國要加大對發展中國家反恐人才的培養和資金支持力度，培塑、提高發展中國家的反恐能力；三是將國際反恐需求融入到安理會改革之中，提高決策過程、結果的民主性、權威性，在聯合國安理會主導下共同應對國際恐怖主義威脅。

總之，恐怖主義的產生有其深刻的歷史和社會根源，在這些根源得以解決之前難以徹底消除，中國必須作好打持久戰、艱苦戰的準備，對此我們應有清醒認識。我們不僅要從理論上繼續探究解決之道，更重要的是在實踐中提升本領，打破海外反恐困境，確保中國海外利益安全。