中國的霍亂流行：防疫應急機制與“緊急規訓國家”(1961—1965)

〔澳〕方小平(Fang Xiaoping)

和世界上其他國家一樣，在中國歷史上，戰爭、叛亂、社會政治動蕩以及貿易往來造成的流離失所和人口流動常常導致致命性的急性傳染病暴發和流行。隨著19世紀初期全球化進程的加速，帝國主義擴張、貿易、政治暴力、軍事沖突和宗教朝圣帶來的頻繁的人類遷移和互動，史無前例地加速了疾病的傳播，并使其蔓延至中國。

這些急性傳染病本身并不具有社會和政治內涵，因為它只是病原體微生物活動的結果。但是，疾病大流行通常被認為是生物生理、社會政治和經濟網絡的相互結合和碰撞。急性傳染病也因此一直被政治化，特別是流行病的暴發以及隨后采取的應對措施。在中國歷史上，疾病大流行的政治不僅涉及有關病因的各種競爭性解釋，而且包括社會和政治因素，特別是疫病防治參與者之間的互動關系。總體來說，對流行病的超自然解釋導致宗教活動和儀式成為帝國晚期應對急性傳染病暴發的一種普遍的集體反應模式。19世紀末，疾病被賦予的民族主義內涵促進了現代國家建構背景下的現代衛生防疫體制的發展，但是它在中央和地方政府之間以及行政和醫療系統之間的協調一直遭遇困難和挑戰。

1949年中華人民共和國成立后，急性傳染病進一步高度政治化。與“舊中國是帝國主義和自然的雙重受害者”的政治隱喻相對應，疾病代表了舊中國的落后和國民黨反動政府的無能，同時被描繪成對新政府社會秩序和政治合法性構成潛在威脅的敵人。因此，20世紀50年代以來，中國不斷發起并持續進行全國性的公共衛生和防疫運動。正如“運動”一詞所表明的那樣，防疫的術語，例如“戰斗”“根除”和“殲滅”，源于戰爭術語，包含軍事隱喻，展現了和平時期傳染病防治的基本模式。另一方面，對疾病原因的超自然解釋與政治意識形態相矛盾，通過廣為流行的宗教儀式驅散鬼魂和惡魔的集體反應也被認為對社會秩序和政治合法性構成嚴重威脅，因為這類活動擁有與新的社會組織平行的組織結構。因此，持續進行的衛生防疫運動與反對宗教和傳統習俗的社會政治運動緊密地交織在一起。

從運動頻率、組織方式、歷史影響，以及所針對的疾病的危害程度來看，相關衛生運動基本可以劃分為儀式性、常規性和應急性三種。“儀式性運動”特指在1952年抗美援朝期間發起的群眾性愛國衛生運動，它以除“四害”(老鼠、麻雀、蒼蠅和蚊子)和改善環境衛生為目標。此后每年春季各級地方政府都會組織開展這項衛生運動，動員各行各業的人們參加大掃除。(1)參見Rogaski，R.(2004).Hygienic Modernity：Meanings of Health and Disease in Treaty-Port China.Berkeley：University of California Press。“常規性運動”以消滅危害廣泛的傳染病和地方性寄生蟲病為目標，例如天花、性病、肺結核和血吸蟲病等。這些衛生防疫運動有各自的總體規劃、階段性要求和終極目標，并依賴于醫療和行政體系日常性的緊密結合。(2)參見Brazelton，M.(2019).Mass Vaccination：Citizens’Bodies and State Power in Modern China.Ithaca：Cornell University Press；Gross，M.(2016).Farewell to the God of Plague：Chairman Mao’s Campaign to Deworm China.Berkeley：University of California Press；劉紹華：《我的涼山兄弟：毒品、艾滋與流動青年》，群學出版有限公司，2013年。“應急性運動”是指在社會重構、政治運動、城市化和全球化大背景下對重大流行病暴發作出的即時反應。這三類運動的運作深深植根于全新的中央和地方政府以及行政和醫療體系協調運作的社會政治結構中，國家和政府在此過程中展示了自己的行政力量和治理能力。

20世紀50年代以來，中國有過幾次傳染病大流行，其中最早、最具代表性的是1961年至1965年主要影響中國東南沿海的世界第七次霍亂大流行。之后，在1966年秋至1967年春暴發的腦脊髓膜炎流行中，共有304萬個病例、16萬人死亡，這是1949年后中國所有傳染病中死亡率最高的一個。2003年，非典(SARS)暴發，成為新千年全球首次急性傳染病大流行。2019年底暴發的新冠肺炎(COVID-19)至今仍然肆虐世界各國，也成為中華人民共和國成立以來“發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”(3)《毫不放松抓緊抓實抓細防控工作 統籌做好經濟社會發展各項工作》，《人民日報》2020年2月24日。。

在這些急性傳染病大流行中，就防疫運動與社會政治結構的關系而言，1961年至1965年中國東南沿海霍亂大流行期間建立的防疫應急機制最具深遠影響。1961年，霍亂首先在印度尼西亞蘇拉威西島的望加錫暴發，并迅速傳播到印度尼西亞其他島嶼，然后傳播到加里曼丹島上的砂拉越和沙巴，以及其他東南亞和東亞國家。1966年，霍亂已經到達印度和中東，隨后繼續蔓延到歐洲、非洲和美洲，成為有記錄以來第七次世界霍亂大流行。在中國，霍亂于1961年6月首次在廣東省陽江縣的幾個沿海城鎮暴發，當時大規模回國的印尼華僑被認為是疑似霍亂傳播者。1962年2月，該病在廣東潮汕地區再次暴發，當年7月以后迅速在中國東南沿海蔓延，首先是浙江，繼而擴展到福建、上海和江蘇。根據現有統計數據，在當時中國東南沿海所有霍亂流行地區中，浙江省溫州地區的發病率是最高的，浙江省也是該病發病率最高的省。在經過大規模的內部緊急防疫運動之后，這次霍亂大流行在1965年得到控制。

1961年至1965年中國東南沿海的霍亂大流行，發生在“大躍進”與“文化大革命”之間非常特殊的社會政治重構背景中。這一時段通常被中共黨史學界稱為“國民經濟和社會關系的全面調整時期”。作為關鍵步驟，政府重新加強了對人口流動的管理。通過戶口制度和單位制度，它進行社會監督、政治教育，并進一步實施了在50年代初提出的經濟戰略和政策。這些措施也鞏固了中國在城鄉社會之間的嚴格劃分。

60年代初期的社會重構使得“大躍進”以來混亂的人口流動模式向相對靜態社會中的有序流動模式轉變。在占中國總人口絕大多數的農村，人民公社、生產大隊和生產隊快速縮小規模，農村社會政治體制得到全面重構，而介紹信、工分和糧票等新的社會控制、勞動報酬和福利機制進一步加強了這種變化。類似的單位體制也擴展到城市社會中的政府機關、廠礦企業、醫院和學校。盡管在霍亂大流行得到控制之后一年，“文化大革命”爆發，60年代初期社會結構調整所帶來的工作、生活、生產和消費方面的國家主導地位卻一直延續到1978年改革開放。

同時，在60年代初期，中國與外部世界的接觸主要限于社會主義陣營和亞非拉發展中國家，孤立于西方陣營以及一些國際組織之外。在這種國際大背景下，中國經歷了與東南亞、東亞其他國家和地區的地緣政治調整、矛盾以及嚴重沖突，其中包括處理印尼華人雙重國籍問題和應對蔣介石“反攻大陸”所作的軍事準備。冷戰時期中國在國際社會中的地緣政治角色加劇了國內社會政治變化，并使之進一步復雜化，因為它既挑戰又加強了社會重構的進程。一方面，在防疫應急中缺乏國際合作是一個嚴重的問題，而解放軍部隊抵達沿海前線、漁民的跨省捕撈作業以及東南亞華僑回國訪問帶來了東南沿海的人口流動。另一方面，冷戰時代的國際局勢下，政治教育、軍事動員和輿論宣傳等引發了進一步的社會重構。

在這種背景下，面對肆虐的疫情，中國政府立即展開大規模防疫運動，采取了一系列強力的傳統干預措施，包括檢疫隔離、全民接種和疫情監控等。政府迅速組織、動員、調撥醫務人員和醫療物資。1962年7月16日，在溫州瑞安縣確診第一位霍亂病人后兩天，浙江省衛生廳副廳長率24名防疫專家和干部前往溫州，開始指揮當地的霍亂防治工作。7月28日，浙江省和溫州地區向疫情最為嚴重的瑞安縣、平陽縣和溫州市派遣了400多名醫務人員，他們來自江蘇省和浙江省杭州、嘉興、湖州、金華、溫州地區的各個醫療單位。7月30日，浙江省政府又派遣了700名衛校學生。考慮到60年代溫州地區的道路和交通狀況，政府的反應是極為迅速的。

值得注意的是，針對霍亂防治的這些傳統措施在當時并未被國際醫學界和相關國際組織大力推行。也正因為如此，根植在中國社會政治體制中的防疫模式才顯得獨具特色。以全民疫苗接種運動為例，60年代的中國醫學專家們一般認為，總人口的80%疫苗接種可以實現對霍亂的群體免疫。1962年8月3日，中共浙江省委、省政府提出，溫州地區各縣必須在8月15日之前接種霍亂疫苗，3歲以下兒童、60歲以上老人，以及對接種有過敏反應的除外。在霍亂疫情最為嚴重的瑞安縣、平陽縣和溫州市，這意味著地方政府必須在12天內完成總計294萬人的疫苗緊急接種工作。

由于行政和醫療系統之間的協調問題，溫州地區的霍亂疫苗接種從1962年7月下旬開始，直到10月上旬才完成，持續了將近三個月。1963年起，醫療體系和行政體系通力合作，社隊干部、大隊會計、醫務人員和衛生保健員協調分工，并根據農業生產季節和農村生活節奏安排接種時間表。同時，國家層面提供了穩定、充足的霍亂疫苗。據統計，1963年全國霍亂疫苗的產量是1961年的27倍。這些改進措施大大提高了1963年及以后的全民接種速度。在霍亂最早暴發的瑞安縣，1963年的全民接種率在15天內達到79.67%，1964年各區的疫苗接種率則在76%至83%之間。

除了全民接種，通過醫療體系制度化、行政體系醫療化以及對人群的流行病學分類，霍亂防治運動推動了疫情監控體系的發展。這也是整個防疫機制中極具特色的環節。

總之，20世紀60年代初期的霍亂防治和社會重構進程相互促進。控制霍亂大流行的強力干預性預防措施不僅利用了廣泛的社會重構所帶來的變革，而且強化和鞏固了這些變革。例如，霍亂大流行之前的社會政治結構調整導致社會同質化、政治監督化和經濟平均化，它促進了無形的行政邊界的出現和鞏固，進而結合有形的自然疆界和全民皆兵的民兵制度形成的軍事疆界，推動了檢疫隔離疆界的形成，從而有效地實施了檢疫隔離，特別是對靜態社會中人口流動的管控。由此可見，檢疫隔離大大強化了同時進行的社會重構進程。

同時，全民接種和疫情監控將社會數據(戶口冊)、生產數據(工分冊和社員冊)和疾病數據(接種登記簿和接種證)有機整合，發揮了社會和政治治理功能，形成了一種特殊的統計政治形式，促使全新而廣泛的社會結構自上而下地逐步形成。它深刻地影響了行政體制、地方干部、醫務人員和普通群眾。

綜上所述，在60年代特定的社會政治背景下，霍亂的大流行與防治有效地整合了衛生治理和政治治理，顯著地推動了“緊急規訓國家”(an emergency disciplinary state)的形成。這種“緊急規訓國家”由自上而下的領導、垂直的官僚體系和基層的社會組織(人民公社和單位制度)構成，通過集中的政治權力、行政系統主導以及地方社會的細胞化結構形成了一種強大的機制。黨和政府調動全國醫療物資和醫務人員應對急性傳染病大流行，醫療和行政系統共同參與防疫。經過重構的農村和城市則為實施這些傳統的強力干預措施提供了制度基礎。通常來說，這個過程是否順利，取決于醫療資源的豐富程度、兩種系統的配合程度以及地方的合作程度。它并不是一個簡單的、自發的過程，初期會遇到困難和挑戰。但是，一旦得到完善并進一步常規化，這種根植于“緊急規訓國家”機制的防疫應急機制就會展現其效率和韌性。

1961年至1965年霍亂大流行期間防疫應急機制和“緊急規訓國家”的形成，在長時段歷史背景下具有重要意義。在中國歷史上，對自然災害、急性傳染病流行、重大政治事件和社會危機的緊急反應都涉及幾個關鍵問題：如何處理帝國與官僚體系之間的關系？如何運作官僚體系？如何應對中央、地方和社會之間的關系？應急機制追求的是政治權力的集中、對官僚體制的管控、組織內部信息的順暢傳播，以及對政府和社會功能的精確界定。而在19世紀和20世紀中國不斷變化的社會政治環境下，應急機制總是遇到困難和挑戰。直到1961年至1965年的霍亂大流行期間，公共衛生應急機制和“緊急規訓國家”模式才有效地融入中國社會政治體制。更重要的是，這種強力干預模式成為當代中國公共衛生防疫的標桿，并對隨后數十年應對嚴重自然災害、重大流行病和社會公共事件產生了深遠影響。

這種影響在2003年非典防治中得到了體現。一旦傳統的強力干預性的公共衛生和防疫應急機制被啟動，政府便會迅速動員整個社會開展全國性的防疫運動，尤其是在檢疫和隔離方面。過去十多年中，中國經歷了快速的社會變革。這顯著影響了急性傳染病的暴發、傳播和控制，特別是城市化和全球化帶來的社會高度流動性，嚴重挑戰了公共衛生防疫應急機制。但是，中國對當前新冠肺炎大流行的應對表明，“緊急規訓國家”的功能和特征仍在延續。一旦政府開始對這種大流行作出反應，傳統的公共衛生應急機制就能很快啟動，并在全國范圍內得到前所未有的嚴格實施，盡管它承載了巨大的經濟代價。(4)參見Fang，Xiaoping(2021).China and the Cholera Pandemic：Restructuring Society under Mao.Pittsburgh：University of Pittsburgh Press。