基層事業單位視角下預算管理一體化變革
——兼論基層事業單位財務管理轉型升級

■孟繁榮

（中國共產黨萊州市委員會黨校）

預算管理一體化與傳統預算管理理念相比，借鑒系統科學的原理和方法，以項目為中心，將制度規則嵌入流程，整合業務，實現預算管理全流程的一體化。這一模式的出現勢必促使基層事業單位提升財務治理水平，促進管理會計在基層事業單位的應用推廣，為基層事業單位財務管理轉型升級打下堅實的基礎。

1 基層事業單位預算管理工作中存在的問題

1.1 預算編制精細化程度不高，造成事實上的既不“預”也不“算”

現有預算編制模式下基層事業單位根據人員工資情況編制基本支出的人員預算；按照財政部門規定的支出標準，按人員編制性質、公用電話、公務用車數量等核定基本支出的公用經費預算。此外，基層事業單位還需編制項目預算。這一模式的問題有：一是基本支出標準未考慮基層單位差別造成支出標準不健全，基本支出預算甚至無法滿足單位運轉需求。以電費為例，某些事業單位規模較小，業務單一，按人頭定額標準的公用經費足以滿足電費需求。然而基層黨校人數也不多，但是承接的培訓、會議較多，公用經費完全無法覆蓋電費支出。二是基本支出預算編制存在大而化之。造成這種現象一方面是財務人員“取巧”心理，主觀上不想把預算指標做細做實，另一方面由于財務人員在編預算時常常存在“關門造車”的現象，或者無法得到業務部門通力配合，或者單位基礎工作不扎實，細化無從談起。三是項目預算編制責任主體不明確。業務部門對分管的項目既缺乏系統、長遠謀劃的主動性，更沒有與財務部門共同提高項目預算編制準確性，提高項目資金使用績效的積極性，“守攤”現象較為突出。這既與單位內部長期部門分割，缺乏積極配合的單位文化有關，也和業務部門人員年齡結構、知識陳舊等因素密不可分。四是缺乏新增資產配置預算。資產配置關系到基層事業單位日常運轉和事業發展，而長期以來新增資產配置并未在預算中得到充分反映。這就形成了資產配置缺乏預算約束的局面，再加上單位資產管理中“重采購、輕管理”現象的存在，一方面部分資產閑置、缺乏有效使用，另一方面新增資產配置支出難以降低，公共財政資源浪費。五是基層事業單位部分收入未納入預算管理，而財政部門也僅僅關注財政撥款資金，造成基層事業單位預算無法完整反映單位人員、運轉和特定目標總體所需資金規模，預算收入完整性有待提高。六是政府采購預算編制環節薄弱，存在因不精通政府采購業務，無法準確界定政府采購而故意不報政府采購預算等行為。

1.2 預算執行剛性不足

一是混用預算指標。這既有預算編制過程中大而化之導致的預算指標不細的問題，也同財政預算指標下達比例與實際支付進度脫節相關。二是因基層事業單位部分收入游離于預算管理之外，該部分資金使用隨意性較大。三是基層事業單位內部控制體系建設不健全，因簽批手續不完備等導致預算執行的規范性有待提高。四是預算執行存在輕視績效的現象。基層事業單位在項目支出中，由于責任主體不明，財務人員不懂業務，業務人員因不想為自身業務增加約束而不愿意參與績效指標設置，導致項目預算績效評價指標設置與單位業務關聯度有待進一步提升。五是預算追加隨意性大。這既有預算編制本身考慮不周的因素，也有預算標準本身不健全的原因，此外，還與財政監督流于形式，“單位蓋章了，領導簽字了就行”等形式主義作風有關。

1.3 會計核算同質化與低質化并存

一是基層事業單位大量同質化會計核算、擠占財務人員大量精力，仍然沒有擺脫核算會計、賬房先生的職業定位。二是因專業知識結構、學歷水準、工作經驗、工作業務量等主客觀因素影響，各單位財務人員水平不一，所提供的會計核算信息質量參差不齊，加上受機構人員編制等因素影響，無法引進專業化人才，部分基層事業單位的會計核算質量常年在低質化水平徘徊。

1.4 決算、財務報告質量不高，應用有限

一是因會計核算信息質量不高，影響了政府財務報告質量，制約了公共受托責任履行情況的真實反映。二是基于分頭建設的各類系統互不聯通，造成財務人員在不同系統填報數據存在舞弊的僥幸心理。三是決算及財務報告環節存在“重編表、重報告，輕結果應用”的現象。決算、財務報告對改進單位管理、提升財務治理水平的功能并未完全發揮。

2 預算管理一體化帶來的新機遇

傳統預算管理模式改革迫在眉睫。近年來，各項預算制度改革取得一定進展，但是單兵突進模式的改革取得成就的同時，也存在著信息共享存在困難，難以形成合力等諸多問題；另一方面，隨著減稅降費等政策落實，未來一段時期財政“緊平衡”狀態下迫切需要充分整合分散于各單位、各部門的公共財政資源，以更好滿足過“緊日子”的需求。著眼于系統化思維建構和信息化手段推進的預算管理一體化系統應運而生。對于基層事業單位，預算管理一體化系統重構了過去“基本支出+項目支出”的預算編制體系，預算管理一體化以項目為中心，打通預算全過程和項目全生命周期，為基層事業單位帶來了預算管理方式的深刻變革和預算管理理念的重大重塑。

3 加強基層事業單位預算管理一體化的路徑

3.1 預算關口前移：增強“項目”意識，抓好項目庫管理

一是基層事業單位財務人員要主動做好預算管理一體化系統和理念的宣講工作，增強單位領導和業務部門工作人員的“項目”意識，爭取單位領導和業務部門對預算管理一體化工作的支持，積極宣傳“資金跟著項目走”的理念。做好項目儲備的前期謀劃，實現預算管理關口前移。二是在一體化模式下，做好基礎信息管理、根據人員基礎信息，基層事業單位可以測算人員類項目經費，根據支出標準信息和單位信息可以測算公用經費項目并審核進入項目儲備。單位申報其他運轉類項目，經審核直接進入項目儲備。動態項目庫管理模式下克服了以往固定呆板的定額管理方式下公用經費預算無法滿足單位業務發展的弊端。在日常工作中，基層事業單位財務人員和業務人員要共同做好項目庫的管理，力爭將單位主要業務資金需求全部以項目形式納入項目庫。三是明確項目主體責任部門和項目負責人。財務人員通過主動與項目負責人對接，掌握項目金額，并指導項目人員完成項目總體績效評價。

3.2 預算編制：組織架構、部門責任與管理會計理念方法的引入

一是建構預算管理組織體系。預算基層事業單位要加強預算編制的管理體系設計，成立預算編制和績效管理領導小組，由相關業務部門和財務部門共同參與。財務部門是項目預算編制的主體責任部門，要準確列示預算執行環節使用的項目支出預算的經濟科目、功能科目；與業務部門溝通協調，合理規劃項目預算資金支付進度；財務部門還要根據全口徑預算管理要求，加強收入測算，堅持真實性、完整性的原則將單位收入全部納入預算。業務部門要根據事業發展長期、中期、短期規劃及年度資產存量和新增資產配置計劃，合理確定項目預算規模。在財務部門提供的預算績效說明指導之下，實事求是完成預算績效產出、效益、滿意度等二級、三級指標的設定。

二是借鑒管理會計全面預算管理的理念，認真分析各類支出的屬性，將全校支出分為可控支出和非可控支出；同時采用波士頓矩陣分析法，依據各類支出按重要程度和急迫程度劃分預算優先保障級別。對于差旅費、公務接待費、培訓費等堅持運用零基預算思想，堅決破除預算支出“只升不降”的思維定式；對于與單位業務量直接相關的支出，如黨校與培訓人員數量直接相關的電費、床上用品洗滌費等，可以采用彈性預算的方式；要克服經驗主義，盡量避免使用容易造成不合理支出合理化“基數+因素”模式的增量預算和固定預算等預算編制方法。

三是建立預算指標分解與預算執行考核評價機制。探索建立辦公費、差旅費、郵電通信費等日常公用經費在本單位內部部門進行分攤的預算指標分解機制，將“指標”的意識滲入到工作全過程，積極營造“人人肩上有指標”的單位預算指標管理氛圍，為建立預算執行考核評價機制提供依據。

3.3 預算執行：主體責任落實與預算執行考核評價機制

一是加強預算執行監控，關注預算指標使用是否正確；在計劃批復后，審核支付過程中的收款信息、部門經濟科目使用、結算方式、摘要填寫是否恰當，確保預算執行過程合規。

二是對可控運轉類項目和特定目標類項目預算建立預算執行考核評價。根據支付方向準確性、支付進度、支出是否超預算、是否需要追加預算等方面進行考核評價。三是將上述考核評價結果納入單位內部年終考核、評先樹優重要依據，同時作為下一年度可控運轉類項目預算指標額度調整的重要依據。

3.4 會計核算：標準化與高質量

一是一體化系統內建了大量同質化會計核算憑證模板，通過機制憑證的使用，帶來了標準化的會計核算，避免了基層財務人員每月進行大量同質化重復勞動造成的精力浪費，極大地提高工作效率。二是一定程度上促使會計人員將精力用于審核系統生成的機制憑證科目使用是否正確、憑證摘要填寫是否簡明扼要、規范合理，這為高質量會計核算提供了保證。三是會計人員可以精心錄入手工憑證，以保證會計科目、方向及金額正確。一體化系統的應用總體上為實現標準化、高質量的會計核算提供了可能。

3.5 決算、財務報告：提升單位財務治理水平為導向的高質量會計核算成果應用

一是得益于一體化系統下標準化，高質量的會計核算，決算、財務報告不再需要人工填報。系統生成的決算和財務報告數據精確，效率倍增。二是基層會計人員要增強利用決算數據輔助決策的意識，做單位領導的好參謀。注意將決算數據與上年數據、近X年平均數據對比，找出數據變動原因，挖掘決算數據背后更深層次所隱藏的管理問題，向單位管理層提出管理建議書，不斷提高單位資金的使用效率和效益。三是要注意決算與預算數據的比較分析。分析預、決算數據差異產生原因，及時改進預算編制工作，補齊預算編制短板，確保預算編制更加貼合單位實際。四是要注意財務報告使用。進一步研究學習政府財務信息分析方法；深刻把握單位的財務狀況、運營結果以及公共資源受托管理責任履行情況；提升單位資產質量，降低負債、費用水平；注重防范單位運行風險，為單位領導提供科學、全面財務決策服務。

3.6 業、財務人員：提升專業能力與財務通識能力

一是基層事業單位財務人員要聚焦預算管理核心業務的能力。由于相較其他辦公室人員具有較強的敬業精神和專業素養，因此還承擔了諸如人事工資、統計報表等非財務業務工作。身兼數職常令基層事業單位財務人員苦不堪言。這些非財務工作嚴重影響了基層事業單位財務人員開展本單位預算管理專業工作的精力?；鶎邮聵I單位必須把基層財務人員從日常非財務事務性工作中解脫出來，為財務人員提供真正能聚焦財政業務，靜心履職的工作條件。二是基層事業單位財務人員要提升一體化系統的駕馭能力。要努力學習財政部《規范》《實用教程》等指導性文件，深刻理解預算管理一體化的流程、規則、要素和具體要求。還要認真學習政府會計準則、預算、政府采購、資產管理有關的法律法規等要求，確保業務合規合法；單位要創造有利于財務人員專業能力提升的良好條件，從人員培訓進修、專業書籍購置、辦公條件改善等多方面為財務人員獲得最新財會知識、提高工作效率創造條件。三是業財融合趨勢下，還要特別加強業務人員的財務通識能力。在單位內部要針對業務人員普遍開展財務通識宣講教育，提高業務人員的財務合規意識以及從原理角度了解有關財務規則制定的目的；業務人員要深入項目，構建項目預算績效評價的核心指標體系，真正把預算項目績效評價做細、做實；此外，財務部門還應研究建立業務部門參與預算編制、預算執行、預算績效評價等預算管理流程的考核體系，經集體研究決策后，形成財務對部門考評制度，整體上納入單位年終部門評比的指標體系。

4 結 語

預算管理一體化體系貫通預算管理全過程，整合了多個業務系統，實現了項目全生命周期管理，降低了財務人員同質化會計核算工作壓力、讓基層財務人員有更多的精力專注于財政預算資金的使用效率和效益。其所帶來的理念沖擊推動基層財務人員由核算型、操作型人才向管理型、復合型人才轉變。作為基層事業單位的財務人員，只有不斷學習預算管理一體化系統和各類財會知識，增強信息化條件下工作技能，才能做到與時俱進，也才能在大數據時代為自己贏得職業發展的廣闊空間。