小型事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)問(wèn)題研究

■金小渝

（西安市硬科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心）

全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部管理水平不斷提升的重要手段。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺(tái)有效地推進(jìn)了行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制體系，促使單位形成權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力的科學(xué)管理機(jī)制，更使單位內(nèi)部治理水平得以提升，內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行得以規(guī)范，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在廉政建設(shè)中的重要作用。

1 小型事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

目前，事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)并不理想，部分事業(yè)單位工作人員不清楚自己在內(nèi)控工作中的職責(zé)，單位領(lǐng)導(dǎo)也將此項(xiàng)工作作為一般的財(cái)務(wù)工作安排給財(cái)務(wù)部門(mén)，并未真正起到“一把手”掛帥作用。具體操作人員只是普通工作人員，無(wú)論是自身權(quán)威還是眼界都無(wú)法從管理整個(gè)單位的角度出發(fā)，內(nèi)控建設(shè)缺乏整體性。

已建成內(nèi)控制度的單位在執(zhí)行層面也并不理想，管理部門(mén)采用“打分制”來(lái)評(píng)價(jià)內(nèi)控工作成效。在內(nèi)控建設(shè)方面，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分單位層面和業(yè)務(wù)層面并設(shè)置分?jǐn)?shù)，根據(jù)項(xiàng)目打分，例如單位層面，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組1分、單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)1分、建立合同管理制度2分（合同訂立0.5分、合同履行0.5分、合同歸檔0.5分、合同糾紛處理0.5分），而業(yè)務(wù)層面根據(jù)各項(xiàng)制度的執(zhí)行情況打分等。每年填報(bào)的“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告系統(tǒng)”以上傳的相關(guān)佐證材料進(jìn)行系統(tǒng)自動(dòng)評(píng)分，例如，單位是否成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組；是否分事行權(quán)、是否定期輪崗等；預(yù)算業(yè)務(wù)管理中，是否達(dá)到預(yù)算編制與審核分離、預(yù)算審批與執(zhí)行分離等職權(quán)分離；內(nèi)部控制制度和流程圖本年更新情況等，系統(tǒng)根據(jù)是否符合內(nèi)部控制規(guī)定及上傳資料的完整性得出優(yōu)良中差的等次。

內(nèi)控應(yīng)該是一個(gè)管理手段，用制度管理將人為因素帶來(lái)的不確定性盡量降到最低，但在實(shí)際操作中，這樣的“評(píng)分制”方法并沒(méi)有達(dá)到其應(yīng)有的效果。很多小型事業(yè)單位的工作人員只是照本宣科，要求什么做什么，因?yàn)槁氊?zé)劃分所接觸到的業(yè)務(wù)層面不足以統(tǒng)領(lǐng)全局等原因，并不能從管理者的角度去思考內(nèi)部控制。

2 小型事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

本文定義的小型事業(yè)單位為15人左右的事業(yè)單位，特點(diǎn)是業(yè)務(wù)公開(kāi)性高，特定崗位的人員占比大。內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)單位的頂層設(shè)計(jì)，在國(guó)家推行內(nèi)部控制以前，事業(yè)單位普遍是根據(jù)上級(jí)部門(mén)或其他部門(mén)頒發(fā)的文件要求辦理具體事宜，而內(nèi)控建設(shè)要根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》結(jié)合本單位管理特點(diǎn)，將所有的業(yè)務(wù)要求統(tǒng)合起來(lái)，在原有制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出適合本單位的業(yè)務(wù)規(guī)范制度和內(nèi)控管理流程，反過(guò)來(lái)再根據(jù)流程完善、修改原有制度的不足之處，形成一個(gè)良性循環(huán)。評(píng)分制的要求對(duì)內(nèi)控工作提出指標(biāo)性的硬性規(guī)定，在一定程度上確實(shí)起到規(guī)范單位制度建設(shè)的作用，但現(xiàn)實(shí)并不盡如人意，具體實(shí)施的工作人員大都沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，且業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以從上而下的去設(shè)計(jì)管理體系，更沒(méi)有統(tǒng)領(lǐng)全局的管理思路，大部分事業(yè)單位都無(wú)法做出高質(zhì)量的流程設(shè)計(jì)，在具體操作過(guò)程中還是有很多問(wèn)題需要解決：

2.1 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部控制工作基礎(chǔ)不穩(wěn)

內(nèi)控建設(shè)中的第一步——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，單憑事業(yè)單位的工作人員便難以實(shí)施，無(wú)法達(dá)到其預(yù)期目的，尤其對(duì)于全額事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，最大的風(fēng)險(xiǎn)是廉政風(fēng)險(xiǎn)，不存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在黨和國(guó)家、各級(jí)行政區(qū)域的各項(xiàng)規(guī)章制度中，已經(jīng)最大限度地規(guī)避了此類(lèi)問(wèn)題。很多事業(yè)單位自己做不了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，于是委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)完成此項(xiàng)工作，做出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告不能完全的做到實(shí)事求是，大多千篇一律，內(nèi)控工作的基礎(chǔ)并沒(méi)有打好。

2.2 部分制度建設(shè)工作流于形式

內(nèi)部控制是根據(jù)單位現(xiàn)有制度建設(shè)的，現(xiàn)行評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求單位在各個(gè)方面都建立相關(guān)制度，但并不是每個(gè)單位都涉及各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。其中“建立建設(shè)項(xiàng)目制度”占2分，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的第688號(hào)令《機(jī)關(guān)團(tuán)體建設(shè)樓堂館所管理?xiàng)l例》，目前大部分單位沒(méi)有自建項(xiàng)目，很多單位也不涉及建設(shè)業(yè)務(wù)，但迎檢單位為了拿到分?jǐn)?shù)，還是得建立相關(guān)制度。然而，對(duì)于不涉及此項(xiàng)業(yè)務(wù)的工作人員來(lái)說(shuō)，沒(méi)有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，盲人摸象一般編寫(xiě)制度，與其說(shuō)建立制度，不如說(shuō)照抄制度，如此建立的制度不切實(shí)際，形同虛設(shè)。另外，根據(jù)每年更新制度對(duì)業(yè)務(wù)流程再造的內(nèi)控要求，如果有新頒布的制度規(guī)定或是人事變動(dòng)，該變當(dāng)然得變，但是如果沒(méi)有這些變動(dòng)的話，事業(yè)單位普遍無(wú)法達(dá)到年年更新制度及流程的要求。

2.3 小型事業(yè)單位人員少，難以事事權(quán)責(zé)分離

內(nèi)部控制要求不相容崗位權(quán)責(zé)分離，起到互相監(jiān)督、互相制約的作用。但小型事業(yè)單位在職人數(shù)少，人員素質(zhì)參差不齊，很多工作內(nèi)容本就是一人多職，按照內(nèi)控要求，有時(shí)為了完成一項(xiàng)工作大半個(gè)單位的人都動(dòng)員起來(lái)了。例如，某小型單位，在職10人，一筆報(bào)銷(xiāo)單需要經(jīng)辦人填單簽字—驗(yàn)證人簽字—會(huì)計(jì)審核簽字—領(lǐng)導(dǎo)審批簽字—出納支付確認(rèn)簽字，經(jīng)手5-6人，動(dòng)員了大半個(gè)單位的人員。再如，采購(gòu)辦公用品這項(xiàng)工作，需要采購(gòu)人員制單簽字—會(huì)計(jì)審核簽字—領(lǐng)導(dǎo)審批簽字—采購(gòu)人員實(shí)施采購(gòu)—資產(chǎn)管理員入庫(kù)登記簽字—會(huì)計(jì)核對(duì)簽字—保管員簽字，最后領(lǐng)用到個(gè)人，整個(gè)過(guò)程得經(jīng)過(guò)5-6人，同樣動(dòng)員了單位多數(shù)人員。為了這樣的內(nèi)勤事務(wù)動(dòng)輒半個(gè)單位的人員都要參與，過(guò)程實(shí)在有些繁瑣。內(nèi)勤事務(wù)固然重要，但辦理好內(nèi)勤事務(wù)是為了更好的服務(wù)于單位的主營(yíng)業(yè)務(wù)，一個(gè)單位并不是因?yàn)閮?nèi)勤而存在的，不能本末倒置。

2.4 定期輪崗難以實(shí)現(xiàn)

內(nèi)控要求定期輪崗，目的是讓每個(gè)人都熟悉各個(gè)崗位的工作特點(diǎn)，個(gè)人能力得到提升。但小型事業(yè)單位人員緊張，業(yè)務(wù)能力良莠不齊，現(xiàn)行的崗位設(shè)置已是根據(jù)每個(gè)人的特點(diǎn)作出的最優(yōu)化方案，俗話說(shuō)就是“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，實(shí)在不足以做到定期輪崗。一部分原因是有些人能力不足無(wú)法勝任新工作，另一部分原因是特定崗位的人員無(wú)人能換。例如，有的小型事業(yè)單位，在職人員人數(shù)少，部分人員年齡大、學(xué)歷低，且學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，目前的工作已是盡其所能，其他工作更是無(wú)法勝任，導(dǎo)致其他人無(wú)法與之調(diào)換崗位，實(shí)現(xiàn)定期輪崗，人數(shù)少的小單位不比人數(shù)多的大單位，一兩個(gè)人輪不動(dòng)那整個(gè)單位就輪不起來(lái)了。

2.5 缺乏行之有效的內(nèi)部審計(jì)

多數(shù)小型事業(yè)單位的財(cái)會(huì)人員人數(shù)僅有1-2人，還有很多單位都是一位專(zhuān)職會(huì)計(jì)，出納由其他崗位人員兼職，這種情況很難再設(shè)置專(zhuān)職的審計(jì)崗位。通常，審計(jì)方面的工作都劃歸為財(cái)務(wù)工作，由財(cái)務(wù)人員完成，導(dǎo)致內(nèi)審工作嚴(yán)重缺乏其獨(dú)立性，這樣難以保證內(nèi)部審計(jì)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。再者，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，更加重視的是按照相關(guān)規(guī)定使用財(cái)政資金，這就形成了單位重視考核而輕視內(nèi)審控制的不良局面。

3 加強(qiáng)小型事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

3.1 加強(qiáng)全體人員對(duì)內(nèi)控機(jī)制的重視

領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)主動(dòng)參與到此項(xiàng)工作中，將內(nèi)控建設(shè)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，加強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)，真抓實(shí)干，內(nèi)控不是一個(gè)人或一個(gè)部門(mén)的事，需要一把手直接領(lǐng)導(dǎo)工作小組，親自劃分任務(wù)來(lái)做這件事，要支持干部學(xué)習(xí)，并將內(nèi)控建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)相結(jié)合，加大力度監(jiān)督解決內(nèi)控管理中的問(wèn)題。

3.2 根據(jù)小型事業(yè)單位自身特點(diǎn)，對(duì)內(nèi)控評(píng)分點(diǎn)適當(dāng)簡(jiǎn)化

一是制度建設(shè)中不涉及的事項(xiàng)可不設(shè)相關(guān)制度，對(duì)于基層工作人員來(lái)說(shuō)，大都在執(zhí)行層面，建章立制并非一件容易的事，對(duì)不熟悉的業(yè)務(wù)更是難以建立制度，與其抄一些通用法則，不如將精力放在切實(shí)需求的業(yè)務(wù)上，如果真的遇到相關(guān)業(yè)務(wù)，可依據(jù)上級(jí)單位制度執(zhí)行，因?yàn)槎?jí)單位的重大業(yè)務(wù)還是需要上級(jí)部門(mén)審核審批。二是如果當(dāng)年無(wú)制度更新、人事變動(dòng)等影響業(yè)務(wù)流程的事項(xiàng)，業(yè)務(wù)流程再造的相關(guān)證據(jù)資料可用業(yè)務(wù)流程梳理記錄代替，表明根據(jù)規(guī)定本單位將制度及流程已進(jìn)行了梳理，無(wú)需更改。三是小型事業(yè)單位常常一人身兼數(shù)職，而且業(yè)務(wù)公開(kāi)性高，在職權(quán)分離、審批手續(xù)方面可適當(dāng)簡(jiǎn)化，例如前文例子中報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)省去驗(yàn)證人環(huán)節(jié)；日常采購(gòu)業(yè)務(wù)簡(jiǎn)化為采購(gòu)人制作采購(gòu)審批單—領(lǐng)導(dǎo)審批簽字—采購(gòu)人員實(shí)施采購(gòu)—資產(chǎn)管理員入庫(kù)登記并保管領(lǐng)用，會(huì)計(jì)僅在報(bào)銷(xiāo)時(shí)審核。如此流程簡(jiǎn)單，責(zé)任明確，既符合小型事業(yè)單位的實(shí)際情況，又能使關(guān)鍵崗位互相監(jiān)督。四是不要求每個(gè)崗位都定期輪崗，要考慮每個(gè)單位的實(shí)際情況，對(duì)于小型事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)相對(duì)單一，本就是幾人同時(shí)負(fù)責(zé)一件事，或一人負(fù)責(zé)好幾件事，在能實(shí)現(xiàn)輪崗的崗位進(jìn)行定期輪崗，實(shí)現(xiàn)不了的崗位應(yīng)適當(dāng)放寬考核標(biāo)準(zhǔn)。五是將內(nèi)審崗位設(shè)置為一個(gè)單位的必備崗位，實(shí)在無(wú)法設(shè)置內(nèi)審崗位的單位應(yīng)定期聘請(qǐng)有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位的賬務(wù)進(jìn)行審計(jì)，形成審計(jì)報(bào)告，保證內(nèi)審的獨(dú)立性。

3.3 不能完全依賴(lài)“評(píng)分制”判定單位內(nèi)控工作成效

通用標(biāo)準(zhǔn)一般適用于大部分單位，但是畢竟有一部分單位有其特殊性，財(cái)政部門(mén)檢查工作的時(shí)候應(yīng)該給予一定的彈性。評(píng)分結(jié)果中有很大一部分項(xiàng)目都打上了“不適用”的標(biāo)記，這樣的分?jǐn)?shù)并不真實(shí)，不考慮單位具體情況給出的分?jǐn)?shù)并不能良好推進(jìn)部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)工作，反而是將問(wèn)題擱置。因?yàn)楹芏鄦挝痪唧w操作中遇到的原則性問(wèn)題并不是簡(jiǎn)單的得分不得分的問(wèn)題，而是本單位目前不具備這樣的條件，應(yīng)該怎么做才能既不違反規(guī)定又符合實(shí)際情況。因此，檢查部門(mén)要做的是如何解決問(wèn)題，而不是下一個(gè)“這是一個(gè)內(nèi)控檢查得分不高的單位”的結(jié)論。此外，目前使用的“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告系統(tǒng)”是一個(gè)十分機(jī)械的系統(tǒng)，只要上傳了以規(guī)定的名稱(chēng)命名的素材就可以得到相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，并不具備考核這個(gè)素材是否真實(shí)有效的能力。

3.4 重視內(nèi)控體系人才建設(shè)，注入多元化新鮮血液

為了提升內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)域人員的整體執(zhí)業(yè)水平，一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有員工的培訓(xùn)，邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)老師進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)定期培訓(xùn)，雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年就開(kāi)始實(shí)施了，但是對(duì)于很多人來(lái)說(shuō)，內(nèi)控依然是一個(gè)抽象概念，應(yīng)要求相關(guān)人員對(duì)內(nèi)控基礎(chǔ)概念有所掌握，講解培訓(xùn)內(nèi)控發(fā)展趨勢(shì)、整體框架、風(fēng)險(xiǎn)排查等知識(shí)點(diǎn)，以?xún)?nèi)控制度建設(shè)及流程設(shè)計(jì)為主，打好內(nèi)部控制體系建設(shè)基礎(chǔ)，并有側(cè)重點(diǎn)的對(duì)員工繼續(xù)教育予以補(bǔ)助。另一方面要注重招賢納士，單位可采用聘用正式員工或聘用長(zhǎng)期臨時(shí)人員的方式擴(kuò)充單位的內(nèi)控管理人才，擴(kuò)大內(nèi)控體系人才隊(duì)伍，提升內(nèi)控工作質(zhì)量。同時(shí)，可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，為單位制作內(nèi)控手冊(cè)，以達(dá)到更好的內(nèi)控管理效果。

3.5 建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)

利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)理念，將各個(gè)業(yè)務(wù)流程設(shè)置于內(nèi)控管理信息系統(tǒng)中，有效減少人為操作帶來(lái)的不規(guī)范性，提高內(nèi)控監(jiān)督工作質(zhì)量，最大化地發(fā)揮信息系統(tǒng)功能，使其覆蓋單位的主要業(yè)務(wù)流程。例如現(xiàn)在常用的OA辦公系統(tǒng)，不僅僅是收發(fā)文、請(qǐng)銷(xiāo)假等辦公業(yè)務(wù)，更重要的是要高效利用此系統(tǒng)，建立預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等業(yè)務(wù)模塊，建成能控制、易追溯的內(nèi)控管理流程。使用科學(xué)完善的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不僅可以明確流程設(shè)置，最重要的是留下辦理痕跡，責(zé)任到人，通過(guò)內(nèi)控管理系統(tǒng)中的內(nèi)控制度及流程設(shè)置，有效約束經(jīng)濟(jì)行為，提高管理效能。

3.6 化零為整，在更大的框架下完成內(nèi)控建設(shè)

對(duì)于小型事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，無(wú)論是建章立制還是建立內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，都有些力不從心，上級(jí)部門(mén)應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，將整個(gè)系統(tǒng)統(tǒng)合，設(shè)計(jì)一個(gè)適應(yīng)全部門(mén)的內(nèi)控體系。建議由上級(jí)部門(mén)制定制度并推行內(nèi)控管理系統(tǒng)，各處室、事業(yè)單位根據(jù)上級(jí)制度要求設(shè)計(jì)適用于本單位的業(yè)務(wù)流程，由上級(jí)部門(mén)根據(jù)各下屬單位上報(bào)的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)內(nèi)控管理系統(tǒng)，將責(zé)任明確到各個(gè)崗位，這樣不僅節(jié)省人力物力，更符合目前基層單位現(xiàn)狀，將整個(gè)部門(mén)看做一個(gè)大盤(pán)子來(lái)考慮，也適當(dāng)解決了小型事業(yè)單位輪崗困難等局限性問(wèn)題。另外，在事業(yè)單位改革的背景下，一部分事業(yè)單位雖然成立不久，但很快就經(jīng)歷了政策的變更，業(yè)務(wù)范圍開(kāi)始設(shè)想得很寬，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行及考驗(yàn)發(fā)現(xiàn)其存在的意義并不大，繼續(xù)深化改革采取合并等方式化零為整是否更有利于內(nèi)部控制管理，這方面還有待于探討。

4 結(jié) 語(yǔ)

內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，涉及單位方方面面的業(yè)務(wù)，是行政事業(yè)單位合法合規(guī)、防范貪污腐敗的重要抓手，內(nèi)部控制的好壞直接影響著行政效能。領(lǐng)導(dǎo)干部一定要高度重視，深入?yún)⑴c。內(nèi)部控制建設(shè)是建章立制而不是簡(jiǎn)單的制度匯編，要以頂層設(shè)計(jì)理念整體考慮，提升單位的管理理念，要形成人人參與、人人學(xué)習(xí)的良好氛圍。小型事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)按照要求結(jié)合其自身特點(diǎn)，建設(shè)權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，發(fā)揮好內(nèi)部控制重要作用，全面落實(shí)從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。