次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)：法律與國際關(guān)系中的不確定行為者

葛陸海

國與國之間的關(guān)系受法律、慣例、共同期望以及趨利避害的心理等因素影響，有時(shí)也受政治威壓和武力制約。學(xué)者們采取多種方法，分析國際舞臺(tái)上國家行為背后的原因。

國家級(jí)政府是世界政治中的重要行為者，卻不是唯一行為者。次國家級(jí)行為者之間存在既定的互動(dòng)渠道、機(jī)制和慣例。這在法律上往往不構(gòu)成問題，也不會(huì)針對(duì)國家級(jí)政府造成麻煩。一般而言，國家級(jí)政府和次國家級(jí)政府參與的事務(wù)類型不同，牽涉的合作伙伴亦不相同，因此，有關(guān)此等行為者在國際上扮演的適當(dāng)角色，造成的困惑及引發(fā)的爭論有限。

然而，挑戰(zhàn)偶有出現(xiàn)。在參與國際事務(wù)時(shí)，有一類特殊的次國家級(jí)區(qū)域容易引發(fā)棘手問題。這類特殊的次國家級(jí)區(qū)域是次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)（Subnational island jurisdictions），它們擁有自己的政府和行政機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱“政府”），完全或部分由一個(gè)或多個(gè)島嶼組成。

次國家級(jí)政府并不罕見。幾乎每個(gè)國家，包括國土狹小和人口稀少的國家，都有一個(gè)或多個(gè)次國家級(jí)政府和行政機(jī)構(gòu)。例如，人口不足1600 人的太平洋島國紐埃，擁有一個(gè)國民議會(huì)和九個(gè)村級(jí)議會(huì)。人口不足10 萬的加勒比地區(qū)島國安提瓜和巴布達(dá)，擁有一個(gè)國民議會(huì)、安提瓜島六個(gè)教區(qū)，以及雷東達(dá)島和巴布達(dá)島兩個(gè)屬地，巴布達(dá)島有自己的議會(huì)，因而是這一小小島國的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)。

就世界政治而言，次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)有何特別之處？相比其他次國家級(jí)管轄區(qū)，次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)的事實(shí)上、法律上的和/或管轄能力往往更高。管轄能力是管轄區(qū)規(guī)劃和執(zhí)行政策的能力。1Godfrey Baldacchino,Jurisdictional Self-Reliance for Small Island Territories:Considering the Partition of Cyprus,The Round Table,Vol.91:365,p.352 (2002).

次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)往往擁有較高的管轄能力，原因有二。首先，小島嶼尤其容易被（島民和島外的人）視為擁有獨(dú)特文化和社會(huì)的地方。2Owe Ronstr?m,Remoteness,Islands and Islandness, Island Studies Journal,Vol.16:2,p.270-297 (2021);Adam Grydeh?j,Yas Nadarajah,&Ulunnguaq Markussen,Islands of Indigeneity:Cultural Distinction,Indigenous Territory and Island Spatiality,Area,Vol.52:1,p.14-22 (2020).人們認(rèn)為（無論正確與否）島民和島嶼之間存在特殊聯(lián)系。也就是說，更有可能的情況是，島嶼社會(huì)與大陸社會(huì)之間存在差異，而島嶼社會(huì)之間存在很多共同之處。這種想法導(dǎo)致人們傾向于依據(jù)島嶼或群島的邊界來劃定管轄權(quán)界限。

其次，相對(duì)于地處大陸的次國家級(jí)管轄區(qū)，島嶼管轄區(qū)往往人口較少，經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，交通銜接也較為不便。島嶼要達(dá)到與次國家級(jí)大陸管轄區(qū)相同的發(fā)展水平和公共服務(wù)質(zhì)量，需要擁有超越島嶼現(xiàn)有人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模水平的次國家級(jí)政府和行政機(jī)構(gòu)。3Adam Grydeh?j,Decolonising the Economy in Micropolities:Rents,Government Spending and Infrastructure Development in Kalaallit Nunaat (Greenland),Small States and Territories,Vol.1:1,p.69-94 (2018);Adam Grydeh?j,Making the Most of Smallness:Economic Policy in Microstates and Sub-National Island Jurisdictions.Space and Polity,Vol.15:3,p.183-196 (2011).這意味著，在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)體系中，次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)往往具有特殊權(quán)力。

一方面，人們意識(shí)到與大陸文化的區(qū)別，另一方面，存在著獨(dú)特而強(qiáng)大的次國家級(jí)政府，兩者相互促進(jìn)。當(dāng)一個(gè)島嶼社會(huì)意識(shí)到自身有不同于大陸的需求和利益時(shí)，它就更有可能推行與大陸不同的政策，并建構(gòu)一個(gè)允許其推行此等政策的治理機(jī)制。同樣，一個(gè)強(qiáng)大的次國家級(jí)島嶼政府更有能力干預(yù)當(dāng)?shù)氐睦妗ｋS著時(shí)間推移，島嶼和大陸管轄區(qū)的治理過程將產(chǎn)生差距。4Adam Grydeh?j,Challenges to Local Government Innovation:Legal and Institutional Impediments to the Exercise of Innovative Economic Development Policy by Subnational Jurisdictions, European Journal of Spatial Development,Vol.11:1,p.1-21 (2013).這種情況尤其可能發(fā)生在與國家大陸相距甚遠(yuǎn)的島嶼領(lǐng)地上。5Godfrey Baldacchino,How Far Can One Go? How Distance Matters in Island Development,Island Studies Journal,Vol.15:1,p.25-42 (2020).在一些政治制度和地理環(huán)境中，這種區(qū)別意識(shí)仍停留在事實(shí)層面，即實(shí)踐領(lǐng)域。在另一些政治制度和地理環(huán)境中，這種區(qū)別意識(shí)造成的結(jié)果是，國家政府授予部分次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)法律上的特殊權(quán)力。一個(gè)次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)能否獲得更大的事實(shí)上的權(quán)力，部分取決于其法律上的管轄能力是否符合島嶼社區(qū)的感受性需求。6Adam Grydeh?j,Toward Subnational Democracies of Scale:Tensions between Democratic Legitimacy,Legality,and Effective Governance,Geopolitics,Vol.21:1,p.22-42 (2016).

例如，丹麥擁有大量小島嶼，其中人口稀少的島嶼被簡單納入較大的市鎮(zhèn)中，但丹麥政府還是盡可能讓小島嶼擁有自己的市鎮(zhèn)。丹麥全國共劃分為98 個(gè)市鎮(zhèn)，人口最少的五個(gè)都是小島嶼：萊斯島、凡島、薩姆索島、艾爾島、朗厄蘭島。此外，丹麥王國還有兩個(gè)自治的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)：格陵蘭島和法羅群島，這也是本文特別關(guān)注的。格陵蘭曾是丹麥的殖民地，擁有土著居民。格陵蘭島和法羅群島都受到丹麥的重視，且認(rèn)為自身擁有獨(dú)特的文化。自治的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)政府和行政機(jī)構(gòu)本身被下分為各級(jí)市鎮(zhèn)。

格陵蘭島和法羅群島在各自的自治安排下納入丹麥王國，擁有特殊的權(quán)力和責(zé)任。然而，世界上有大量次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)擁有法律上的自治權(quán)或事實(shí)上的高度管轄能力，抑或通常是兩者的結(jié)合。例子包括（但肯定不限于）：阿魯巴、開曼群島、福克蘭群島、關(guān)島、根西島、馬恩島、濟(jì)州島、澳門、新喀里多尼亞、波多黎各、設(shè)得蘭、桑給巴爾和奧蘭。這引發(fā)了對(duì)“權(quán)力分配不對(duì)稱”的思考，7Kathleen Stuart,A Listing of the World’s Populated Sub-National Island Jurisdictions,in Godfrey Baldacchino &Kathleen Stuart eds.,Pulling Strings:Policy Insights for Prince Edward Island from Other Sub-National Island Jurisdictions,University of Prince Edward Island,2008,p.174-185.即一方面法律上的管轄能力遭到削弱，另一方面事實(shí)上的管轄能力有所提升，此消彼長，兩相抵消。斯瓦爾巴群島和克里斯蒂安島（埃爾索爾梅尼群島）正是這種情況。這兩個(gè)島嶼社會(huì)在法律上由國家政府直接管理，實(shí)際上擁有非常強(qiáng)大的非正式地方治理機(jī)構(gòu)。

許多次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)介于普通的次國家級(jí)管轄區(qū)和獨(dú)立國家之間。這是因?yàn)橐环矫妫螄壹?jí)島嶼管轄區(qū)擁有特別高的管轄能力，另一方面，許多獨(dú)立小島國特別脆弱。無論這些小島國在國際舞臺(tái)上如何以“超越自身的分量”大放異彩，8Thomas H.Eriksen,Implications of Runaway Globalisation in the Seychelles.Small States&Territories,Vol.3:1,p.9-20 (2020);Godfrey Baldacchino,Mainstreaming the Study of Small States and Territories,Small States and Territories,Vol.1:1,p.3-16 (2018).當(dāng)涉及到謀求國與國之間關(guān)系的發(fā)展時(shí)（無論是軍事、經(jīng)濟(jì)還是環(huán)境方面），小島國事實(shí)上的管轄能力相當(dāng)有限。再者，次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)和小島國通常位于邊境地區(qū)或被海洋環(huán)繞，特點(diǎn)是管轄權(quán)不明確或存在爭議。因此，在國際政治上，次國家島嶼管轄區(qū)往往扮演著與小島國相當(dāng)相似的角色，這點(diǎn)是獨(dú)立國家的大多數(shù)次國家級(jí)大陸管轄區(qū)無法做到的。

這就引發(fā)了一個(gè)問題：對(duì)于在法律或事實(shí)層面高度自治的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)，外國應(yīng)該如何處理與它的關(guān)系？當(dāng)涉及到國家政府和次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)之間的法律責(zé)任劃分時(shí)，外交政策事宜幾乎總是留在國家層面。因此，當(dāng)外國國家行為者尋求與島嶼領(lǐng)地就正式條約的制定、軍事問題，或其他明確屬于外交政策和國家間關(guān)系的政策事宜進(jìn)行交涉時(shí)，不存在考慮哪一級(jí)政府的問題。然而，在許多其他情況下，涉及其他利益方面，外國國家政府直接與次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)政府交涉才是正確選擇。

格陵蘭島的情況便是一個(gè)例證。丹麥的國家政府負(fù)責(zé)監(jiān)管格陵蘭島的外交政策和一些專門的法律領(lǐng)域，除此之外，其他事宜的決策權(quán)都握在次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)政府自己手中。9Adam Grydeh?j,Unravelling Economic Dependence and Independence in Relation to Island Sovereignty:The Case of Kalaallit Nunaat (Greenland),Island Studies Journal,Vol.15:1,p.89-112 (2020).近年來，格陵蘭島和丹麥政府在一問題上產(chǎn)生爭議，即丹麥?zhǔn)欠裼袡?quán)就不屬于格陵蘭島外交政策、但又被丹麥政府認(rèn)為對(duì)丹麥的國家安全構(gòu)成威脅的問題，對(duì)格陵蘭島進(jìn)行干預(yù)。例如，2016 年，丹麥政府秘密行動(dòng)，使向一家中國礦業(yè)公司出售位于格陵蘭島的廢棄軍事設(shè)施的計(jì)劃泡湯，這可能會(huì)阻礙次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)的工業(yè)發(fā)展。10Martin Breum,Analyse:Stoppede Danmarks statsminister kinesisk opk?b i Gr?nland?,High North News (19 Dec 2016),https://www.highnorthnews.com/nb/analyse-stoppededanmarks-statsminister-kinesisk-opkob-i-gronland.(in Danish)2018 年，丹麥也進(jìn)行了類似的干預(yù)，一家中選為格陵蘭島新機(jī)場建造商的中國建筑公司遭到丹麥政府除名，此舉引發(fā)了丹麥和格陵蘭島政治家之間的公開沖突。11Adam Grydeh?j et al.,Practicing Decolonial Political Geography:Island Perspectives on Neocolonialism and the China Threat Discourse, Political Geography,Vol.85:1,2021,https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2020.102330.這兩個(gè)案例中的中國企業(yè)尋求進(jìn)入格陵蘭島市場，均出于商業(yè)原因（而不涉及中國的外交政策），而格陵蘭島政府對(duì)法律的解釋似乎是正確的，即次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)有權(quán)對(duì)中國在格陵蘭島的商業(yè)活動(dòng)做出決策。然而，這并不妨礙丹麥政府從中國的商業(yè)動(dòng)機(jī)中察覺到國家安全威脅。

2018 年的這場爭端進(jìn)一步增強(qiáng)了美國對(duì)格陵蘭島的興趣，最終，時(shí)任總統(tǒng)的唐納德·特朗普于2019 年8 月建議美國向丹麥購買格陵蘭島。12Johannes Mohr,China in the Arctic and the Case of Greenland,in Joachim Weber ed.,Handbook on Geopolitics and Security in the Arctic,Springer,2020,p.113-129.特朗普的言論遭到丹麥政治家的強(qiáng)烈譴責(zé)，而格陵蘭島方面也無意將次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)出售給美國。然而，雙方就此問題的攻防拉開了美國對(duì)格陵蘭島發(fā)動(dòng)魅力攻勢的序幕。美國國家政府在格陵蘭島資助并開展了若干研究項(xiàng)目，此舉受到格陵蘭島政治家的普遍歡迎，但也引發(fā)了丹麥政界的不安與憤怒。顯然，美國在格陵蘭島的干預(yù)與丹麥和格陵蘭島之間的責(zé)任劃分并不沖突，因?yàn)檠芯亢妥匀毁Y源明確屬于格陵蘭島的責(zé)任領(lǐng)域。由于美國是丹麥的盟友，丹麥政府也很難以國家安全為理由進(jìn)行干預(yù)。

在與外國交往的過程中，法律和事實(shí)層面的管轄能力所引發(fā)的類似爭議也見于許多其他高度自治的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)。例如，法羅群島決定向俄羅斯出口魚類，盡管歐盟限制其他國家向俄羅斯出口魚類，13Martin Breum,Protecting its Booming Fish Exports,the Faroe Islands Refuse to Support EU and US Sanctions against Russia,Arctic Today (11 Sept 2018),https://www.arctictoday.com/protecting-booming-fish-exports-faroe-islands-refuse-support-eu-us-sanctions-russia/.且中國對(duì)大平洋地區(qū)次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)的發(fā)展支持態(tài)度尚不明確。14ZHANG Denghua,China in the Pacific and Traditional Powers’ New Pacific Policies:Concerns,Responses and Trends,Security Challenges,Vol.16:1,p.78-93 (2020).

因此，當(dāng)外交政策涉及某次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)時(shí)，負(fù)責(zé)外交政策的國家政府必須根據(jù)當(dāng)前政治局勢，以不同方式處理與該次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)的類似接觸，無論其實(shí)際的法律規(guī)定如何。這亦適用于外國國家行為者，他們必須平衡以下風(fēng)險(xiǎn)：一是因直接與次國家級(jí)政府接觸而得罪國家政府；二是被急于維護(hù)自身合法權(quán)利的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)視為傲慢專橫。答案沒有絕對(duì)的對(duì)與錯(cuò)。在與擁有較高管轄能力的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)接洽時(shí)，可能需要采取靈活的方法：一些問題可與國家政府接洽，另一些問題可與次國家級(jí)政府接洽，試圖讓雙方都覺得自己受到尊重，得到傾聽。

最重要的是，必須牢記高度自治的次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)并非國際政治體系中的偶然產(chǎn)物或瑕疵。它們常常作為一種治理工具出現(xiàn)，國家政府借此來滿足地方需求，讓（通常是與國家大陸相距甚遠(yuǎn)的）島嶼享有更多權(quán)力和責(zé)任。從這個(gè)意義上說，在次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)的權(quán)力方面產(chǎn)生的模糊地帶，往往是國家政府愿意付出的代價(jià)，目的是避免島嶼社區(qū)訴求更多權(quán)力或最終謀求政治獨(dú)立。也就是說，雖然圍繞次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)的外交政策灰色地帶和不確定性有時(shí)會(huì)讓國家政府感到不適，但這往往是兩害相權(quán)取其輕的結(jié)果。外國政府如果過于謹(jǐn)慎，就以次國家島嶼管轄區(qū)的管轄能力能妥善處理的事宜，與國家政府接洽，從長遠(yuǎn)來看不一定幫了國家政府的忙，因?yàn)榇伺e是在對(duì)支持次國家級(jí)島嶼管轄區(qū)與國家政府之間關(guān)系的法律框架之力量提出質(zhì)疑。