中國與小島嶼國家在構建國際海洋法律秩序中的合作潛力

劉新新 徐 鵬

二戰后，由于海洋話語權被強勢壟斷，“重要的海洋國際會議、海洋問題談判、海洋條約協議簽訂、海洋活動糾紛和突發事件的處理，解釋權和定義權完全掌握在美國為首的海洋大國手里。”1張爾升、裴廣一、陳羽逸、李雪晶:《海洋話語弱勢與中國海洋強國戰略》，載《世界經濟與政治論壇》2014 年第2 期，第139 頁。中國則處于被動接受游戲規則的地位。2021 年1月，為適應高水平對外開放工作需要，完善涉外法律和規則體系并補齊短板，進而全面提高涉外工作法治化水平，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，明確提出要“積極參與國際規則制定，推動形成公正合理的國際規則體系”。2《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020—2025 年）〉》，載中國政府網2021 年1 月10 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm?trs=1。其目標指向明確，就是要在參與國際法規則的制定過程中逐步掌握國際法的理論定義權、議題設置權、組織建構權以及規則制定權、解釋權和變更權等國際法權利。3參見孟于群：《國際法話語權的生成邏輯與中國構建》，載《南京社會科學》2021 年第2 期，第102 頁。推動國際法律秩序朝著更加公正合理的方向發展，更好地維護中國的國家利益。“中國是一個海洋大國，但還不是一個海洋強國。”4伊始、姚中才、陳貞國著：《南海！南海！》，廣東人民出版社2009 年版，第20 頁。良好的國際海洋法律秩序對中國保障海洋權益、發展海洋經濟、保護海洋生態至關重要。中國應積極參與到更公平、更合理、更完善的國際海洋法律新秩序的構建過程中去。需要認識到，小島嶼國家作為國際海洋事務的重要參與主體，其在國際海洋事務中的地位不容小覷。在構建國際海洋法律秩序的過程中，中國與小島嶼國家具有一定的合作潛力。

一、小島嶼國家概況

（一）小島嶼國家的政治經濟地位

小島嶼國家大部分都是發展中國家，國際社會常以“小島嶼發展中國家”（Small Island Developing States，SIDS）來統稱那些低海岸的經濟欠發達的小島嶼國家。根據聯合國經濟和社會理事會的最新數據，目前世界上共有58 個小島嶼發展中國家，5參見Small Island Developing States,DSDG (15 May 2021),https://sustainabledevelopmen t.un.org/topics/sids/list.其中8 個國家仍被認為是世界上最不發達國家。6截至2021 年2 月11 日，小島嶼發展中國家中最不發達國家包括：科摩羅、幾內亞比紹、圣多美和普林西比、海地、基里巴斯、所羅門群島、東帝汶、圖瓦盧。參見List of Least Developed Countries,UNLDC Data (11 Feb 2021),https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/ldc-data-retrieval.html.

政治上，小島嶼國家長期以來一直處于世界政治舞臺的邊緣位置，其利益訴求在國際社會難以得到聲張。然而，隨著近年來小島嶼國家聯盟（Alliance of Small Island States，AOSIS)、太平洋島國論壇（Pacific Islands Forum）等組織和平臺的建立，這些小島嶼國家在國際舞臺上的話語權已有所提升。尤其是在涉及海平面上升、氣候變化等國際議題的討論中表現活躍。

經濟上，小島嶼國家普遍落后，發展面臨著重重阻礙。首先，小島嶼國家人口和自然資源都相對較少，因此很難形成規模性產業，經濟發展主要依賴進口。其次，在商品進口過程中由于距離問題，運輸成本高，受國際市場的影響大。再次，小島嶼國家受海洋災害的影響較大，一旦發生海嘯等自然災害，經濟易受重創。最后，這些小島嶼國家人均收入普遍較低，承受自然災害的能力較差。7Stephen Pratt,The Economic Impact of Tourism in SIDS,Annals of Tourism Research,Vol.52,p.148-149 (2015).對于高度依賴旅游業的國家而言，在經歷極端天氣事件之后如果沒有他國支持，很少有國家能夠獨立快速恢復過來。8Prosper F.Bangwayo-Skeete &Ryan W.Skeete,Modelling Tourism Resilience in Small Island States:A Tale of Two Countries,Tourism Geographies,Vol.23:3,p.454 (2021).隨著全球氣候變暖的加劇，各種惡劣天氣頻發，小島嶼國家的生存狀況愈發堪憂。

（二）小島嶼國家的海洋發展戰略

面對全球氣候變暖和海平面上升帶來的威脅和挑戰，小島嶼國家正積極調整其海洋發展戰略以適應國家可持續發展的需要。

一是以可持續發展為目標，充分挖掘海洋資源開發潛力。為了實現國家的繁榮穩定和可持續發展，瓦努阿圖制定了《瓦努阿圖國家可持續發展計劃（2016—2030）》。根據該計劃，瓦努阿圖政府希望在借鑒他國先進的科學技術和創新理念的基礎上更好地利用陸地和海洋的自然資源，以確保本國的糧食和能源安全。9參見何廣順等編：《國外海洋政策研究報告（2018）》，海洋出版社2019 年版，第227-230 頁。在土地和人口都缺乏的小島嶼國家，積極利用國外資金和技術以實現對本國海洋資源的充分利用，可以幫助這些國家解決資金和技術缺乏的困境。

二是發展藍色經濟，加強與中國等國的國際合作。長期以來，小島嶼國家一直與澳大利亞、新西蘭、美國、歐盟等國保持著經濟合作。但近年來，中國越來越受到小島嶼國家的歡迎。因為只有中國的經濟援助和合作被認為是不具有政治野心和“無附加條件”的。10YANG Jian,China in the South Pacific:Hegemon on the Horizon?,The Pacific Review,Vol.22:2,p.139 (2009).中國政府提出的“一帶一路”和“21 世紀海上絲綢之路”倡議完美契合了太平洋島國在基礎設施建設、改善經濟發展條件和便利島國人民生活等經濟發展領域的現實需求。在此倡議推動下，中國同太平洋島國的經貿合作呈現快速發展之勢。11參見陳德正、呂桂霞主編：《太平洋島國發展報告（2020）》，社會科學文獻出版社2020 年版，第9-10 頁。僅2020 年一年，中國與太平洋島國地區貨物貿易額就已達到90.4 億美元，同比增長1.3%。其中，中方出口52 億美元，同比增長22.4%；中方進口38.4 億美元，同比下降17.8%。12參見《中國與太平洋島國貿易和投資簡況》，載中華人民共和國商務部美洲大 洋 洲 司 網 站2019 年5 月29 日，http://mds.mofcom.gov.cn/article/Nocatego ry/200210/20021000042986.shtml。

三是加強區域間合作，提升小島嶼國家整體國際話語權。小島嶼國家聯盟、太平洋島國論壇等組織都是小島嶼國家在探索區域治理過程中的產物。2017 年7月，太平洋島國論壇秘書處發布《南太平洋島國太平洋區域主義框架（2017）》。在該框架的指導下，南太平洋國家旨在以集體的身份，充分利用太平洋的海洋地理區位優勢和海洋資源優勢，以實現該地區的可持續發展目標。13同前注9，何廣順等，第358-368 頁。近年來小島嶼國家以集體的身份在國際舞臺上積極發聲，已成為國際舞臺上應對氣候變化和參與海洋事務管理過程中不可忽視的一股力量。

二、中國與小島嶼國家在構建國際海洋法律秩序中的合作潛力

中國與大部分小島嶼國家一樣都是發展中國家，且管轄海域面積廣，擁有眾多島嶼。在構建良好國際海洋法律秩序的過程中，中國與小島嶼國家具有良好的合作基礎。

（一）中國與小島嶼國家都是發展中國家海洋權益的重要維護者

中國在參與國際海洋事務的同時，也在為廣大發展中國家提供著各種支持。在BBNJ 國際協定談判中，考慮到將戰略環境評估作為BBNJ 國際協定的一項義務會為發展中國家帶來不合理的負擔，讓其承擔不合理的環境義務，對此中方表示不支持。14參見施余兵、陳帥：《論戰略環境評估在BBNJ 國際協定中的適用性》，載《中華海洋法學評論》2020 年第4 期，第16 頁。為了幫助發展中國家參與國際海底管理局事務，多年來中國持續向海底管理局自愿信托基金捐款，以資助發展中國家委員出席法律與技術委員會和財務委員會會議。15參見國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組著：《中國海洋發展報告（2017）》，海洋出版社2017 年版，第214 頁。無論是公開表態，還是經濟資助，在參與國際海洋法律秩序構建的過程中，中國都體現了作為發展中大國的責任與擔當。有學者認為，“中國正是由于在構建以[《聯合國海洋法公約》（以下簡稱‘《公約》’）]為核心的當代海洋法律體系中話語權的缺失，才在一定程度上導致了維護海洋權益的被動局面”。16楊澤偉：《〈聯合國海洋法公約〉的主要缺陷及其完善》，載《法學評論》2012 年第5 期，第64 頁。也正因為如此，近年來中國越來越重視參與國際海洋法律事務的談判工作。

“面對海洋問題這種區域性甚至是全球性的問題，某一國家難以單獨面對或解決，《公約》等海洋法律規則的變革和完善也并非一國或某些國家可以獨立完成。”17裴坤：《國際海洋法律秩序問題研究》，武漢大學2017 年碩士畢業論文，第35 頁。因此，中國需要更多地凝聚發展中國家的力量與聲音。作為《公約》的重要締約國，1858 個小島嶼發展中國家中有近40 個國家（含38 個聯合國會員國）為《聯合國海洋法公約》的締約國。參見United Nations Convention on the Law of the Sea,UN Treaties Collection (28 July 2021),https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en.以及國際海洋事務中發展中國家集團海洋利益維護的排頭兵，小島嶼國家在維護發展中國家海洋權益的過程中具有不可替代的作用。隨著全球變暖及海平面上升問題的日益突出，基線問題、島礁法律地位問題、邊界條約以及氣候難民等問題都直接關系到小島嶼國家的生存利益。如果島嶼被永久淹沒即失去領土地位這一規則被國際法所認可，小島嶼國家喪失的將不僅僅是主權，更是生存權。可以預見的是，小島嶼國家在國際海洋法律秩序完善過程中對本國發展利益的維護，在一定程度上也會對中國島礁權益的維護產生積極影響。

（二）中國與小島嶼國家都是國際涉海法律組織中的重要參與者

在國際海洋法的造法過程中，國際法院等官方機構無疑具有重要影響力。截至2021 年2 月，在國際法院現任法官中，包含一名來自小島嶼國家牙買加的法官，而在前任法官中，亦有一名圭亞那籍的法官。19All Members,ICJ (28 July 2021),https://www.icj-cij.org/en/current-members.在國際海洋法法庭，佛得角、馬耳他、牙買加的代表也是其現任法官成員。20Members,ITLOS (28 July 2021),https://www.itlos.org/en/main/the-tribunal/members/.回顧歷史，馬耳他、特立尼達和多巴哥、格林納達、牙買加、佛得角等小島嶼國家都在該海洋法組織中起著重要作用。21Members of the Tribunal since 1996,ITLOS (28 July 2021),https://www.itlos.org/en/main/the-tribunal/members-of-the-tribunal-since-1996/.在國際海底管理局理事會成員國中，小島嶼國家斐濟、牙買加2017 年以來一直是D組的成員，摩洛哥、湯加、特立尼達和多巴哥也多次為E 組理事會成員國。22The Council,ISA (28 July 2021),https://www.isa.org.jm/authority/council/members.未來，或許將有更多的小島嶼國家加入這些與海洋法相關的國際組織中。小島嶼國家將成為國際海洋法造法過程中不可忽視的一股力量。

在中國政府支持小島嶼國家可持續發展事業的同時，小島嶼國家也在積極支持著中國的海洋事務。據不完全統計，在南海仲裁案發生之后，有90 余國的230多個政黨表態支持中國南海立場。23參見臧曉程：《90 余國的230 多個政黨表態支持中國南海立場》，載國務院新聞辦公室2016 年7 月13 日，http://www.scio.gov.cn/37259/Document/1597609/1597609.htm。其中不乏科摩羅、幾內亞比紹、馬爾代夫、斐濟、巴布亞新幾內亞等小島嶼國家。24參見《90 余國表態支持中國南海立場（附部分名單）》，載第一財經網2016 年7 月13 日，https://www.yicai.com/news/5042113.html。隨著中國所倡導構建的“海洋命運共同體”在小島嶼國家中逐漸被認可，將會有越來越多的小島嶼國家在各種國際場合中支持中國的主張。這對于中國參與構建國際海洋法律秩序具有重要意義。

（三）中國是小島嶼國家可持續發展事業的堅定支持者

在小島嶼國家謀求可持續發展的過程中，中國一直為其提供著各種形式的幫助。2013 年5 月，習近平在人民大會堂會見斐濟總理時表示將支持斐方在能源安全、氣候變化、海洋資源保護等問題上的合理訴求，推動中斐關系進一步發展。25參見《習近平在人民大會堂會見斐濟總理姆拜尼馬拉馬》，載中國政府網2013 年5 月29 日，http://www.gov.cn/ldhd/2013-05/29/content_2414007.htm。同時，小島嶼國家也在表達著對中國參與小島嶼國家海洋可持續發展事業的歡迎。2017 年9 月，中國和安提瓜和巴布達、佛得角、斐濟等12 個國家的代表團團長在中國平潭展開對話并最終發表了《平潭宣言》。宣言表示歡迎中方幫助島嶼國家加強海洋能力建設，建立中國—島嶼國家海洋合作項目，開展技術交流與項目合作、人才培養和業務培訓。26參見胡美東：《平潭宣言：構建基于海洋合作的“藍色伙伴關系”》，載中國日報網2017年9 月22 日，http://fj.chinadaily.com.cn/2017-09/22/content_32326346.htm。

作為最早同新中國建交的太平洋島國，斐濟與中國的交流合作堪稱太平洋島嶼國家與中國合作的典范。面對新冠疫情肆虐，2021 年6 月，國家主席習近平再次同斐濟總理姆拜尼馬拉馬通電話，表示愿為斐濟抗擊疫情繼續提供疫苗等支持，設立中國－太平洋島國應急物資儲備庫，幫助斐濟等島國提升應對重大公共衛生事件和自然災害的能力。27參見《習近平同斐濟總理姆拜尼馬拉馬通電話》，載中國政府網2021 年6 月24 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/24/content_5620613.htm。除斐濟外，中國還先后向東帝汶、塞舌爾、毛里求斯、特立尼達和多巴哥、佛得角、科摩羅、馬爾代夫等小島嶼國家捐贈了疫苗等抗疫物資。無論國家大小、強弱，中國一直秉持平等的外交觀念，在尊重小島嶼國家的發展利益的基礎上同小島嶼國家開展合作。

廣泛的共同利益為中國和小島嶼國家間的交流與合作創造了條件，但在這一過程中也存在著一些不利因素需要被重視。首先，中國與小島嶼國家在氣候變化責任承擔問題上曾存在分歧。在2009 年哥本哈根世界氣候大會上，小島嶼國家聯盟要求發展中大國實施更高的溫室氣體減排量標準，并表達了在國際氣候領域清潔發展機制和全球環境信托基金運作方式下資金和技術更多流向發展中大國的不滿。28參見曹亞斌：《全球氣候談判中的小島嶼國家聯盟》，載《現代國際關系》2011 年第8期，第41 頁。在這次分歧中，作為“基礎四國”之一的中國首當其沖。其次，受地區主義和國家主義的影響，島嶼國家間“抱團合作”的同時又積極謀求本國利益的最大化，在集體決策的過程中難免存在分歧，這在一定程度上影響了太平洋島國與大國的合作。再次，中國與島嶼國家的合作易受到域內外大國的影響。以太平洋島國為例，澳大利亞作為南太平洋地區的大國，中國的介入很難不受到澳方的擔憂和反對。2017 年，所羅門群島宣布由華為承擔其至悉尼的海底高速光纜工程，在澳大利亞向所羅門群島施加外交壓力后中國未能參與此次項目。最后，欲加強同小島嶼國家的交流合作，臺灣當局是不可忽視的因素。部分小島嶼國家是臺灣當局積極爭取的“邦交國”，這在一定程度上阻礙了中國的正常外交。29參見趙少峰：《從“走出去”到“一帶一路”：中國與太平洋島國四十年》，載《太平洋島國研究》2019 年第1 期，第40-43 頁。盡管這些挑戰的存在給中國與小島嶼國家間的合作帶來了阻力，但并不妨礙整體合作大局的推進。近年來，中國始終堅持在“和平共處五項”原則的基礎上與小島嶼國家開展對話合作，切實幫助小島嶼國家發展經濟，已經贏得了越來越多小島嶼國家的支持。

三、中國與小島嶼國家在國際海洋法律秩序構建中的合作領域

除了在發展藍色經濟、保護生態環境、應對氣候變化等基本領域開展合作之外，在國際海洋法律秩序的構建問題上，中國與小島嶼國家在全球漁業治理、海底礦產資源開發、共同應對海平面上升帶來的國際海洋法挑戰等方面仍存在著合作潛力，亟需進一步深化合作。

（一）全球漁業治理

雖然小島嶼國家的人口數量和土地面積相對較少，但其所管轄的海域面積總和卻超過了地球表面積的五分之一，海洋漁業資源十分豐富。30參見林香紅、周通：《太平洋小海島國家的藍色經濟》，載《海洋經濟》2013 年第4 期，第62 頁。作為漁業資源消費大國，中國一直堅持在國際漁業管理框架下進行遠洋漁業捕撈活動。近年來，中國正積極深化同小島嶼國家間的雙邊漁業合作。國家層面，農業農村部召開中國同南太平洋島國農業部長會議和漁業合作論壇并簽署《楠迪宣言》，并積極推動與基里巴斯、所羅門加強漁業合作。31參見《“十三五”漁業亮點連載 | 我國遠洋漁業 “十三五” 發展亮點紛呈》，中華人民共和國農業農村部漁業漁政管理局網站2021 年1 月4 日，http://www.yyj.moa.gov.cn/gzdt/202101/t20210104_6359366.htm。目前，中國已先后與密克羅尼西亞（2003）、斐濟（2018）、瓦努阿圖（2019）、巴布亞新幾內亞（2019）等小島嶼國家簽訂了《漁業合作備忘錄》，并加入《南印度洋漁業協定》和《南太平洋公海漁業資源養護和管理公約》。民間層面，中國水產集團、上海遠洋漁業有限公司等企業以斐濟為基地，在南太平洋捕魚的同時，也帶動了斐濟當地人員技術方面的發展和提高。32參見鄧源、顧蕊、張學彪：《中國和斐濟農業合作現狀及前景展望》，載《農業展望》2018 年第11 期，第104 頁。這種從政府到民間的全面合作，為中國與小島嶼國家進一步深化漁業合作奠定了基礎。

IUU 捕撈是小島嶼發展中國家漁業可持續發展的一大威脅。漁業經濟被認為是小島嶼國家的重要經濟支柱。由于監測、控制和監視能力的不足，IUU 捕撈對于這些主要依靠漁業來獲取糧食、生計和收入的發展中國家而言是無疑一種生存威脅。33Abdimalik Jama Omar,Ayub Abdirahman Mohamed &Sulaiman Abdullahi Bambale,Impacts of Illegal,Unreported and Unregulated (IUU) Fishing on Developing Countries:The Case of Somalia,Asian Research Journal of Arts and Social Sciences,Vol.9:4,p.1-2(2019).小島嶼國家在促進漁業捕撈符合可持續發展要求和避免非法捕撈方面相對于海洋大國而言管理義務和管理成本相對較重。34參見應曉麗、崔旺來：《太平洋小島嶼國家漁業資源區域合作管理研究》，載《太平洋學報》2017 年第9 期，第75 頁。這對于小島嶼國家參與全球漁業治理，促進漁業可持續發展而言是不利的。管轄海域面積大而管理能力不足是小島嶼國家漁業治理面臨的主要難題，事關全球漁業治理能力的成效。基于此，建立健全支持小島嶼國家加強漁業治理能力的制度體系是必要的。這需要小島嶼國家與包括中國在內的各捕撈國的共同努力。

（二）海底礦產資源共同開發

對于海底礦產資源的合作開發，一些小島嶼國家持開放態度。根據2006 年密克羅尼西亞聯邦政府網站發布的信息，海底礦產資源的商業性開發被列入了鼓勵投資的領域。35參見王燕芳：《密克羅尼西亞聯邦稅收、投資、勞工和移民政策法規》，中華人民共和國駐密克羅尼西亞聯邦大使館經貿之窗2015 年7 月22 日，http://fm.mofcom.gov.cn/article/ddfg/tzzhch/200606/20060602542506.shtml。2014 年11 月，中瓦兩國簽署了《中國瓦努阿圖兩國政府關于海洋領域合作的諒解備忘錄》。該備忘錄提出中瓦兩國將優先推動在海洋觀測預報和海洋災害預警、海洋生態環境保護、海洋資源勘探和開發以及海洋科學研究等領域的合作。瓦努阿圖是典型的小島嶼國家。國家人口少、應對氣候變化能力不足、開發海洋資源能力有限是這些小島嶼國家的普遍特征，這與中國恰好形成優勢互補。36參見汪濤：《陳連增會見瓦努阿圖總理薩托·基爾曼 加強兩國海洋合作共同應對全球氣候變化》，中國政府網2015 年9 月7 日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/07/content_2926141.htm。類似于瓦努阿圖這樣海洋資源豐富但開發能力不足的小島嶼國家還有很多，幫助這些國家充分利用本國海洋資源以實現可持續發展意義重大。2018 年9 月，《中華人民共和國自然資源部與塞舌爾共和國環境、能源和氣候變化部關于面向藍色伙伴關系的海洋領域合作諒解備忘錄》簽署。37參見《自然資源部與塞舌爾環境、能源與氣候變化部簽署合作文件》，載中國政府網2018 年9 月3 日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/03/content_5318853.htm。在21 世紀海上絲綢之路的影響下，小島嶼國家與中國在海洋領域擁有著巨大的合作潛力。

雖然不少國家都已經嘗試進行國際海底區域的礦產開發工作，如中國也獲得了自己的開發區塊。但海底區域礦產的開發面臨的資金技術成本較大，只有少數國家能夠參與其中。小島嶼國家更是無從參與。擁有廣大管轄海域卻無法完全開發，對這些小島嶼國家而言不免是一種遺憾。同時我們也注意到，雖然以小島嶼國家為代表的廣大發展中國家缺乏獨立開發海底礦產資源的能力，但不代表這些國家不能對國內海底礦產資源開發進行立法。如小島嶼國家湯加專門頒布了管制在國家管轄范圍內海域以及區域部分從事海底礦產資源活動的法律，即2014 年湯加《海底礦產資源法》。38參見張梓太、沈灝、張聞昭著：《深海海底資源勘探開發法研究》，復旦大學出版社2015 年版，第163-164 頁。國際海底區域是全人類共同繼承財產，由于勘探開發還處于起步階段，利益分配機制還不成熟，廣大發展中國家利益難以得到有效平衡。因此對小島嶼國家而言，如果能引進具有開發能力的外國企業幫助本國在國家管轄范圍內海域進行海底礦產開發，通過技術轉讓或者類似于國際石油開發合同制度開展合作，將形成一個雙贏的局面。目前針對國家管轄范圍內海底礦產資源的開發以及保護制度目前還屬于待完善狀態，在國際海洋法的造法過程中也是一個值得關注的領域。

（三）應對海平面上升帶來的國際法挑戰

中國與小島嶼國家之間的合作不應該只停留在經濟和技術層面，還應加強在國際法領域的交流。正如有學者指出，在海平面上升背景下通過島礁建設來實現可持續發展不僅是一個科學技術層面的問題，更是一個國際法和國際制度層面的敏感問題。39參見馬博：《海平面上升對小島嶼國家的國際法挑戰與應對——“中國—小島嶼國家”合作展望》，載《國際法研究》2018 年第6 期，第55 頁。中國目前有大小島嶼共計5400 個，總面積達3.87 萬平方公里。40參見國家統計局、生態環境部編：《中國環境統計年鑒》，中國統計出版社2019 年版，第3 頁。面對全球氣候變暖帶來的海平面上升問題，小島嶼國家與中國都面臨著國際法挑戰。

海平面上升帶給中國和小島嶼國家共同的國際法挑戰主要有四個方面。一是海平面上升對基線的影響。基線的確定性是確保國家間海洋管轄權不起爭端的基礎，但海平面上升無疑會對原有國家管轄范圍產生影響。二是海平面上升將對島嶼法律地位和海域劃界產生影響。島嶼一旦永久沉沒，就無法再滿足《公約》所要求的島嶼基本標準，即“能維持人類居住或其本身的經濟生活”。海平面上升帶給小島嶼國家的國際法挑戰對中國而言也不容小覷。島嶼一旦沉沒，海域劃界就更無從談起。三是對海洋邊界條約效力的影響。海平面上升使得國家間所劃定的原有海洋邊界條約失去《公約》對海洋權利效力的保障，國家間的海洋邊界也將處于不穩定狀態。四是對整個《公約》所確立的“陸地決定海洋”規則構成挑戰。41參見馮壽波：《海平面上升與國際海洋法：挑戰及應對》，載《邊界與海洋研究》2020年第1 期，第33-39 頁。島嶼永久沉沒后是否還應該承認其沉沒前所擁有的法律主體地位存在爭議。如果承認，那么就將與這一根本原則相悖，如果不承認，小島嶼國家和群島國家的合法權益又該如何保障。盡管島礁建設技術目前已經得到了不少國家的廣泛應用，但從國際法角度而言，面對海平面上升這一新的熱點問題，《公約》還存在著明顯的滯后性。研究海平面上升對于小島嶼國家的影響和島礁建設的意義，是國際社會為維護人類可持續發展權利所必須正視的一項重大課題。42同前注39，馬博，第46 頁。基于此，對海平面上升帶來的國際法挑戰相關問題的研究，中國與小島嶼國家應起到引領作用。

四、針對與小島嶼國家合作構建國際海洋法律秩序對中國的建議

第一，全面加強涉海法律人才隊伍建設，為中國政府參與國際海洋事務提供智力支持。近年來，中國政府不斷加強海上力量建設。“遼寧號”和“山東號”航母相繼交付海軍，大幅提升了海軍戰斗力。《中華人民共和國海警法》的正式生效賦予海警以執法依循，使得中國的海上維權執法工作有了可靠的法律保障。但在國際海洋法律爭端問題的解決上，專業法律人才仍具有較大缺口，對海洋法學學科發展的重視程度仍不足。為此，中國國家自然資源部海洋發展戰略研究所張海文所長“建議將國際法設為一級學科，增加學術刊物發表海洋法文章的版面和數量比例，增設國際法、海洋法專門的學術刊物。”43張海文：《關于加強涉外海洋法律人才隊伍建設的幾點思考——兼談涉外海洋法律“國家隊”建設》，載《國際法研究》2020 年第3 期，第23 頁。其目的就是要著力培養和建立一支優秀涉海法律人才隊伍。欲提高中國在國際海洋法律秩序構建過程中的參與度和參與質量，必須先培養起一批既了解中國海洋發展歷史，又熟悉國際海洋法，能夠在國際舞臺上堅決捍衛中國海洋權益的專業復合型人才。盡管人才培養是一個長期性工程，但卻是參與國際海洋法律秩序構建的一個必備要素。在涉海事務上，不論我國與其它國家是合作還是競爭的關系，專業的海洋法律人才都是不可或缺的。

第二，搭建國際海洋法交流平臺，研究最新國際海洋法實踐。搭建國際海洋法交流平臺，不僅可以幫助中國及時了解國際海洋法領域的新動態以掌握國際海洋法發展的新趨勢，不至于在參與國際海洋事務時陷入被動地位。還有利于中國在國際海洋事務中發出自己的聲音，參與國際海洋事務的規則制定。在與小島嶼國家就國際海洋法律秩序構建的合作過程中，中國可以舉辦針對海洋法熱點問題的學術研討會、高層次海洋論壇及對話會等國際海洋法領域的交流活動，邀請小島嶼國家的海洋法專家一起，為國際海洋法的新發展貢獻智慧。海平面上升對基點和基線、島嶼的法律地位和劃界、海洋邊界條約的效力、小島嶼國家的國際法主體地位以及由此產生的“氣候難民”等問題都將產生重要影響。44同前注41，馮壽波。這些問題都是《公約》所沒有規定的，但卻實實在在地影響著中國和小島嶼國家的可持續發展。隨著海平面上升形勢越來越嚴峻，對國際海洋法的新發展必將成為國際共識。從內容上看，《公約》所確立的一些基本原則本身幾乎沒有可能改變，但在堅持這些原則的基礎上對一些具體內容或規則進行修改的可能性是存在的。45參見李雙建著：《主要沿海國家的海洋戰略研究》，海洋出版社2014 年版，第41 頁。抓住主動權與小島嶼國家一起參與到國際法的創制中去，是中國掌握國際海洋法律事務主動權的一次重要機遇。

第三，繼續深化同小島嶼國家在各領域的合作，擴大國際海洋事務“朋友圈”。大部分小島嶼國家因其特殊的地理特征，普遍面臨著海平面上升等問題帶來的生存危機。作為一個負責任的大國，中國可以繼續加強同小島嶼國家的交流與合作，給小島嶼發展中國家以更多的資金和技術支持。2015 年9 月26 日，習近平主席在聯合國發展峰會上宣布：中國將免除對有關最不發達國家、內陸發展中國家、小島嶼發展中國家截至2015 年底到期未還的政府間無息貸款債務。46參見《習近平在聯合國發展峰會上的講話》，載中國政府網2015 年9 月27 日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/27/content_2939377.htm?gs_ws=tsina_635789483168014923。2017 年12 月8 日，中國和馬爾代夫聯合發布新聞公報稱雙方將深化海洋環境、漁業和旅游等領域合作，并適時召開首屆中馬海洋領域合作聯委會會議，進一步加強在聯合國等多邊組織中的協調配合，密切在氣候變化等全球問題上的溝通合作。47參見《中華人民共和國和馬爾代夫共和國聯合新聞公報（全文）》，載中國政府網2017年12 月8 日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/08/content_5245375.htm。對小島嶼國家可持續發展事業的持續援助，體現了中國政府所倡導的“人類命運共同體”理念和共同推動全球海洋可持續發展事業的信心與決心。這有利于提升中國在參與國際海洋事務過程中的好感度，獲得更多來自國際社會的認可，在國際道義上占據有利地位，從而為中國參與國際海洋法律秩序的構建奠定良好基礎。

五、結 論

構建更符合以中國為代表的廣大發展中國家利益的國際海洋法律秩序并非易事。為此中國需要繼續堅持“團結一切可以團結的力量”的策略，在提升國家整體海洋“硬實力”的同時，積極構建良好的國際環境以擴大海洋事務“朋友圈”。與廣大發展中國家，尤其是與小島嶼國家一起就國際海洋法律秩序構建開展密切合作。合作領域將不僅僅限于全球漁業治理、海底礦產資源開發和應對海平面上升帶來的國際法挑戰。隨著國際社會對海洋的關注程度越來越深，將會有越來越多的國際海洋法問題暴露出來。這對于過去在以《公約》為代表的國際海洋法造法過程中處于弱勢的新興發展中國家而言將會是提高參與度的一次重要機會，中國也要抓住這個機會。作為一個崛起中的海洋大國，中國將在國際海洋法的建制和改制過程中繼續發揮更大的作用。這不僅有利于中國國家海洋權益的維護，也有利于打破長期以來以美國為首的西方國家對海洋話語權的壟斷。使以中國為代表的新興發展中國家的海洋權益訴求得到充分表達，促進國際海洋法律秩序的公平、公正與合理。