行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)問(wèn)題與對(duì)策探討

■叢 恒

（中國(guó)電影博物館）

引 言

財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)【2012年】21）并于2014年月1月1日起全面正式實(shí)施，之后又陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》等一系列規(guī)范性文件，對(duì)行政事業(yè)單位有效實(shí)施內(nèi)部控制進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，目前，大多數(shù)單位的內(nèi)部控制制度體系都在不同程度的建設(shè)中，但由于缺乏有效的信息技術(shù)工具將制度之間進(jìn)行高效的聯(lián)系、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制無(wú)法全面落實(shí)、信息化建設(shè)過(guò)程中的專業(yè)人才儲(chǔ)備不足、內(nèi)部控制意識(shí)落后和信息系統(tǒng)的集成程度不足都會(huì)影響內(nèi)控信息化的建設(shè)程度和水平。以上這些現(xiàn)實(shí)狀況都表明，單位內(nèi)控建設(shè)仍然存在諸多問(wèn)題，各類直接或間接因素嚴(yán)重影響單位的實(shí)際內(nèi)部管理效率。內(nèi)部控制規(guī)范第18條明確提出：“行政事業(yè)單位在運(yùn)行過(guò)程中，要充分使用現(xiàn)代信息化手段，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部控制的及時(shí)性、有效性以及科學(xué)性。”在信息時(shí)代的大背景下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。充分和有效利用信息資源加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以達(dá)到內(nèi)部控制的程序化以及常態(tài)化，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，可以讓單位負(fù)責(zé)人從處理零散的和日常的事務(wù)向綜合的和重點(diǎn)事項(xiàng)的管理轉(zhuǎn)變，從而大大提高管理效率。文章通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段內(nèi)控信息化建設(shè)情況進(jìn)行分析、探討和研究，總結(jié)出問(wèn)題并針對(duì)性提出解決方案，提出內(nèi)控信息化建設(shè)的相關(guān)策略，以推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)為目標(biāo)，進(jìn)一步改善內(nèi)控信息化建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境，真正加強(qiáng)單位內(nèi)部綜合管理水平。

1 行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)及建設(shè)內(nèi)控信息化的必要性

1.1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的業(yè)務(wù)特點(diǎn)

內(nèi)部控制信息化是為內(nèi)、外部監(jiān)督提供服務(wù)，滿足單位在預(yù)算控制、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)核算、財(cái)務(wù)監(jiān)督、信息公開(kāi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面實(shí)現(xiàn)信息化管理的需求。合理健全的內(nèi)部控制信息化可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行、核算、決算封閉循環(huán)，改變“事后原因調(diào)查和事后審計(jì)”的做法，建立“事前規(guī)劃、事中控制和事后分析”的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化管理。

內(nèi)部控制信息化能夠充分貫徹制衡機(jī)制的特點(diǎn)，將內(nèi)部控制制度體系嵌入信息系統(tǒng)之中，通過(guò)崗位不相容、權(quán)責(zé)明確、流程分配等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)議事決策、不相容崗位分離、授權(quán)審批、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等環(huán)節(jié)，提供的內(nèi)部控制信息準(zhǔn)確、快速，實(shí)現(xiàn)資源整合，提高資金使用效益。協(xié)助行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分離和制約，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和控制，在保障事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也能有效管控廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的必要性

1.2.1 內(nèi)控信息化是實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的重要手段

信息化內(nèi)含的程序和標(biāo)準(zhǔn)等特點(diǎn)是對(duì)內(nèi)部控制制度體系的有力支撐，可以使內(nèi)部控制程序?qū)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)穩(wěn)定的監(jiān)控。高質(zhì)量的內(nèi)控信息是行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制和監(jiān)測(cè)的重要基礎(chǔ)。

1.2.2 內(nèi)控信息化可以提高行政事業(yè)單位的管理效率

它主要針對(duì)重復(fù)性、低附加值、消耗勞動(dòng)力和流水作業(yè)式的工作。一旦建立了可執(zhí)行的流程和標(biāo)準(zhǔn)，單位管理層就可以將大量重復(fù)性的具體職能委派下放，由下級(jí)參照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，避免各層級(jí)的缺位、越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象發(fā)生。由此，單位管理層就能騰出大量的時(shí)間來(lái)關(guān)注和研究業(yè)務(wù)管理過(guò)程中的主要問(wèn)題，從規(guī)范性、常態(tài)化工作中解脫出來(lái)，從而提高管理決策的質(zhì)量和水平以及日常業(yè)務(wù)管理的效率。

1.2.3 完善的內(nèi)控信息化體系可以提升公共服務(wù)的效果和效率

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)廣大人民群眾的生活水平持續(xù)提升，公眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求隨之廣泛和深入，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求也越來(lái)越高。在目前的財(cái)政制度下，有必要繼續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)投入，同時(shí)要致力于提升其效率和效果。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1 內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后，落實(shí)不到位

對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制制度體系是事業(yè)發(fā)展的保障和要求標(biāo)準(zhǔn)。有些單位直接以《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》和其他法律法規(guī)為業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但不因地制宜建設(shè)自己的制度，存在為制度建設(shè)而制度建設(shè)的現(xiàn)象。同時(shí)，單位通常將內(nèi)控建設(shè)工作片面地理解為財(cái)務(wù)內(nèi)控，將制度理解、過(guò)程控制、跟蹤實(shí)施等環(huán)節(jié)都集中由財(cái)務(wù)部門落實(shí)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行層面產(chǎn)生的問(wèn)題不斷堆積，在后期支付、驗(yàn)收、結(jié)算等環(huán)節(jié)難點(diǎn)重重。

2.2 內(nèi)部控制信息化崗位人員專業(yè)性不足

在內(nèi)部控制信息化的建設(shè)初期，單位負(fù)責(zé)人對(duì)執(zhí)行內(nèi)部控制信息化工作未能深入理解和給予足夠的重視，從而導(dǎo)致信息化工作缺乏統(tǒng)籌性、計(jì)劃性，人員缺乏專業(yè)性。如果沒(méi)有對(duì)信息化建設(shè)進(jìn)行科學(xué)化統(tǒng)籌，并缺乏對(duì)應(yīng)各崗位的專業(yè)人才，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的建設(shè)就難以有效推進(jìn)。

2.3 內(nèi)部控制信息化意識(shí)薄弱

部分單位雖然已經(jīng)建立了完善的內(nèi)部控制體系，但在實(shí)際管理和具體操作過(guò)程中，依然習(xí)慣性采用傳統(tǒng)方法收集和分析資料，實(shí)際上并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)、規(guī)范的信息化建設(shè)對(duì)內(nèi)部控制的推動(dòng)作用，沒(méi)有充分利用和發(fā)揮信息化優(yōu)勢(shì)，使用科學(xué)現(xiàn)代化的信息手段達(dá)到內(nèi)部控制目的，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。

2.4 內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)整合程度不足

部分事業(yè)單位在運(yùn)用信息化手段方面，仍然存在使用粗獷的方式對(duì)淺顯表面進(jìn)行管理統(tǒng)籌的現(xiàn)象。內(nèi)控信息化覆蓋范圍較小、覆蓋深度較淺，有的甚至造成信息化流程中各環(huán)節(jié)變成“孤島”，無(wú)法通過(guò)信息技術(shù)手段實(shí)踐內(nèi)部控制制度，提升管理效率。

3 導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)問(wèn)題的原因

3.1 內(nèi)部控制建設(shè)不完善

由于大多數(shù)單位內(nèi)控建設(shè)滯后于社會(huì)需求和事業(yè)發(fā)展。現(xiàn)有內(nèi)部控制制度數(shù)量大、種類多，但因目標(biāo)不明確、操作性不強(qiáng)等原因，空有制度卻不能在實(shí)踐中得以應(yīng)用，無(wú)法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)因?yàn)榻Y(jié)合度不夠，法律、法規(guī)和制度之間也沒(méi)有密切聯(lián)系。目前，行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)基本上是自上而下的等級(jí)制度，各部門分工獨(dú)立，導(dǎo)致產(chǎn)生了許多不必要的協(xié)調(diào)聯(lián)系和責(zé)任的相互轉(zhuǎn)移。

3.2 內(nèi)部控制信息化各崗位人員專業(yè)性不足

內(nèi)部控制信息化人員沒(méi)有接受科學(xué)指導(dǎo)和培訓(xùn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)過(guò)程也沒(méi)有納入信息系統(tǒng)。目前，業(yè)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的了解還不夠透徹，或者負(fù)責(zé)內(nèi)部控制信息化處理的員工對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)階段掌握不夠。信息化建設(shè)在源頭上就存在專業(yè)性不足和針對(duì)性缺乏的缺陷，導(dǎo)致內(nèi)部控制信息無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.3 內(nèi)部控制信息化的意識(shí)缺失

單位負(fù)責(zé)人對(duì)信息化建設(shè)沒(méi)有足夠深入的了解，沒(méi)有意識(shí)到信息化的優(yōu)越性，只是簡(jiǎn)單的將內(nèi)部控制的構(gòu)建視為符合外部法規(guī)要求的構(gòu)建，并將其公開(kāi)披露。在新形勢(shì)下，日益增長(zhǎng)的發(fā)展需求對(duì)內(nèi)部控制方式方法提出了更高的要求，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制相關(guān)人員也存在主觀意識(shí)跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐，導(dǎo)致信息化建設(shè)中各環(huán)節(jié)工作人員沒(méi)有根據(jù)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境變化及時(shí)主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)工作方式方法以適應(yīng)大環(huán)境。

3.4 內(nèi)部控制系統(tǒng)整合度不到位

目前，多數(shù)單位將內(nèi)控信息化建設(shè)工作以購(gòu)買服務(wù)的方式委托給第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)際工作中會(huì)存在受托方對(duì)單位實(shí)際情況不深入了解、服務(wù)商專業(yè)技術(shù)水平參差不齊、信息化過(guò)程中沒(méi)有完整合理的嵌入內(nèi)部控制制度、信息化建設(shè)完成后無(wú)法及時(shí)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)容進(jìn)行更新等問(wèn)題。沒(méi)有經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌整合的信息化系統(tǒng)，只能采用分發(fā)制度手冊(cè)、定期講解培訓(xùn)、事后審核資料等傳統(tǒng)方法落實(shí)內(nèi)部控制，無(wú)法在整個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效益最大化。

4 改進(jìn)措施和建議

4.1 充分利用信息資源，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施必須以國(guó)家法律和條例為基礎(chǔ)，在國(guó)家規(guī)章制度的框架內(nèi)制定。積極拓展細(xì)化內(nèi)部管理制度，同時(shí)鞏固內(nèi)部控制和管理制度的優(yōu)勢(shì)。信息化平臺(tái)的功能模塊和控制流程應(yīng)根據(jù)政策和業(yè)務(wù)變化的需要進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，并不斷改進(jìn)。在信息化系統(tǒng)中建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)流動(dòng)環(huán)節(jié)，用“系統(tǒng)”對(duì)制度要求做出提示并規(guī)范管理，控制各環(huán)節(jié)在限制范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)。在一定程度上提升相應(yīng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行效率，并提高內(nèi)部控制的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。通過(guò)完善合理的信息化手段，充分發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)，為行政事業(yè)單位充分發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)職能創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，最大化地體現(xiàn)出服務(wù)社會(huì)的積極作用。

4.2 抓緊內(nèi)部控制信息化人才建設(shè)

學(xué)習(xí)是對(duì)工作持續(xù)改進(jìn)的條件和基礎(chǔ)，在信息化建設(shè)初始階段，信息化專家就應(yīng)為相關(guān)人員提供針對(duì)性指導(dǎo)，使相關(guān)人員能夠更好地介入并開(kāi)展工作。在信息化建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，對(duì)內(nèi)定期組織學(xué)習(xí)最新的內(nèi)控政策及專業(yè)知識(shí)，對(duì)外積極參加內(nèi)部控制信息化的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)更新知識(shí)、提高業(yè)務(wù)水平。與此同時(shí)，單位需要采取各種激勵(lì)措施來(lái)提高學(xué)習(xí)主動(dòng)性和積極性，業(yè)務(wù)人員應(yīng)了解財(cái)務(wù)知識(shí)，財(cái)務(wù)人員也應(yīng)了解業(yè)務(wù)知識(shí)，真正做到相關(guān)人員能夠換位思考，培養(yǎng)信息化相關(guān)崗位人員多角度、多維度思考問(wèn)題的能力。當(dāng)信息化參與者能夠使用相關(guān)知識(shí)來(lái)理解其上游和下游節(jié)點(diǎn)的職責(zé)和功能時(shí)，便能更好的適應(yīng)自身信息化工作了。

人才建設(shè)，不僅要深挖內(nèi)部人員的潛力，還要不斷加強(qiáng)外部人才的引進(jìn)。根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際需要，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的征聘程序，在征聘過(guò)程中，注重考察征聘人員的責(zé)任感和協(xié)作精神，聘用后，應(yīng)盡可能細(xì)化信息化崗位劃分和信息化任務(wù)分配，縮短適應(yīng)期。在內(nèi)部控制信息人才建設(shè)方面，充分發(fā)揮人員的主動(dòng)性和積極性至關(guān)重要，能夠?yàn)榻窈笮姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制的有效建設(shè)和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才儲(chǔ)備。

4.3 提升認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制信息化的優(yōu)越性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍相當(dāng)廣泛，包括基礎(chǔ)運(yùn)維、后勤保障、物資采購(gòu)、科研開(kāi)發(fā)等多種類多項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在單位主要領(lǐng)導(dǎo)和管理層的領(lǐng)導(dǎo)下，全體員工共同參與是完善控制環(huán)境的基本要求。明確各層級(jí)權(quán)責(zé)，梳理各環(huán)節(jié)流程。與此同時(shí)，必須提高系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)參與者的認(rèn)識(shí)，明確內(nèi)部控制信息化的重要意義，根據(jù)他們的崗位職責(zé)落實(shí)具體任務(wù)，并確定工作的級(jí)次及權(quán)限。個(gè)別人員如不能勝任其職責(zé)，則有必要及時(shí)調(diào)整崗位。內(nèi)控信息化體系中，只有各環(huán)節(jié)、各崗位能夠有效地協(xié)調(diào)、牽制和共享信息，才能提高監(jiān)督和控制的水平。通過(guò)將單位管理層從大量重復(fù)和繁雜的日常事務(wù)中分離出來(lái)，將精力用來(lái)研究管理過(guò)程中的主要問(wèn)題，從而達(dá)到提高管理決策的質(zhì)量和日常業(yè)務(wù)管理的效率的目的。

4.4 加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)整合

設(shè)定與內(nèi)部控制制度相適宜的崗位，采用信息化新技術(shù)來(lái)加強(qiáng)行政效能的實(shí)施應(yīng)用。在系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段，通過(guò)調(diào)研，將行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)進(jìn)行匯總整理，將單位內(nèi)部控制信息化管理工作流程與事業(yè)單位目前實(shí)際工作流程進(jìn)行對(duì)接，根據(jù)實(shí)際需求梳理流程，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)融入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)中。使工作流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保各項(xiàng)工作和業(yè)務(wù)事宜都能按照標(biāo)準(zhǔn)化管理要求有序開(kāi)展。從早期信息化系統(tǒng)的研發(fā)開(kāi)始，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入全面的信息系統(tǒng)規(guī)劃，必須在驗(yàn)收、測(cè)試和應(yīng)用等環(huán)節(jié)不斷完善信息系統(tǒng)。在試運(yùn)行中，對(duì)于適宜的流程予以保留，繼續(xù)完善；對(duì)于不適用的流程進(jìn)行深入分析，重新設(shè)計(jì)，調(diào)整控制環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)信息化系統(tǒng)進(jìn)行兼容集成，達(dá)到以控制業(yè)務(wù)流程為手段，提高監(jiān)督和合理控制的目標(biāo)。

5 結(jié) 論

總之，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息化建設(shè)，仍需解決內(nèi)部控制制度不健全、信息化意識(shí)薄弱、專業(yè)人才缺乏、信息化系統(tǒng)整合度不足等問(wèn)題，充分考慮5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)的特點(diǎn)，通過(guò)信息化手段打造行政事業(yè)單位制度庫(kù)，使內(nèi)部控制系統(tǒng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都能在過(guò)程中展示和約束具體的行為。此外，每個(gè)環(huán)節(jié)必須適應(yīng)單位的實(shí)際情況，明確崗位的具體職責(zé)，實(shí)行集中管理。對(duì)內(nèi)培養(yǎng)、對(duì)外引進(jìn)專業(yè)人才，提高業(yè)務(wù)水平，為內(nèi)部控制信息化建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的人才隊(duì)伍。提升單位內(nèi)部控制信息化認(rèn)識(shí)，充分利用現(xiàn)代信息手段推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)、規(guī)范單位內(nèi)部業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部管理水平不斷提升。