我國社會保障管理服務體系改革策略研究

柴 萌

（廣西民族大學政治與公共管理學院）

承載能力不足、政府職能積極推進、社會保障內涵發展,三個動因共同促進了社會保障管理服務改革開啟。在已有條件基礎上,機制創新、功能集成、重塑的業務流程、信息中心和聯動機制服務是進一步提升企業管理水平,以適應日益增長的業務需求的必要手段。

一、社會保障管理服務含義概述

管理就是公務，一切基本社會保障管理事項均屬于管理服務的范圍[1]。從基本社會保障管理主體層次來看，管理服務可包括中央公務、地方行政服務和基層服務；從具體流程來看，也可包括資金籌措公務、投資管理服務和待遇給付公務等；從服務類型歸屬來說，包括基本社會保障公務、社會生活救助公務、老年人社區優撫公務和老年人社會福利公共服務，社會保障服務統一歸屬人社行政部門，而其他三種服務統屬于老年人社區民政部門；從公務主要對象來看，城鎮居民員工、城市居民、農村居民和農民工等人員，都是社會保障服務的主要劃分標準。廣義的社會保障管理服務，即為指一切與社會保障有關的管理服務，狹義的社會保障管理服務即為專指由人社行政部門所提供的社會保障服務[2]。

社會保障管理服務是指以社會救濟、城市低保、社會保障、再就業為核心內容，向社會所有公眾無差別地提供的包含信息、服務咨詢、社會關系維護、資格核定、資金籌措、待遇審核、待遇支付、資金管理營運等方面的綜合管理服務，及其政策制定、政策實施、政策反映和政策預警等方面的綜合政策服務。管理服務主要包括中央、地方和基層經辦的三級組織，主要包括人社、民政、醫療、公安、計生、財稅等政府主管機關，以及所屬組織。

二、社會保障管理服務改革因素

（一）管理服務承載能力嚴重不足是直接動因

社會保障管理中心服務承載能力嚴重不符合社會保障事業發展趨勢。歷經了60多年的歷史積淀和接近30年的高速發展，我國社會保障事業已實現了巨大進步，2013年，全國社會保障持卡人數超過了5.4億，對社會保障及其相關服務提出了更高的要求[3]。

（二）政府推動是改革啟動的契機

部門分割、地域差別、城鄉差異和身份不同是當前我國社會保障管理服務的根本特征，其管理方法、管理體制、管理運行方式逐漸無法適應經濟社會發展和社會管理新的需求，改革與轉型要求日益緊迫。當前，我國政府已充分意識到了社會保障制度在社會管理中的關鍵作用和意義，并指出社會保障制度變革的主要突破口就是變革管理體制和管理服務方式，從十七大和十七屆三中全會開始，把社會保障變革作為政府社會保障管理和農村社會保障改造發展的首要任務，到2020年實現覆蓋城鄉居民的社會保障制度體系要基本完善，人們獲得基本生活保障目標；十八大明確提出了完善社會保障經辦管理制度，提供更為便民快速的服務，十八屆三中全會更進一步確定了加速完善社會保障管理制度和經辦服務的改革任務。由此可見，我國政府主動促成的積極態度是當前推進社會保障管理服務改革的良好契機[4]。

（三）社會保障內涵發展是本質要求

現代社會保障并不僅是單純的經濟補助制度，更多的是把風險防范、服務、社會保障、社區管理等性質都包含在其中的綜合治理制度。社會保障內容的增加對社會保障管理服務提出了全新要求。首先，在社會保障管理服務中，公共服務才是終極目的。其次，作為公共服務的一部分，社會保障將實現全民健康共享需求，而供給方法社會化、供給流程績效化、供給成果均等化則是其基本特點。社會保障管理服務是政府部門職能，但隨著當代政府部門功能的轉變，社會保障管理服務體系變革也迫在眉睫；成為我國社保體制改革的重要突破口的社會管理服務改革項目，將直接影響政府職能和社區管理改革任務的完成。

三、社會保障管理服務改革的基本內容

（一）政策良好

當前我國社會保障政策措施制度出現的主要問題并非政策措施缺位，而是政策措施融合和政策措施優化。將當前我國社會保障政策措施制度改革分塊開展，服務于當前我國體制改革和經濟社會發展方向的重大調整。在現有政策體制基礎上開展制度改革，不但可以利用原有政策體制的優勢，還能夠在更高的層次上梳理優化政策法規與制度，進一步增強社會管理咨詢服務政策法規的前瞻性和適用范圍，從而長期保持社會保障監督管理服務工作充滿活力與生機[5]。

當前社會保障管理體制和管理服務變革推動發展政策的制定，十八大明確提出了社會保障經辦機構管理制度變革和服務機制構建的需求，《社會保障十二五規劃綱要》中進一步規定建立三個服務系統，促進城市社會保障協調，穩妥推動體制和行政管理服務統一發展，將經濟社會信息資源注入社會保障基礎公務供應系統，提高服務質量和效率。而伴隨新城市化發展戰略的實施，統一、信息化、多主體供應系統將是我國社會保障信息管理服務發展政策未來的主要發展方向。

（二）改革要素基本具備

首先，組織機構的分布廣泛。社會保障服務組織網絡已初具規模，至2013年，全省直屬民政部門的社區服務組織25.2萬個，社區衛生服務組織覆蓋面已超過36.9%；同年，全省的社會保障經辦機構總數已超過8363個，約為2000年的1.75倍，約50%的市縣在農村行政區域內設置了城居保經辦機構。

其次，人才儲備初具規模。2013年，社工師和助理社工師共123084人，相比上年增加了46.31%，此外，醫院衛生系統和公安部門也都專門配備了工作人員進行服務，穩健發展的服務團隊也為社保管理服務改革提供了人才儲備[6]。

最后，費用來源相對固定。目前，大多數社會保障服務費用均來自公共財政保障，中央政府與地方財政都是其主要來源。民政部門及其機關費用來源也比較豐富，除去地方政府財政，部分資金來源為社會福利體育彩票和社區捐助。2013年，中央轉移支付教育事業費、國家基本建設投資、公益性金開支、用社會福利體育彩票等籌措的社區幸福基金、社區捐助所占比依次為 50%、3%、4%、12%、3%，另外28%的資金均來自于各政府部門的自籌。

（三）管理服務推動社會保障事業發展

管理服務是我國社會保障事業的重要組成部分，有效推動了我國社會保障事業發展步伐。我國社會保障事業首先通過管理服務直接解決公共需要，以達到社會保障制度預期效果；同時，通過改革與創新，積極推動我國社會保障體制變革。從社會保障管理服務方面來說，隨著我國基本養老保障制度和基本醫療保障制度的深入發展，我國社會保障管理服務已由單一的收繳發放擴展到了社會保障關系管理、利益分享等綜合性服務范疇。管理服務不僅僅需要實現基本服務，更關鍵的是通過轉變服務內涵、服務方法、與服務對象實現社會保障體制融合，使之更符合社會形態的變化。到目前為止，雖然對社會保障管理服務的改革與變化一直都不夠主動，但盡管如此，不能不肯定以管理服務水平為切入點的我國社會保障管理制度變革仍卓有成效。因為積極提高社會保障的管理服務水平能力，是為了促進我國社會保障事業發展的客觀需要[7]。

四、我國社會保障管理服務體系改革策略

（一）體制創新

首先，管辦分開，政事分離。以國家事業單位的人事管理改革為起點，把社會保障管理服務經辦機構從政府行政組織中單獨設立，做到社會保障管理服務政事分離，政府組織的重心在管，經辦服務機構重點在辦。管理機關和政府組織之間不僅是管理與被管理的關系，而且是委托與被委托的關系，政府機構可以經過法定程序把直接面向公民的具體服務委派給經辦服務機構。獨立后的經辦服務機構，在人事管理、經費運用、組織運營等方面均具有自主運作權利，而政府機構則不再承擔經辦組織的營運費用。

其次，構建省管縣的經辦服務垂直管理制度。在政務分開，經辦機構獨立的基礎上，構建省管縣的服務下垂管理制度，并統一定位政府承辦組織性質、機構名稱、組織設置、人員編制結構和管理服務標準，統一費用來源、會計核算規范；明晰了各類經辦機構分工與職責。一般來說，省級以下經辦服務管理機構工作的主要目的是獲取政府部門委托，以減少企業與政府部門交易的成本，并導入現代化服務管理方式，提高政府經辦服務效能；而縣級以上經辦服務管理機構的職責主要在生產經營服務和提供社會公共服務，以解決公民對社會福利保障的直接需要。

（二）整合功能，提高管理能力

首先，成立省級社會保障管理廳，整合地方政府機構的管理功能，以提高地方政府治理水平。同時成立省社會保障管理廳，下設數據管理中心、行政管理中心、財務中心和經辦監管中心，分級承擔社會保障的監督管理功能。省級政府社會保障管理廳服務上歸國家社會保障部管理，人員、費用方面則由省級政府直接管理；內部按機構分設組織，取消了既有社會管理功能上的部門劃分[8]。

其次，信息中心主要承擔社會保障信息采集、審核、匯總、維護與完善，開展信息統計分析與定期信息調研工作，為經辦服務機構信息審核提供依據；行政管理中心承擔各社會保障項目的行政事務，提出政策法規、信息審核等項目，并對內承擔省社會保障廳的日常管理工作和服務；財務信息中心的主要職責為承擔基金收支專戶管理工作，編制預、決算，及時了解資金收支余額流轉狀況，并預測資金未來發展情況；經辦與監督信息中心的主要職責為選擇社會保障經辦服務組織，監督經辦機構的服務流程，考評經辦組織服務水平。

（三）重塑流程，提高經辦能力

在經辦服務流程中，打破原有的功能分區，進行窗口功能重組。根據服務內容，將原服務窗口中包括的前臺信息辦理、服務咨詢、行政事務、待遇申請、保費征收、糾紛解決等科室，一并重組服務窗口功能模塊。

服務流程以公眾要求信息為起點，事先完成基本信息記錄、核對，并劃分服務類型，選定最適宜的服務窗口；一般服務窗口按照服務要求向辦理者索取有關資料，以公共信息平臺為基礎核對資料，合格者則進入下一個服務流程，如果不合格則當場回復有關信息，需要再次提交資料；即辦類服務當場辦結，將處理結果退回辦理者，非即辦類服務則進入后臺辦理，向辦理者反饋有關憑證信息和后臺程序、時限要求、辦理結果查詢等信息，在面對公眾的窗口服務中完成。經辦機關在辦理服務的同時需要及時向商業銀行等市場合作組織提交服務要求信息，以推進后端服務辦理進度；同時，商業銀行、經辦機構與政府信息網絡平臺之間要確保有效信息交互，以充分發揮政府信息平臺功能。

（四）構建信息管理中心，提高服務效率

信息化也是提高社會保障管理系統服務效能的關鍵技術手段。優秀的信息管理系統不僅可以提高管理系統服務效能，而且減少了管理系統的服務成本；尤其重要的是，信息能夠作為地方政府部門切實了解社會保障發展狀況、預期變化趨勢、制定社會保障發展政策的重要依據。首先，要形成規范的信息數據指標體系，把數據口徑、統計項目、統計方法、數據時間點納入規范的管理體系，形成常規化社會保障國民數據體系；其次，要實現信息公開透明化，定期向社會公開社會保障事業發展情況，并提供社會保障基本統計資料，接受社會公眾監督。

同時，建立四級信息管理平臺，以確保信息內容真實性與安全性。為實現信息內容的分類管理，記錄、檢索、核實、分類等功能均根據服務機構等級設置，分設市、縣級、地方、國家四級信息管理權限。建設大國的公眾信息系統，通過集成大社會公共信息、個人身份信息、社會信用信息、政府財政信息等信息系統模塊，夯實大公共服務信息系統基石；打擊販賣公民個人信息活動，視信息安全為公共安全的重要部分，提高大公眾信息系統安全感指數和安全等級。

（五）構建聯動機制，保證社會服務可持續性

管理服務費用也是當前約束服務質量和可持久服務能力的關鍵問題。費用越充足，服務承載力和可持久服務能力就愈強。聯動機制，是指管理工作服務支出和機構征收費用之間的聯系，將社會保障管理服務機構費用來源和開支情況與機構征繳和管理人員的社會保障支出掛鉤，并建立動態變化激勵機制，根據機構服務量的多少考核管理服務經費支出的多少。同時，聯動機制能夠解決社會保障管理工作服務體系內部財事權力結構不相匹配的困難，提高基層社會保障公共服務組織積極性；并且，也能夠按需要支付，量入為出，合理管控費用規模，有效提升機構資金運用效益。另外，要厘清管理服務費用的含義與范圍。通常管理服務費用又可以叫做管理服務成本，因為提供社會保障的公共服務機構需要占有土地并大量消耗各類的社區經濟資源，所以，管理服務費用又可以是指為公眾提供服務的政府機構或者經辦管理服務機關的工作成本或者費用，以及為保障管理服務順利運轉所必須大量消耗的資金資源、土地、人力資本、公共信息資源和其余經濟社會各種資源。

五、結束語

綜上，本文通過分析社會保障管理服務的含義、改革因素、根本內容等信息，明確措施改革的內容，推動我國社會經濟穩定發展。同時，想要改革我國社會保障管理服務體系，還需明確各項內容，及時改進不足，完善內容，提高實際建設價值，為我國人民提供更多的保障。