新經濟環境背景下事業單位預算管理工作探討

■杜麗濤

（云南省民族宗教事務委員會機關服務中心）

1 引 言

行政事業單位預算管理是一項比較系統、嚴謹的工作，1994年我國第一部預算法頒布，2014年第一修訂、2018第二次修正。在多年試行基礎上，2020年8月國務院頒布預算法實施條例修訂版于2020年10月施行，為落實預算法及其實施條例有關規定，2021年4月國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》。新預算法強化了預算管理控制及執行力，進一步強調預算工作的科學性、規范性和系統性。各基層事業單位應按照全面預算管理的要求，不斷提高預算管理工作的質量與效率，讓財政資金得到科學配置、合理利用，保證單位健康可持續發展的同時促進國家治理體系建設。

2 事業單位預算管理存在的問題

2.1 內控管理有待加強

2.1.1 控制環境薄弱

部分單位對內控認識不足，片面強調發展而輕視內控，將更多精力放在業務工作上，認為內控是財務部門的事，與其他部門關聯不大，碰上問題直接找財會人員，即便做也認為是在幫助、協助財務做工作，缺乏內控責任意識。增大財會人員工作量和壓力的同時，違背了內部監督應獨立于內控的建立和實施相關規定。

2.1.2 預算控制制度不完善

單位預算控制屬于內控體系，部分行政事業單位內控制度建設脫離單位實際，缺乏針對性。組織架構設計建立單位內控組織結構時沒有考慮“決策、執行、監督”三權分立原則。由于監督不力，預算數據不夠客觀，預算執行管理松散，存在隨意調整預算的不合規現象，沒有充分發揮預算管理的事中控制職能，內控沒有得到有效落實。

2.1.3 內部控制監督不到位

少數單位主要依靠上級主管部門推動內控實施，內控制度建設是為了向上級部門交差，應對監督和檢查，內部監督形同虛設，要不就認為內控監督是財會部門的工作，難以真正發揮內部監督職能，致使內控監督流于形式。

2.2 資產管理有待完善

2.2.1 資產管理與預算管理銜接不夠緊密

行政事業單位預算績效管理中，單位預算報告和國有資產年度報告均能反映單位資產存量情況，但由于資產管理和預算管理的績效評價銜接不緊密，預算管理注重經費分配與經費控制，缺乏預算支出與由該支出的資金購置資產的使用效率間的績效評價，難免造成資產與預算管理的脫節。

2.2.2 資產預算支出管理與實物管理脫節

事業單位預算支出決定資產配置及使用的合理性，資產存量及日常運營管理影響并決定預算資金支出，二者有機結合是降低單位運行成本、提高資產配置效率的有效途徑。但在實踐中，預算支出管理更注重資產的價值管理而忽略資產配置、占有和使用等資產實物管理的信息，此外，資產部門的資產實物管理因理性經濟人博弈而傾向于關注資產的增加而忽視對增量資產預算支出的審核，導致資產的預算管理和實物管理脫節。

2.2.3 信息不對稱弱化監督資產管理

國有資產管理體制下，行政事業單位資產所有權歸國家，各級政府行使監管權，事業單位占有、使用和管理資產，國有資產所有權、監管權、占有使用權相分離的多重委托代理關系造成信息不對稱，可能出現委托人的放任行為和代理人的投機行為，會導致國有資產管理的道德風險和逆向選擇，弱化國有資產的監督。譬如：行政單位的國有資產一般由下屬事業單位代為管理，該國有資產經營出租會產生租金收益，在繳納相關稅費后，須作為非稅收入上繳財政。年度上報財政行政事業單位內控報告時，需填報非稅收入年度預算數和實際發生數，填報主體是國有資產所屬的行政單位，而非稅收入年度預算編制實際是由下屬具體操作執行的事業單位完成。

2.3 績效管理有待強化

2.3.1 績效管理意識不強

部分事業單位未統籌考慮單位戰略目標，認為預算管理是財會部門的事，其他部門參與程度不高，難以達到預算管理的預期效果。業務部門的預算數據不夠客觀，僅以歷史數據為依據，缺乏合理預期。對預算執行不重視，沒有落實預算執行責任制并嚴格按預算批復執行，常改變資金用途或經濟科目，預算分析考核不健全，預算管理未能充分發揮事前、事中和事后的控制功能。

2.3.2 績效評價機制不完善

在財政部門管理層面，財政支出績效評價方法和指標評價體系缺乏統一標準。譬如：職業年金記實補助資金，基層事業單位在申請時編制項目績效目標表，將社會效益指標設定為及時繳納職業年金個人賬戶，退休人員按時足額領取退休金，維護社會穩定。財政審核提出社會效益指標應設為對職業年金政策的知曉度，二者的評價指標存在一定差異。

在事業單位管理層面，績效評價工作較薄弱，績效目標編制不夠科學合理，績效評價未涵蓋預算的全過程，忽略預算立項前的績效評估和實施中的績效跟蹤，重視預算資金申請而忽視執行和評價環節。

2.3.3 績效管理監控較弱

部分預算單位存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的情況，編制的績效目標質量不高，評價結果不能準確評價預算執行情況，未建立績效結果與預算執行管理約束監督機制，未對預算目標任務完成情況和執行效果進行追蹤評價和監督。

2.4 財會人員專業能力有待提升

全面預算管理對財會人員提出了更高要求，財會人員專業能力的高低，直接影響財政資金的優化合理安排。除通過業務培訓、繼續教育、引進人才等方式提升財會人員專業能力外，人力資源管理對提升專業能力的主觀能動性有較大影響。近年來，人事部職稱制度改革增設了會計、經濟等11個系列的正高級，有效增加了財會人員高層次人才供給，但具體實踐中仍存在不足之處。

2.4.1 激勵機制不夠科學

人力資源管理激勵機制通過“薪酬福利管理體系”等模塊管理，激勵員工去完成某項工作的意愿。目前，省級事業單位財會人員分管理崗、專技崗兩種。這樣的體制，管理崗的財會人員干到退休基本止步于七級職員，薪酬比中級專技崗人員還低，在工作經驗和精力最佳的年齡段受限于職業天花板，違背了馬斯洛需求層次中的“自我實現的需求”，易造成職業倦怠，不利于財會人員隊伍建設。

2.4.2 履職年限設定不夠人性化

財會人員若有機會從管理崗轉為專技崗，按人社相關文件解釋，履職年限只能算專技崗聘用期間的年限，而在管理崗期間即便一直從事財會經濟工作都不計入專業履職年限，一刀切的計算設定方式制約著轉崗人員參評更高一級職稱，有違政府在會計專業技術人才能力提升實施辦法中倡導的“助力會計人員職業發展和人才成長”的規定。

2.4.3 職稱考試中政府會計制度內容占比較小

目前事業單位專技崗財會人員可報考會計或經濟系列，職稱考試試題涉及政府會計制度、事業單位財會管理方面的分值占比均較少，與事業單位財會專業能力關聯不強。例如：2021年高級會計師《高級會計實務》100分的試題，涉及政府會計制度相關內容占比30%，包括10分必答和20分選答，考試內容未與實際工作緊密聯系，未突出學以致用。

3 解決事業單位預算管理問題的措施

3.1 加強內控管理

3.1.1 增強內控意識

2012年以來，財政部陸續頒布《事業單位內部控制規范（試行）》等相關規定，各級事業單位內控工作在財政部門的推動下，從建立、完善制度階段逐步走向具體執行階段。事業單位要樹立全員參與內控管理理念，調動各部門積極參與，落實部門內控責任，加強部門間良性互動，有效溝通、群策群力，對存在的問題及時反饋整改。

3.1.2 完善預算控制管理

根據“三權分立”的控制理念，事業單位應建立“決策、執行、監督”相分立的預算管理架構，遵循“先有預算、后有支出、無預算不支出”的原則，在預算管理中加強各部門溝通協作，實行科學績效考核方法，減少出現問題互相推諉現象。做好預算執行管理，做好執行結果的考評。

3.1.3 加強預算內部控制監督

事業單位要制定監督管理機制，從預算編制、預算執行等環節入手對資金使用現狀進行監督，保證監督的科學性與完整性，以應對和防范舞弊等風險。單位主要負責人的重視是全面預算管理工作順利推進的關鍵，在預算管理工作中層層分解預算執行崗位責任制，有效地對各項業務活動進行良好的約束和管控。

3.2 完善預算資產管理

3.2.1 同步資產管理與預算管理

2006年以來，財政部陸續頒布《事業單位國有資產管理暫行辦法》等系列規定，加強對行政事業單位國有資產的管理。隨著政府會計制度、全面預算管理的推進，財政加緊完善“信息一體化平臺”，各事業單位應積極落實資產管理與預算管理信息一體化動態循環結合機制，按照全面預算管理要求，認真通過預算支出配置資產，以資產支出定額標準為預算支出依據和參考，推動全面規范科學的預算管理。

3.2.2 關聯資產管理與預算支出績效評價

提高行政事業單位資產的使用效率是資產管理的關鍵，預算支出管理更多關注預算資金分配和增長，致使預算資金支出與資產使用效率脫節，應在預算支出績效評價中列明資產管理的績效目標，明確資產運行成本與耗能的關系，加強預算管理成果跟蹤評價，綜合考評單位資產項目執行情況，及時糾正預算管理偏差。

3.2.3 加強全面預算監督管理

國有資產監督不力會導致“哈定悲劇”，為有效運用財政預算支出，充分發揮預算管理在資產配置、使用和處置等資產管理中的制約機制，在配置資產時要嚴格按業務部門需求和資產配置標準編制預算。在資產使用中對擅自改變資產用途和方向的，應減少或停止預算支出，查明原因。在資產處置中，報經上級主管和財政部門審批后，應嚴格資產處置流程并統一處置，將處置收入全額納入預算管理。對于權屬和管理相分離的國有資產，重點監督管理。

3.3 強化預算績效管理

3.3.1 優化績效評價環境

財政部門要加大宣傳、培訓力度，幫助事業單位樹立預算績效管理責任意識，培訓對象不只局限于財會人員。各單位要結合實際解決好預算績效管理組織問題，制定績效管理操作規范，明確各部門權責，將預算績效管理工作壓力逐級向下、向外傳導，有效協調績效管理工作。

3.3.2 完善績效評價機制

財政部門管理層面，可統一為具共性的公共基本支出項目列明績效評價指標和評價方法并予以公布，為基層事業單位績效評價工作統一標準提供參考，減少重復的修改審核工作。

事業單位管理層面，分解預算執行主體責任，細化各業務部門責任和目標，制定預算執行進度、資金使用效益、科學績效考核方法。加強事前績效評估，按輕重緩急排序預算項目支出。加強事中跟蹤評價，及時調整績效目標執行偏差，整改不到位的暫緩支出，逐步實現結果導向的績效管理，為下期預算打基礎。

3.3.3 強化監控管理機制

有效的預算績效管理，能促進單位管理水平的提高。事業單位在預算執行中，應加強預算績效的監控管理，對重大項目支出、重大金額支付等嚴格執行“三重一大”集體決策規定。必要時，可聘請第三方專業機構介入，增加績效評價的專業性和客觀性，及時解決發現的問題。

3.4 激發財會人員提升專業能力的主觀能動性

經濟技術飛速發展的今天，財會人員只有具備先進的管理理念、扎實的專業能力，才能從長遠角度對預算管理統籌規劃，與業務部門溝通協作，共同實現單位戰略目標。本文建議可從人事管理的激勵機制入手，激發財會人員由“要我學”轉變為“我要學”，主動提升專業能力。

3.4.1 統一設置專技崗

財會部門是單位不可或缺的組成部分，隨著經濟全球化進程加快，我國市場經濟高速發展，財會人員的重要性也日漸凸顯。建議相關部門對事業單位財會人員統一按專技崗管理，沒有專技崗的單位，可交由上級主管部門集中調控管理，按所屬事業單位財會人員編制數科學設置正高、副高、中初級比例，統一晉升機制，促進會計人才隊伍建設。

3.4.2 合理界定履職年限

履職年限一般指取得低一級職務并受聘在相應崗位職責工作的年限，規定本身是值得肯定的，但財會人員專業性很強，管理崗和專技崗都做同樣的財會工作，建議相關部門對財會人員轉崗確定履職年限時能結合實際更多考量，盡量消除非本人原因造成的“同工不同管理不同酬”的情形，激勵事業單位財會人員抓住機遇，努力提升專業能力，適應經濟社會發展需求。

3.4.3 職稱考試中增加政府會計制度等相關內容比重

目前企業和事業單位分別執行企業會計制度和政府會計制度，兩種會計制度相輔相成但大相徑庭。建議在針對事業單位財會人員參加的會計、經濟系列考試中，適當增加政府會計制度等相關內容的分值比重，財會人員通過職稱考評學習及時更新知識儲備、提高專業素質，更好的服務于工作，也讓其他行業有機會更多了解政府會計制度。

4 結 語

隨著社會主義市場經濟不斷發展，財政管理體制改革不斷深化，提升行政事業單位預算管理水平成為當務之急。事業單位應積極落實財政政策和要求，不斷完善預算管理內容，提高單位預算資金使用效益,確保各項業務活動順利開展。財會人員要勇于轉變、敢于挑戰，主動提升綜合能力、創新工作理念，不斷提升專業能力，在自身的崗位上發揮好才能與價值。