新中國成立初期“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決*

段 世 雄

所謂“旗縣并存、蒙漢分治”，就是內蒙古(1)本文使用“內蒙古”來泛指這一兼具地理意義和政區意義的地區，其范圍包括現在內蒙古自治區轄境及周邊一些原屬清時外藩蒙古和內屬蒙古的地區。內蒙古自治政府于1947年5月1日成立，1949年以后改稱“內蒙古自治區人民政府”，其行政區域正式定名為“內蒙古自治區”。一定地域內的百姓，按照民族成分，分別接受旗政府或縣政府管轄，蒙歸旗治，漢歸縣管。旗政府和縣政府同處一地、同時理政(2)旗、縣政府處于同一地域，并不是說兩政府的行政管轄范圍完全重疊，個中情形比較復雜，詳見后文。，彼此之間很容易產生糾紛，長期以來已演變成一個十分嚴重的問題。之所以會產生這一問題，緣于清朝、民國時期中央政府對內蒙古施行的二元管理體制：內蒙古原有的盟旗系統與內地移植過來的省縣系統各有一套行政建制，各自獨立運行。中共在全國建政后，實行一元化的以黨領政的治理方式，消除了二元管理體制內在矛盾產生的根源，同時著手解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題。本文試圖就此作一較系統的梳理和說明。

關于“旗縣并存、蒙漢分治”問題的形成及演變，學界已有一些研究成果。如金海梳理了偽滿政權在東蒙施行“旗制”以及錦州、熱河兩省“廢縣存旗”的經過，并指出偽滿統治下蒙旗的方方面面與過去有很大不同；偽蒙疆政權則延續了“旗縣并存、蒙漢分治”的老辦法(3)參見金海：《日本占領時期內蒙古歷史研究》，內蒙古人民出版社，2005年，第25—30、70—77頁。。錢立平簡要介紹了遼寧省朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣“旗縣并存、蒙漢分治”問題形成及解決的經過(4)錢立平：《喀左“蒙漢分治、旗縣并存”的歷史》，《蘭臺世界》2002年第8期。。慶格勒圖大致理清了中共建政之初綏遠省逐步解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題的基本脈絡，同時指出綏遠地方黨政部門既沒有因漢族人口占多數而完全實行縣治，“承認了歷史”，也沒有完全按照歷史上的情況取消所有縣政府，“照顧了現實”(5)慶格勒圖：《綏遠地區解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內蒙古師范大學學報》1996年第1期。。

如果將視角拉遠，更宏觀地分析“旗縣并存、蒙漢分治”問題發生及解決背后的歷史動因，就不難看到：清廷在內外蒙古、新疆、西藏、青海等藩部地區推行了以屬人主義為特征的二元管理體制；晚清以來的歷代中央政府又因內憂外患，極欲實現國家整合，逐漸推動藩部行省化(或者說內地化)，二元管理體制亦朝著一元化緩慢演進。針對此議題，不少學者作出過努力。張永江指出，清廷根據各藩部的具體情況采取不同的施政體制，但藩部的地方分權屬性終究與中央集權相沖突，兼之藩部地區社會自身的發展變遷，兩方面都促使藩部政治呈現內地化的趨勢(6)張永江：《清代藩部研究——以政治變遷為中心》，黑龍江教育出版社，2014年，“緒言”第8—9頁。。他還通過考察漠南蒙古盟旗制與府廳州縣制各自建立、演變的過程，對二元管理體制形成的經過作了較為詳細的論述，且特別指出這種體制并非清政府一開始就有明確的制度設計，而是漠南蒙古經濟、社會長期發展的產物(7)張永江：《論清代漠南蒙古地區的二元管理體制》，《清史研究》1998年第2期。作者討論的對象既不包括不設盟的西套蒙古阿拉善、額濟納兩旗，也不包括黑龍江將軍所管轄的呼倫貝爾地區。。王柯梳理了新疆地區從乾隆時期采取州縣制與札薩克制、伯克制并行的二元管理體制，到同治、光緒時期改建行省的大致經過，并指出原屬藩部、由中央政府間接統治的非漢族居民，改由中央政府派駐的行政機關直接治理，實現了從“藩部之民”到“國家之民”的轉變(8)參見王柯：《中國，從天下到民族國家》，(臺北)政大出版社，2014年，第160—206頁。。吳啟訥較全面地考察了中共在建立五個省級民族自治區的同時，對邊疆行政區劃作出調整的過程，并指出這一舉措本身仍然帶有國家整合的意味，基本上實現了中央政府對邊疆地區進行直接有效的政治統治和行政管轄的目標(9)吳啟訥：《民族自治與中央集權——1950年代北京藉由行政區劃將民族區域自治導向國家整合的過程》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》第65期(2009年9月)。。

雖然前人已就“旗縣并存、蒙漢分治”這一話題及二元管理體制相關議題有過討論，但與它們的理論價值和現實意義相比，仍顯得較為欠缺；涉及的一些基本問題和若干史實，也還有深入考察的必要。比如，清朝在內蒙古施行的二元管理體制，愈到后來矛盾愈突出，辛亥革命后的北洋政府和南京國民政府為何均未能改弦更張？民國時期中央政府不僅沒有設法解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，反而不斷增設縣和設治局(10)設治局是正式設立縣制前的過渡性縣級行政建制，多設立于東北、西北、西南的邊疆地區，以招徠移民、加強治安，出現于清末，民國時期數量逐漸增多。參見周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著：《中國行政區劃通史·中華民國卷》，復旦大學出版社，2007年，第101、102頁；李燕：《設治局：民國云南邊疆建設的新舉措》，云南大學出版社，2013年，第17頁。，使問題進一步復雜化，中共如何能夠在新中國成立后短短數年內，一舉解決該問題？在處理問題過程中，面對世居內蒙古的蒙民以及近代以來大量遷入、人口占多數的漢民，黨政有關各方是如何平衡兩者利益的？中共在解決“旗縣并存、蒙漢分治”這一具體問題的同時，大體實現了內蒙古二元管理體制的一元化，從治理邊疆民族事務的角度應如何評價？本文嘗試依靠現有史料，在前輩學者已有研究的基礎之上，就以上問題提出自己的一點解釋。

一、問題的由來與影響

清朝在內蒙古推行“分而治之”政策，將其分成外藩蒙古和內屬蒙古。外藩蒙古有6盟24部49旗，旗上設盟；另有不設盟的套西蒙古阿拉善、額濟納兩旗，以及庫倫喇嘛旗。以上各盟、旗歸理藩院管轄。內屬蒙古包括歸化城土默特、察哈爾8旗、布特哈8旗等。旗是清廷在內蒙古設立最早、數量最多的一級地方行政建制，盟是正式的行政機構，但盟、旗之間不存在上下級隸屬關系。這樣，就形成了管理內蒙古蒙民的盟旗制。(11)張永江：《論清代漠南蒙古地區的二元管理體制》，《清史研究》1998年第2期。此外，清廷還實行封禁隔離政策，劃定各旗旗界，嚴格限制蒙民流動及內地漢民遷入內蒙古。

康乾之際，中國人口迅速增長，直隸、山西、陜西等地漢民為謀生計，不顧禁令遷居內蒙古。清廷對此采取明禁暗弛的態度，久而久之，內蒙古漢民日漸增多。清廷要維持既定的民族隔離政策，不能把治理漢民的權力交予盟旗，于是將內地的行政建制移植過來，在漢民聚居地陸續設立府廳州縣，由它們來管理漢民及協商辦理蒙漢交涉事務，各歸鄰省管轄。(12)參見齊木德道爾吉主編：《內蒙古通史》第5卷，人民出版社，2011年，第192—194頁。最先設立的是廳一級行政建制。雍正元年(1723年)，設熱河廳，以熱河同知管理旗民(指旗人和民人，民人絕大多數是漢民)事務。府、縣出現得較晚。乾隆四十三年(1778年)，改熱河廳為承德府，轄1州5縣，設知府兼理旗民事務。(13)承德市地方志編纂委員會編纂：《承德市志》第1卷，新華出版社，2009年，第15、17頁。

到了清末，府廳州縣建制已從內蒙古與鄰近省份的交界地帶向內蒙古腹地逐步推進。內蒙古在確立府廳州縣制地位的同時，也最終形成了盟旗制和府廳州縣制并存的二元管理體制；具體到某一地域，就出現了“旗縣并存”的局面。需要注意的是，旗政府與縣(州、廳)政府雖同處一地，但二者的行政管轄范圍并不完全重疊。比如光緒三十二年(1906年)，伊克昭盟郡王旗設東勝廳，管理板素壕周邊墾區，兼理郡王旗、札薩克旗蒙漢交涉事務，隸山西省歸綏道(14)《伊金霍洛旗志》編纂委員會編：《伊金霍洛旗志》，內蒙古人民出版社，1997年，第20頁。。又如歸化城土默特轄境之內，有歸化城、薩拉齊、和林格爾、托克托、清水河等廳(15)齊木德道爾吉主編：《內蒙古通史》第5卷，第143、144頁。。再如察哈爾右翼四旗與歸綏道豐鎮、寧遠、陶林、興和等廳插花交錯。

盟旗系統和省縣系統同時運行，特別是旗政府與縣政府同處一地，難免引發種種事端。更何況，這還牽涉蒙漢兩個民族，再與土客關系、賦稅勞役等問題交織在一起，矛盾沖突屢見不鮮。近年來的研究認為，光緒十七年(1891年)在內蒙古東部昭烏達盟、卓索圖盟等地爆發的金丹道事件，名義上是由反對洋教所引起，更深層次的原因恐怕在于當地久已存在的土地問題、租稅問題以及由此造成的蒙漢對立(16)參見湯開建、張彧：《1891年熱河金丹道起義中的蒙、漢民族沖突》，《西北民族大學學報》2005年第6期；孛兒只斤·布仁賽音著，王晶譯，謝詠梅審校：《邊緣地區異族沖突的復雜結構——圍繞1891年“金丹道暴動”的討論》，達力扎布主編：《中國邊疆民族研究》第5輯，中央民族大學出版社，2011年，第339—350頁。。

辛亥革命后，外蒙古在沙俄扶持下宣布“獨立”，并于1913年1月出兵內蒙古，內蒙古亦有一些蒙古王公和平民予以響應。邊疆動蕩，北洋政府不得不考慮采取分割手段強化對內蒙古的控制，于1913年11月至1914年6月陸續設立綏遠、熱河、察哈爾三個特別區域。1914年7月，袁世凱頒布《都統官制》，確認了特別區域的法律地位，內蒙古大部分地區被劃入上述三個特別區域。三個特別區域之下，分設綏遠道、熱河道和興和道，各設道尹管理屬縣。(17)曹永年主編：《內蒙古通史》第4卷，內蒙古大學出版社，2007年，第68頁；周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著：《中國行政區劃通史·中華民國卷》，第39頁。阿拉善、額濟納兩旗歸寧夏護軍使管轄。清時在內蒙古施行的二元管理體制演變為“特別區域—道—縣”和“特別區域—盟—旗”二元混合制，地方行政建制在最高層級出現交叉，這實際上是二元管理體制一元化的前奏。

1928年9月，南京國民政府將綏遠、熱河、察哈爾三個特別區域正式改設綏遠、熱河、察哈爾三個行省，并適當調整各省的行政區劃，還撤銷了道一級行政建制，縣由省直轄。各盟旗政府雖沒有明確規定由省政府統轄，但其所在地域卻轄于省境，省縣與盟旗并立，區劃交錯，事權糾纏。(18)參見劉茗：《南京國民政府國家整合下的熱、察、綏改省研究》，彭武麟等：《中國近代國家轉型與民族關系之建構——民國民族關系史專題研究》，中央民族大學出版社，2017年，第210—212頁；曹永年主編：《內蒙古通史》第4卷，第34頁。內蒙古的二元管理體制演變為“省—縣”和“省—盟—旗”二元混合制，與民國初年相比，其本質并未發生大的變化。

1931年九一八事變后，日軍迅速占領中國東北，進而占領熱河、察哈爾兩省及綏遠省大部，扶植偽滿和偽蒙疆政權加以統治。偽滿政權對東蒙地區的行政建制進行了大幅調整，包括取消卓索圖、昭烏達、哲里木三個盟的行政建制，設立興安東、西、南、北四個分省和錦州、熱河兩省；裁撤上述各省大部分縣治和設治局；旗境范圍內的蒙漢各族均由旗政府管轄；旗、縣均歸省政府管轄；等等。(19)參見金海：《日本占領時期內蒙古歷史研究》，第25—29頁。上述舉措可以概括為“撤盟設省、廢縣存旗”。撤盟設省，意在與偽滿“省—縣”兩級制的行政區劃保持一致；廢縣存旗，并委任原蒙旗王公擔任旗長，意在拉攏蒙民。

偽滿政權治下的東蒙地區旗、縣分立，明確劃界，旗和縣均轄于省，蒙漢合治，基本上實現了二元管理體制的一元化，即“省—旗(縣)”制，打破了二元管理體制內兩套行政建制互不統屬的壁壘。值得一提的是，偽滿政權推行“廢縣存旗”并不是一步到位，而是自北向南逐次展開，經歷兩個階段最終完成。特別是錦州、熱河兩省，省內各縣行政地位早早確立，各旗卻沒有明確的制度安排，遲至1937年仍維持著旗縣并存體制，到1940年才徹底解決。(20)參見金海：《日本占領時期內蒙古歷史研究》，第25—27頁。這說明，偽滿政權在調整東蒙地方行政建制時，即使有意拉攏蒙民，一旦蒙漢人口比例過于懸殊，也不能不再三權衡。

相較之下，偽蒙疆政權在西蒙地區維持“旗縣并存、蒙漢分治”局面的同時，將盟正式確立為一級地方政權，設立盟公署并充實其辦事機構，賦予其管轄境內旗、縣、市的職權，適應了二元管理體制一元化的趨勢。偽蒙疆政權治下的西蒙地區改為“盟—旗”和“盟—縣(市)”二元混合制，并新設察哈爾、巴彥塔拉兩盟，另將歸綏、包頭兩地劃設為市。(21)參見金海：《日本占領時期內蒙古歷史研究》，第70—77頁。

通過以上梳理不難發現，執政者若想將內蒙古納入國家整合的軌道，就要推動內蒙古二元管理體制一元化，就要將各自為政的兩套行政建制并為一套；若想徹底解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，就要清楚劃定旗、縣界線，彼此轄區不重合，就要使內蒙古居民不分民族，一律由當地政府實行屬地管理。不過，要實現這些目標，還需要具備兩個大前提：外交上，與周邊國家建立友好關系，解除邊境軍事危機；內政上，確立比較穩固的統治秩序，消除蒙漢民族隔閡。歷史把這一難題留給了中共。

二、“旗縣并存、蒙漢分治”的整體維持

中共自建黨伊始，就主張各民族一律平等，特別是政治權利的平等。1935年12月，毛澤東以中華蘇維埃人民共和國中央政府主席的名義發布《對內蒙古人民的宣言》，號召內蒙古人民起來抗日反蔣，表示要取消南京國民政府設立的“熱察綏三行省之名稱與實際行政組織”，廢除行省的行政建制。《宣言》最后提出尊重內蒙古人民的民族權利、內蒙古區域各民族平等等五點宣言。(22)《中華蘇維埃共和國中央政府對內蒙古人民的宣言》(1935年12月10日)，中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第12冊，中央文獻出版社，2011年，第510—511頁。

1947年5月1日，中共領導下的內蒙古自治政府宣告成立。稍早通過的《內蒙古自治政府施政綱領》規定，該政府“以內蒙古各盟(包括盟內旗、縣、市)、旗為自治區域”；《內蒙古自治政府暫行組織大綱》又規定，“自治政府以下地方行政區劃為三級制：一盟、二旗縣市、三努圖克蘇木街村”(23)中共中央統戰部編：《民族問題文獻匯編(1921.7—1949.9)》，中共中央黨校出版社，1991年，第1111、1126頁。。由此可見，內蒙古自治政府以盟作為一級地方政權，由盟政府管轄旗、縣、市。

內蒙古自治政府成立后，為解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，中共在東蒙部分地區進行過一些嘗試。比如，1947年7月15日，暫由熱河省政府代管的昭烏達盟就曾發布指示，決定“準備結束旗縣并存蒙漢分治的組織形式”。為慎重起見，“先從林東行委會(即林東行政委員會，主管該地漢民事務的政權組織——引者注)與巴林左旗取得經驗”，其他地區“暫不變動”，等到“林東合并取得經驗后”再做計較。相應地，旗縣合并后各該地區黨組織名稱亦要隨之變更，如“天山、大板、林東縣委改名旗委(以上三縣分別與阿魯科爾沁旗、巴林右旗、巴林左旗并存——引者注)”。(24)《昭烏達盟委關于目前蒙民工作的指示》(1947年7月15日)，河北省檔案館藏，檔案號199-1-4-5。

不晚于1949年2月，昭烏達盟一些蒙旗已將駐地設于縣治，如敖漢旗政府駐在新惠、阿魯科爾沁旗政府駐在天山、克什克騰旗政府駐在經棚、巴林左旗政府駐在林東、巴林右旗政府駐在大板，等等(25)《熱河省政府通令》(1949年2月9日)，翁牛特旗檔案館藏，檔案號1-1-48。。3月9日，昭烏達盟決定取消“過去旗縣聯合建制”，實現旗、縣分立：將新惠縣改為敖漢旗；建西縣改為喀喇沁旗，取消喀喇沁中旗和右旗原建制，與之并存的建平、寧城兩縣仍稱縣；翁敖旗改為翁牛特旗，取消翁牛特左旗和右旗原建制，與之并存的赤峰、烏丹兩縣仍稱縣(26)《熱河省政府通令》(1949年3月9日)，翁牛特旗檔案館藏，檔案號1-1-48。。東蒙部分地區解決“旗縣并存、蒙漢分治”的實踐，為新中國成立后該問題的解決積累了一定的經驗。

1949年3月上中旬，中共在西柏坡召開七屆二中全會，研究建設新中國的各項重大事務。3月11日，時任中共內蒙古工作委員會書記、內蒙古自治政府主席的烏蘭夫在會上發言，提出處理內蒙古民族問題應注意“研究如何解決民族自治區的民族區劃問題”(27)《在中共七屆二中全會上的發言》(1949年3月11日)，《烏蘭夫文選》上冊，中央文獻出版社，1999年，第114頁。。中共中央有關領導研究了內蒙古的區劃安排，毛澤東一錘定音：撤銷熱、察、綏三行省，“恢復內蒙古歷史上的本來面貌，逐步實現內蒙古東西部的統一”(28)烏蘭夫革命史料編研室編：《烏蘭夫回憶錄》，中共黨史資料出版社，1989年，第254頁。。

至1949年9月底，內蒙古自治政府共劃設呼倫貝爾納文慕仁(呼納)、興安、哲里木、昭烏達、錫林郭勒、察哈爾6盟，轄31旗、4縣、3盟轄市(29)郝維民主編：《內蒙古通史》第7卷，人民出版社，2011年，第33頁。。9月，國民黨綏遠省政府主席董其武、阿拉善旗札薩克(30)札薩克是蒙古語“執政官”的意思，即旗長。達理扎雅、額濟納旗札薩克塔旺嘉布等，相繼通電起義或宣布接受中共領導。連同綏遠省委領導下的綏東解放區在內，內蒙古全域都已納入中共管轄范圍。

10月11日，達理扎雅等人與寧夏有關負責人舉行會談并提出若干要求，其中包括“阿拉善旗脫離寧夏省，歸中央人民政府管轄；撤銷磴口縣制，歸屬蒙旗”(31)金海、賽航主編：《內蒙古通史》第6卷，人民出版社，2011年，第350、351頁。。阿拉善旗在清朝時由理藩院直轄，民國時劃入寧夏省，寧夏省政府主席馬鴻逵還曾設立駐定遠營(今阿拉善左旗巴音浩特鎮)辦事處，干預阿拉善旗政務(32)阿拉善盟地方志編纂委員會編：《阿拉善盟志》，方志出版社，1998年，第38—39頁。。磴口縣是由1926年馮玉祥部經過阿拉善旗時所設兵站擴建而成。1928年寧夏設省，磴口縣與阿拉善旗一并劃入。1936年，蒙藏委員會曾調解省、旗兩方爭執，確定磴口縣地權歸阿拉善旗，行政管理權歸寧夏省。(33)參見內蒙古自治區地方志編纂委員會辦公室編：《內蒙古自治區志·大事記》，內蒙古人民出版社，1997年，第215、226—227、302頁。達理扎雅等人的態度很明確：不承認民國時期阿拉善旗行政隸屬關系的變更，不同意在阿拉善旗境內設立縣治且歸寧夏省管轄。

新中國成立時，中共對于解決內蒙古原有的二元管理體制以及大部分地區存在的“旗縣并存、蒙漢分治”問題，仍在進一步探索之中。因此，寧夏黨政領導與達理扎雅等人達成的決議中，未就相關問題形成一致意見。10月12日，華北局、東北局、陜西省委、內蒙古工委、綏遠省委領導干部在北京召開會議，研究內蒙古建政的若干問題。

會議認為，綏遠省以及阿拉善、額濟納兩旗未來將“劃歸內蒙〈古〉自治區”，目前時機尚不成熟，暫時“維持現狀”。烏蘭察布盟和伊克昭盟“成立由蒙人組成的盟政府”，由綏遠省政府領導。綏遠省境內“旗縣政權并存”的地區，準備“成立單一的旗或縣政權”，一旦條件具備，就把“歸綏縣改為土默特旗”，察哈爾右翼四旗“劃定兩個區域，成為兩個旗”。綏遠省擬成立的三個旗，將組建“以蒙人為主要負責人的蒙漢聯合政府”。阿拉善、額濟納兩旗或者直接由寧夏省政府領導，或者組建一個盟管轄兩旗，盟政府由寧夏省政府領導。察哈爾省北部的一些地區劃給內蒙古自治政府轄下的察哈爾盟；作為交換，劃界后的察北各縣蒙民改由當地政府領導。(34)《華北局討論蒙古問題摘要》(1949年10月12日)，劉春：《民族問題文集(續集)》，民族出版社，2000年，第242—243頁。

經過這次會議，有關各方就中央“逐步實現內蒙古東西部的統一”的決定達成一致意見。一定時期內，保留綏遠省的行政建制，省內盟旗歸綏遠省政府領導；阿拉善、額濟納旗歸寧夏省政府領導。這樣一來，盟旗政府暫時由省政府領導，實現了行政上的統一。此外，旗縣并存、蒙漢分治的一些地區，今后會根據具體情況，只保留單一的旗政府或縣政府，管轄境內蒙漢各族百姓，也就是說要“旗縣分立、蒙漢合治”。

10月24日，毛澤東在接見綏遠省負責人時表示，綏遠省“屬內蒙古區域自治的范圍”，省內伊克昭盟、烏蘭察布盟“成立盟人民政府委員會”，“蒙族和漢族都要有人參加”；伊克昭盟在一段時間后，由陜甘寧邊區劃歸綏遠省領導(35)《同綏遠負責人的談話》(1949年10月24日)，中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集》第6卷，人民出版社，1999年，第9頁。。12月8日，陜甘寧邊區伊克昭盟人民自治政務委員會改稱綏遠省伊克昭盟人民自治政府，轉隸綏遠省政府。至12月底，綏遠省政府轄烏蘭察布、伊克昭兩個盟，集寧、包頭、和林、陜壩四個專區，以及歸綏、包頭兩個市，另有土默特旗和察哈爾右翼四旗由省直轄。(36)參見《內蒙古自治區志·大事記》，第441—442頁。

12月21日，綏遠軍政委員會主席傅作義、副主席烏蘭夫發布《關于解放烏伊兩盟問題紀要》，同意烏蘭察布、伊克昭兩盟自治，原屬綏遠省政府直轄的東勝縣劃歸伊克昭盟；還擬定裁撤伊克昭盟達拉特旗組訓處和桃力民辦事處，將其轄地和當地漢民的管理權交給達拉特、杭錦、鄂托克三旗政府。(37)《內蒙古自治區志·大事記》，第442頁。東勝縣地處伊克昭盟腹心，對于該盟經濟社會發展具有重要意義，但囿于縣治，歷來不歸盟政府管轄。伊克昭盟的兩個縣級政權組織，是抗戰時期國民黨綏遠省政府在蒙旗境內新設，此后縣域不斷擴大，蠶食周邊蒙旗牧場，蒙民不滿情緒尤為強烈。這一輪的區劃變動，使得地方上的行政管理更加便利，蒙漢民族矛盾亦有所緩解。

12月27日，綏遠軍政委員會正式宣告成立。烏蘭夫在會上特別指出，“民族問題和綏遠人民的實際生活有著錯綜復雜的關系”，有不少人“好拿人口的多少來看民族問題”，認為“人少了就不重要”，“民族不民族好像是次要的”，強調不能因綏遠省蒙古族人口數量少，“就把民族問題抹煞了”，就不重視綏遠省內民族問題的解決了(38)參見《重視民族問題，做好綏遠工作》(1949年12月27日)，《烏蘭夫文選》上冊，第155、156—157頁。。烏蘭夫的這番言論，意在為綏遠省黨政干部特別是漢族干部打“預防針”。盟、旗由省政府領導后，雙方在實際工作中難免要打交道。那些不太熟悉甚至從未接觸過民族工作的干部，很容易把內地的工作方法照搬過來，惹出問題。

革命年代，中共承諾要幫助蒙民實現內蒙古地域統一、蒙古民族自治。新中國成立前夕，中共中央作出撤銷熱察綏三省、統一內蒙古東西部的決策。新中國成立之初，內蒙古中西部各盟旗暫由省政府管轄，沒有另搞一套行政系統。旗縣并存、蒙漢分治的地方維持現狀，準備一定時期后再作處理。

三、內蒙古、綏遠行政區劃的局部調整

1950年1月初，周恩來召集烏蘭夫等人前往北京“研究內蒙古自治區的劃界問題”，最終劃定內蒙古自治區的區域四界(39)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，中共黨史資料出版社，1989年，第222頁。。周恩來報請毛澤東批準后，不久便趕赴莫斯科參加中蘇談判。2月14日，《中蘇友好同盟互助條約》簽訂，用條約的形式將中蘇友好合作關系固定下來。周邊外交關系的穩定，使民國時期中央政府因擔心內蒙古仿效外蒙古“獨立”而設置的熱、察、綏三省，失去了存在的必要。

察哈爾省北部與察哈爾盟南部交界地帶蒙漢雜居，察哈爾省北部一些土地的地權歸察哈爾盟所有，各縣蒙民亦由察哈爾盟管理，長期以來存在糾紛。3月5日，烏蘭夫致電劉少奇并告分管內務部的政務院副總理董必武，內稱中央民族事務委員會轉來內務部“擬定的調整內蒙古自治區行政區劃的意見”，內蒙古方面對此有不同意見，正在研究并準備“向中央提出一個參考意見”，希望“內務部所提的意見最好不要通過和公布”(40)《關于內蒙古自治區行政區劃問題的批語》(1950年3月6日)，中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建國以來劉少奇文稿》第1冊，中央文獻出版社，2005年，第577、578頁。。

同日，烏蘭夫與察哈爾省政府主席張蘇聯名呈報告給政務院，表示為了便利內蒙古、察哈爾兩省區行政上的領導，雙方經會商后同意調整兩省區邊界。劃界之后，察哈爾省北部化德、寶昌、多倫三縣部分地區劃歸察哈爾盟。未劃入內蒙古之察哈爾省北部各縣蒙民，“受所在縣、區人民政府之統一領導”，當地政府吸收一定數量的蒙民參加政府工作。察哈爾省北部境內之蒙民“租銀地”和原屬盟旗政府官地等，“應根據中央土地政策并參照內蒙〈古〉自治區土地處理辦法”，由察哈爾省政府負責處理。(41)《內蒙古自治區人民政府、察哈爾省人民政府關于呈核劃定蒙、察邊界會商意見由》(1950年3月5日)，內蒙古自治區檔案館編：《中國第一個民族自治區誕生檔案史料選編》，遠方出版社，1997年，第157、158頁。內蒙古西部地區蒙古族土地所有者將土地租佃給他人耕種，以糧食支付地租的土地稱為租糧地，以貨幣支付地租的土地稱為租銀地。參見烏蘭夫：《關于蒙地工作的幾個問題》(1946年7月)，內蒙古自治區政協文史資料委員會編：《內蒙古文史資料》第56輯，2005年印行，第5、474頁。

3月6日，劉少奇將烏蘭夫電報批轉周恩來，要周恩來告知內務部，內蒙古行政區劃變動的意見“必須先取得烏蘭夫及內蒙〈古〉自治〈區〉政府的確實同意后才能作出決定”，并請周恩來和董必武查問中央民委和內務部后答復烏蘭夫(42)《關于內蒙古自治區行政區劃問題的批語》(1950年3月6日)，《建國以來劉少奇文稿》第1冊，第577頁。。周恩來直到3月4日才與毛澤東等人一道由蘇聯返回北京，在了解事情的大致經過后，于3月7日復電烏蘭夫，表示內務部所提的意見僅是“他們一種想法”，寫出來供中央民委研究，并非出自政務院的要求。周恩來還表示，已告知內務部“凡關此類事件必須先與民族事務委員會及各民族自治區主要負責人商量，并得到你們同意后，始能作出決定”，并詢問烏蘭夫對內務部所提意見的看法。(43)《董必武年譜》，中央文獻出版社，2007年，第366頁；《關于內蒙古自治區行政區劃問題給烏蘭夫的電報》(1950年3月7日)，中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建國以來周恩來文稿》第2冊，中央文獻出版社，2008年，第155、156頁。3月27日，內務部批準了內蒙古、察哈爾兩省區政府聯名呈遞的報告(44)《中央人民政府內務部為準按所報將化德、寶源、多倫部分地區劃歸內蒙古并報新政區建制情況與詳圖由》(1950年3月27日)，《中國第一個民族自治區誕生檔案史料選編》，第159頁。。8月，察哈爾盟政府駐地由明安旗道英海日罕遷至新劃入的寶昌鎮(45)阿立達爾圖主編：《錫林郭勒盟志·政府志》，內蒙古文化出版社，2014年，第163頁。。

通過上述事例可以看出：第一，內蒙古自治區行政區域劃定之后，以烏蘭夫為代表的內蒙古黨政高層，對于涉及內蒙古的區劃變動，包括蒙漢雜居地區蒙民管轄權問題在內，都表達了關切；第二，中共高層在處理民族事務，特別是民族地區重大問題時，采取了謹慎的態度；第三，內蒙古自治區及鄰省政府在建政過程中，也意識到蒙漢分治多有不便，需要通過協商的方式妥善解決。

4月1日，烏蘭察布盟人民自治政府成立。原屬包頭專區武川縣管轄的烏蘭花鎮劃歸烏蘭察布盟四子王旗，并成為烏蘭察布盟政府駐地(10月1日又遷出)(46)烏蘭察布盟地方志編纂委員會編：《烏蘭察布盟志》(上)，內蒙古文化出版社，2004年，第81頁；四子王旗地方志編纂委員會編：《四子王旗志》，內蒙古文化出版社，2005年，第33頁。。5月8日，伊克昭盟人民自治區成立，原屬綏遠省直轄的東勝縣劃入伊克昭盟并成為該盟政府駐地(47)《東勝市志》編纂委員會編：《東勝市志》，內蒙古人民出版社，1997年，第63頁。。察哈爾盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟在行政區劃調整后，都將盟政府遷至新劃入的縣或鎮，這并不是一種偶然現象。原因在于，清代民國時期的盟(偽蒙疆時期除外)并非一級地方政權，各盟盟長由盟內威望較高的蒙旗王公擔任，駐所并不固定。問題是，新中國成立后需要各盟確定各自的政治中心，以承擔起地方政府的行政管理職能。與經營畜牧業為主的蒙旗相比，原為省轄的縣治或縣轄的鎮，無論是經濟條件，還是交通的便利程度，都更加適合。

5月，原屬山西省河曲縣的長灘劃歸伊克昭盟，為伊克昭盟直屬“十里長灘區”，不久劃歸準格爾旗管轄(48)《內蒙古自治區志·大事記》，第451頁；《準格爾旗志》編纂委員會編：《準格爾旗志》，內蒙古人民出版社，1993年，第13頁。。7月，原屬陜西省神木縣的通格朗地區劃歸伊克昭盟，為伊克昭盟直屬“通格朗區”(49)《伊金霍洛旗志》編纂委員會編：《伊金霍洛旗志》，內蒙古人民出版社，1997年，第45頁。。這兩處地域歷來由蒙旗政府管轄，晚清、民國時因種種原因改歸鄰省縣政府管理。它們能夠重新劃回綏遠省伊克昭盟，應當是落實中央民族政策的結果。

綏遠省西部的河套地區歷史上屬于伊克昭盟。20世紀初蒙旗上層將大量土地租售給漢族地主后，該地開始實行蒙漢分治。40年代傅作義部退守綏西后，在河套地區劃設六縣，蒙漢分治局面進一步強化。1951年五六月間，為了加快綏遠省“解放區化”，盡早開展土地改革，伊克昭盟召開各界人民代表會議，討論駐留陜壩專區(即河套地區)蒙民的歸屬問題。其時，當地蒙民大部分歸伊克昭盟駐陜壩辦事處管轄，他們的土地又大多由當地漢民租種。(50)夏勵秋：《河套地區的土地改革運動》，中共巴盟委員會黨史資料征研辦公室編：《巴彥淖爾黨史資料》第9輯(征求意見本)，第96—98頁。該年夏，經過兩次調查研究，伊克昭盟盟委向綏遠省委建議，可將蒙民數量較多的晏江縣改為達拉特后旗，米倉縣改為杭錦后旗，兩旗仍歸陜壩專區，由陜壩專署和伊克昭盟駐陜壩辦事處共同領導(51)王德義憶述，王德華、護群整理：《旗縣并存蒙漢分治的解決》，《巴彥淖爾黨史資料》第9輯(征求意見本)，第281—282頁。。改縣為旗，更有利于民族干部的培養、提拔，以及民族自治權利的行使。陜壩專區轄下的另外四縣(五原、臨河、安北、狼山)，其行政建制和隸屬關系保持不變，四縣境內的蒙民劃歸縣政府領導。這樣的處理意見，既考慮到了土地原屬蒙旗的歷史，又考慮到了當地漢民占大多數的現實，是兩者綜合考慮、平衡各方利益的結果。

12月初，《綏遠省蒙旗土地改革實施辦法(草案)》頒布，指示土地改革必須照顧蒙漢人民尤其是蒙民的實際情況，并“適當地解決蒙旗區劃地權與旗、縣并存等問題”；規定旗縣并存的地區，必須組織蒙漢聯合的土地改革委員會和工作團，以便及時處理涉及蒙漢雙方的一些問題(52)《綏遠省蒙旗土地改革實施辦法(草案)》(1951年12月)，中共內蒙古自治區委黨史研究室編著：《內蒙古的土地制度改革》，中共黨史出版社，2008年，第200、202頁。。1951年冬至1952年春，綏遠省各蒙旗與省內其他農業區一道進行了土地改革。僅綏西河套地區一地，綏遠省政府就從烏蘭察布盟和伊克昭盟各選派了數十名蒙漢干部，由蒙古族干部帶隊，組成蒙漢聯合土改工作團參加土地改革。(53)夏勵秋：《河套地區的土地改革運動》，《巴彥淖爾黨史資料》第9輯(征求意見本)，第111頁。對于“旗縣并存、蒙漢分治”問題，綏遠省委、省政府審慎考慮后，采取了維持現狀的態度。因為欲實現旗縣分立，就必定涉及旗縣之間如何劃界，容易引起農牧糾紛，干擾土地改革的順利進行。(54)蘇克勤、張興：《綏遠蒙旗土地改革紀略——回憶綏遠蒙旗土地改革的順利完成》，中共內蒙古自治區委黨史研究室編著：《內蒙古的土地制度改革》，第253頁。

新中國成立不久，內蒙古自治區行政區域范圍基本劃定。內蒙古自治區隨即與察哈爾省解決了兩省區交界地帶蒙民的歸屬問題，綏遠省亦劃入了山西、陜西兩省部分原屬內蒙古的土地。與此同時，內蒙古、綏遠還適當調整了一些旗縣的區劃和建制。各方在彼此讓步的基礎上，達成了一致意見。以上種種能夠實現，很大程度上得益于中共所實行的以黨領政的一元化治理形式。隨著中共領導體制的確立和鞏固，從自治區到盟市，再從旗縣到基層，各級政權組織或行政機構都陸續設立與之對應的黨務機構。在黨委的統一領導下，民國時期那種盟旗和省縣相互對立、談不攏的情形，也就不復存在了。

四、從“旗縣并存、蒙漢分治”到“旗縣分立、蒙漢合治”

1952年2月22日，政務院第125次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》和《關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》，8月8日經中央人民政府委員會批準公開發布(55)《中央人民政府政務院關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》(1952年2月22日)、《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》(1952年2月22日)，參見金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編》第2編，中央民族大學出版社，2006年，第461—463、469—474頁。。兩份文件全面闡述中共民族區域自治政策的總體思路和具體實施辦法，講明何種情況該推行民族區域自治，何種情況該推行民族民主聯合政府。這就為“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決提供了合法性依據，尤其為設旗還是設縣提供了操作準繩。(56)慶格勒圖：《綏遠地區解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內蒙古師范大學學報》1996 年第1期。

5月12日，中共中央同意華北局提出的關于內蒙古和綏遠工作關系問題的四項解決辦法，決定內蒙古自治區黨政軍機關遷往綏遠省會歸綏，烏蘭夫兼任綏遠省政府主席；綏遠省政府由政務院和內蒙古自治區人民政府雙重領導，轄區內“各盟旗民族事務重點由內蒙古自治區人民政府領導”(57)郝維民主編：《內蒙古自治區史》，內蒙古大學出版社，1991年，第85頁。。這一番機構、人事和行政上的安排，使得綏遠省的民族工作置于內蒙古自治區政府的直接領導下，有助于克服各方阻力，推動綏遠省“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決。8月25日，經中共中央批準，內蒙古分局(1949年11月內蒙古共產黨工作委員會撤銷，成立內蒙古分局)與綏遠省委合并，更名為蒙綏分局。中共特有的以黨領政的治理方式，決定了政務系統的步調一致必須以黨務系統的步調一致為前提。蒙、綏兩省區黨務系統實現統一，意味著蒙、綏合并邁出了關鍵一步。

1952年下半年后，隨著各項社會民主改革工作接近尾聲，有計劃的經濟建設即將開始，特別是土地改革結束后，民族雜居地區建立了蒙漢聯合生產互助組。這樣一來，原有的蒙歸旗治、漢歸縣管就陷入了領導上的困境，“旗縣并存、蒙漢分治”問題亟待解決。9月，綏遠省政府經過研究，提出了結束旗縣并存制度的重要原則，即“承認歷史，照顧現實，解決問題，達到團結”，決定采取“先綏西、次綏中、后綏東”三步走的方針，并在綏遠省一屆二次各界人民代表會議上通過了解決綏西旗縣并存問題的實施方案(58)慶格勒圖：《綏遠地區解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內蒙古師范大學學報》1996 年第1期；林干等：《內蒙古民族團結史》，遠方出版社，1995年，第326頁。。9月10日，烏蘭夫在會議報告中強調，幫助少數民族發展進步，“必須通過民族形式”。他還指出，中共所推行的民族政策是“民族平等、親密團結、互相幫助、共同發展”。(59)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第271、272頁。

1953年3月30日，烏蘭夫主持蒙綏分局辦公會議，“研究普選問題及綏遠省旗、縣并存等問題”(60)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第289頁。。4月11日，綏遠省各界人民代表會議協商委員會召開民族政策座談會，討論如何解決省內旗縣并存的問題。地處綏東的察哈爾右翼四旗與同地域涼城、陶林、集寧等縣插花交錯，長期以來存在糾紛。座談會上，多數人主張將陶林縣改旗，稱為“綏東四旗聯合旗”，集寧、卓資兩縣保留縣治，成立民族民主聯合政府；少數人擔心一次性取消三個旗，“蒙民恐不易接受”，建議除陶林縣改為“綏東四旗聯合旗”外，另將卓資縣改為鑲藍鑲紅聯合旗，集寧縣保留縣治，成立民族民主聯合政府，集寧縣的部分地域劃入周邊蒙旗。(61)轉引自蘇仁陶格圖主編：《陶林往事》，2016年印行，第470、471頁。

5月14日，烏蘭夫主持蒙綏分局會議，討論分局統戰部擬定的解決土默特旗和綏東四旗旗縣政權并存問題的方案(62)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第293頁。。陶林縣委接到蒙綏分局統戰部方案后，在黨內外干部群眾中征求意見時發現，盡管大家都清楚蒙漢分治在行政管理上造成的不便，但仍有不少干部和漢族群眾存在思想顧慮。個別縣、區干部擔心“歸旗不會作民族工作”，少數漢民聚居區的干部群眾擔心“歸旗后各方面吃虧”，還是想保留縣治。不過大多數人對于改旗還是改縣，并沒有明確的態度——“都是毛主席領導，趕快統一吧”，“歸旗歸縣都好，反正哪也是革命沒意見”——不論設旗還是設縣，說到底都處于黨的領導下。陶林縣委因此建議，陶林改為綏東四旗聯合旗“是適當的”，不過需要再多做些工作。(63)轉引自蘇仁陶格圖主編：《陶林往事》，第461頁。

8月20日，周恩來召集華北行政委員會、內蒙古自治區政府、綏遠省政府負責人，討論綏遠省擬劃歸內蒙古自治區統一領導的問題。周恩來指出，蒙綏合并要有一個過程，“現在可以合署辦公”，既要打通漢族干部群眾的思想，又要照顧蒙民的民族情感。(64)《周恩來年譜(1949—1976)》上卷，第311頁。內蒙古、綏遠兩省區在黨務系統實現統一之后，政務系統亦將統一起來。

就在中央緊鑼密鼓地推進蒙綏合并之際，綏遠省綏西、綏中地區旗縣并存問題的解決也步入了快車道。9月1日，政務院批準《關于綏西結束縣旗并存方案》，將米倉縣改為杭錦后旗，晏江縣改為達拉特后旗，由伊克昭盟駐陜壩辦事處和陜壩專署共同領導；撤銷伊克昭盟蒙旗設在河套地區的區鄉政權組織，與當地縣的行政區劃合并(65)《內蒙古自治區志·大事記》，第484頁；巴彥淖爾盟志編纂委員會編：《巴彥淖爾盟志》(上)，內蒙古人民出版社，1997年，第61頁。。

9月27日至28日，烏蘭夫主持蒙綏分局辦公會議，研究綏中旗縣并存問題的解決方案(66)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第301頁。。綏中土默特旗的轄境，包括歸綏、包頭二市與歸綏、包頭、薩拉齊、托克托、和林格爾、清水河、武川七縣。該旗領導的蒙民不僅散居于上述二市七縣，還散居在武東、涼城兩縣和四子王旗，甚至山西省右玉縣的少數蒙民也要歸該旗管轄(67)榮祥：《我衷心擁護結束旗縣并存的措施》，《內蒙古日報》1954年3月23日。。10月，蒙綏分局召集土默特旗和歸綏縣有關人員，座談如何結束旗縣并存。部分蒙民一直心存顧慮，“怕把土〈默特〉旗取消”，“怕不承認蒙古族”，“怕縣里不執行民族政策”，因此他們歷來主張應把土默特旗盡量劃大。部分漢民則懷疑劃歸旗政府管理后會“閉地”，遇到問題找旗政府時“理不長”。甚至有漢民一度認為，劃入旗后就能像蒙民一樣，“享受少數民族的優待”。還有一些身份比較特殊的人，思想更為復雜，比如綏遠九一九起義后由中共“包下來”的原國民黨政權留用人員，擔心旗縣重新劃設后“共產黨不給飯吃”；作為統戰對象的民族上層人士，擔心“減低名譽、地位和待遇”。因此他們主張“成立‘土默特盟’或‘土默特專署’”，盟或專署下分設旗縣。(68)土默特左旗《土默特志》編纂委員會編：《土默特志》下卷，內蒙古人民出版社，1987年，第951、952頁。

眾人之所以會產生這樣或那樣的思想波動，是因為既牽扯到個人的現實利益，也源于對中共民族政策的一知半解，還與土默特旗特殊的歷史現實因素密切相關。事實上，早在1950年初，中央就清楚土默特旗存在“旗縣并存、蒙漢分治”的問題。中央統戰部部長李維漢為此組織了一個五人調查組，以便了解實際情況，為政策的制定提供依據，內務部、中央民委及燕京大學民族學系等單位派人參加。調查發現，旗縣政權對立情況比較嚴重，蒙古族、漢族、回族之間都有矛盾，解決問題“阻力相當大”，就連“烏蘭夫在那里都搞不動”。調查組在土默特旗待了一個月，提出很關鍵的一個意見，即一個地方“不能夠有兩個政權，只能夠有一個政權”。李維漢聽取報告后拍板定調——“不是旗取消，就是縣取消”。(69)中央民族大學民族博物館編：《中國少數民族社會歷史調查》(上)，學苑出版社，2018年，第5、6、7、41、42、43頁。縱然如此，問題仍不容易解決，一直到蒙綏合并初見眉目才迎來轉機。

考慮到問題的復雜性，中共采取自上而下，從黨內到黨外，從干部到群眾，層層交代民族政策、打通思想的辦法。在大大小小的座談會上，土默特旗黨政部門聽取各方意見，并對其中不夠合理的要求進行了解釋說服工作。10月26日，土默特旗委向綏遠省委、綏遠省民族事務委員會提交《關于結束土默特旗和綏中地區各市、縣的旗縣并存局面的方案(草案)》，建議“改歸綏縣為土默特旗”，域內“蒙漢政權合并組成土默特旗人民政府”，各族人民不分蒙漢統歸旗政府領導。原屬土默特旗管轄、劃在域外的蒙民，劃界后接受各市、縣政府的領導。原土默特旗的蒙古族干部要分出一部分，派往各市、縣，“在一些重點市縣里還需派出相當于縣長或副縣長，科、區長或相當于科、區長級的蒙古族干部”，以保證域外蒙民充分享有少數民族的自治權利。(70)《土默特志》下卷，第134—135、951、952、953頁。

11月初，土默特旗委和歸綏縣委聯合召開會議，會議由蒙綏分局統戰部部長高錦明主持(71)《土默特志》下卷，第952頁；中共內蒙古自治區委員會組織部、中共內蒙古自治區委員會黨史研究室、內蒙古自治區檔案館：《中國共產黨內蒙古自治區組織史資料》，內蒙古人民出版社，1995年，第129頁。。有了上級黨委的牽線搭橋和鼎力支持，旗、縣委之間開始建立起相對暢通的溝通管道。從此，涉及結束綏中旗縣并存尤其是人事安排、干部安置等問題，均由旗、縣委聯席會議共同研究和醞釀，兩地黨委“從領導思想上和工作步調上取得了統一”。(72)《土默特志》下卷，第952頁。

1954年1月13日，經綏遠省一屆三次各界人民代表會議議決，同意撤銷綏遠省建制，合并綏遠省、內蒙古自治區，統一由內蒙古自治區政府領導。綏遠省轄下集寧專區改為平地泉行政區，并劃入土默特旗與原綏東四旗。陜壩專區改為河套行政區，并劃入伊克昭盟杭錦后旗與達拉特后旗，撤銷伊克昭盟駐陜壩辦事處。綏東四旗改為三個旗，成立察哈爾右翼后旗、中旗和前旗，劃歸平地泉行政區管轄。(73)《綏遠省第一屆第三次各界人民代表會議〈關于中共中央蒙綏分局建議綏遠、內蒙古合并，撤銷綏遠省建制案〉的決議》(1954年1月13日)，《中國第一個民族自治區誕生檔案史料選編》，第171—172頁。3月6日，綏遠省建制正式撤銷。

3月3日，歸綏縣建制撤銷。新成立的土默特旗以原歸綏縣轄區為基礎，還劃入周邊薩拉齊、托克托、和林格爾等縣11個純蒙民或蒙漢雜居村落，占到原土默特旗蒙民總數的65%；同時將一些漢民聚居區劃出，歸各市、縣政府領導。(74)慶格勒圖：《綏遠地區解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內蒙古師范大學學報》1996 年第1期。經平地泉地委批準，新成立的土默特旗委領導層如下：原歸綏縣委書記任旗委第一書記，原歸綏縣委副書記任旗委第一副書記，原土默特旗委書記任旗委第二書記兼旗長，原土默特旗委副書記任旗委第二副書記。(75)《土默特志》下卷，第135、169頁。這樣的人事安排，基本維持了原來兩地黨委干部的政治均勢。

3月19日，內蒙古自治區政府發布命令，決定結束綏東旗縣并存狀態，撤銷陶林縣建制，將原綏東四旗劃設為察哈爾右翼后旗、中旗和前旗，并適當調整與周邊各縣的行政界線。綏東四旗改為三旗后，劃入的蒙民占原綏東四旗蒙民總數的70%以上。至1955年春季，綏東旗縣并存問題基本上得到解決。(76)慶格勒圖：《綏遠地區解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內蒙古師范大學學報》1996 年第1期。

綏遠省能夠妥善解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，既有賴于內蒙古自治區黨政力量的積極參與，又離不開中共民族區域自治政策的引導和統一國家政權強有力的支持。盡管都服從于黨的統一領導，但有關各方在旗縣設置、人事安排乃至區劃調整過程中，仍經過了反復的協商。綏遠省漢族人口占據絕對多數，但民族關系又十分顯著，解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題的經過曲折往復，恰好說明了民族問題的復雜性。

五、結 語

“旗縣并存、蒙漢分治”作為二元管理體制具體的表現形式，長期以來成為一個復雜的社會問題，進而嚴重影響蒙漢民族關系。新中國成立后，內蒙古和綏遠地方黨政部門采取慎重穩進的態度，待各方面條件成熟后再分步驟、分地域解決旗縣政權并存的問題。解決過程中，中共在制度設計、建制設立和人事安排等方面盡量平衡各方利益，做到“尊重歷史，照顧現實”。調整過后，旗、縣在區域上不再重疊，蒙漢各族統歸一個政府管轄。“旗縣并存、蒙漢分治”最終過渡到了“旗縣分立、蒙漢合治”。原來各行其是的盟旗、省縣兩套行政建制合并為一套，至50年代末形成頗具內蒙古特色的“自治區—盟(市)—旗(縣、區)”的行政建制。這樣的制度設計注重了民族形式，適當滿足了蒙古族的政治訴求。

不可否認，“旗縣并存、蒙漢分治”問題解決后，無論設旗還是設縣，都要堅持黨的領導，貫徹黨和國家意志、推行上級政府政策。但從現代行政的角度看，旗、縣都有各自轄區，彼此明確劃界，旗、縣政府對轄區內百姓不分民族實行屬地管理，無疑要比屬人管理更加高效、更加便利。內蒙古和綏遠地方黨政部門正是認識到了這一點，才克服重重阻力，想方設法推動旗縣分立、蒙漢合治。此外，蒙漢分治的治理方式人為地造成了民族隔閡，阻礙了內蒙古廣大民族雜居地區各民族之間的經濟文化交流和民族交融。

中共在全國執政后，既重視吸取前人教訓，盡量照顧蒙民的政治權益和民族情緒，又致力于完成國家整合。內蒙古在結束一盤散沙、各自為政局面的同時，逐步融入國家體制之內，接受黨的領導特別是黨中央的領導，駛入從中央到地方集中統一領導的政治軌道。內蒙古地方行政制度在當代的種種變遷，始終位于邊疆內地一體化的延長線上。從這個意義上講，中共初步完成了清中葉以來的一樁“大事因緣”，原有的“行省—藩部”二元格局逐漸朝著一體化發展演變。只不過，不同的邊疆地區，所處的地理環境、所具備的政治經濟條件、所受地緣政治因素的影響等，均存在極大的差異。這就決定了一體化進程必然是漸進的、有快有慢的，需要經歷相當長的時間才有可能實現。