政府會計制度改革對行政事業單位財務管理的影響

■田潔

（天津市道路運輸事業發展服務中心）

黨的十八大明確要求，建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度，對現行的預算會計制度提出了改革要求。建立一套更為科學的、完善的、具中國特色并且適應我國經濟發展與國情需要的新會計制度勢在必行。

1 政府會計制度改革概述

1.1 政府會計制度改革的必要性

行政事業單位財務核算一直以來都是實行收付實現制的核算原則，通過預算收入、支出、結余來展現財政經費預算的執行過程，編制財政決算報告，偏重于對財政資金的流向及使用做記錄和分析，但是對于政府總體的資產、負債、成本費用等情況卻無法得到精準、詳細的反映，同時也無法為政府的決策者在政府的可持續發展、金融風險、資產狀況等方面提供數據上的支持。從2015年起，財政部陸續頒布了政府會計基本準則、存貨、投資、固定資產等多項具體準則以及會計科目與報表等應用指南。從2019年開始，全國的行政事業單位將全部實施政府會計制度，這意味著本次會計制度改革按照既定目標實現了階段性勝利。

1.2 本次政府會計制度改革的重大變化

1.2.1 確立了“雙功能”“雙基礎”“雙分錄”“雙報告”的財務核算新模式

行政事業單位財務會計與預算會計反映的財務信息都很重要，一種是與國際接軌的核算方式，一種是我國運行幾十年的模式，就目前而言，單使用其中一種方式，都不能全面反映我國行政事業單位的財務信息，因此，本次改革，創新的提出將兩種財務核算功能統一在一套賬中使用。

權責發生制是企業會計核算的一般原則，它以權力與義務為基礎，能夠更準確的反出映一定期間政府的實際財務狀況和運營成本，能夠更為準確地配比當期收入與費用。權責發生制更加全面揭示了政府的資產、負債情況，對于資產的持續性管理以及隱性負債的管理有著重要作用。

本次改革，財務會計與預算會計要素統一納入一套會計核算體系中，對所有會計要素進行了重新規范和明確定義，將財務會計和預算會計完美結合，創新的提出了在同一筆分錄中既體現財務會計內容又體現預算會計內容。兩種分錄相互補充，多方位展現會計主體的財務信息。并且，本次改革對于會計科目的具體內容及使用方法，都做了詳細的解釋和規范，對于一些經常性業務和事項的會計分錄，準則都給出了詳細的說明，更利于會計人員理解和實際操作具體業務。

本次改革，要求會計主體必須編制財務報告和決算報告。也就是“雙報告”模式，以財務會計數據為基礎編制的報告包括資產負債表、收入費用表、凈資產變動表、現金流量表。以預算會計數據為基礎形成的決算報告，包括預算收入支出表、財政撥款預算收入支出表、預算結轉結余變動表。

兩類報表相互分離又相互聯系，通過“本年盈余與預算結余的差異情況說明”建立聯系，全面反映行政事業單位的財務信息和預算執行信息，從多個角度滿足會計信息使用者的需要。

1.2.2 明確了資產的計量及核算方式

本次改革，對固定資產、無形資產的核算有了較大變化，以往行政事業單位的這些資產計入費用后是不再計提折舊和攤銷的，這樣造成很多資產在經過多年使用后，資產的賬面價值沒有變化，但實際價值卻減少很多，造成資產賬面價值嚴重虛高，而且一些資產丟失了也不易察覺，單位很難對資產進行持續性管理。改革后，固定資產、無形資產按照國家統一標準計提折舊和攤銷，費用計入當期損益，資產負債表中固定資產、無形資產記錄的是其減除折舊和攤銷后的凈值，這樣核算既體現了資產的初始價值又展現了資產的賬面價值，增加了資產信息的準確性。

同時，還擴大了資產的核算范圍，以往事業單位只核算本單位控制下的資產，新制度還增加了對經手國有資產的管理，比如常見的公共基礎設施、文物文化資產、政府儲備物資、在內的多領域核算內容。這樣，更能準確反映我國國有資產的真正“家底”，對防止國有資產流失、杜絕浪費都起到了巨大作用。只有賬目清楚了，政府部門才能提高資產配置以及使用效率，才能有的放矢的解決各類問題，更好的促進我國經濟發展。

1.2.3 改變了基本建設會計記賬模式

以往行政事業單位的基建項目需要單獨記賬，會計期末再將基建項目的賬目合并到單位的總賬中。但是傳統的基建會計核算，不僅使基建信息在時間的反映上有滯后性，而且分開記賬，使單位一段時間內會計信息的反映并不全面。新政府會計制度，對此項業務進行了整合，將基建工程的財務核算工作作為一個獨立的經濟業務單獨核算，按照制度的要求和標準記賬，這樣既簡化了核算流程，又使基建工程會計核算時刻和單位大帳同時運行，在時間上達到了統一。

2 政府會計制度改革對行政事業單位財務管理的影響

行政事業單位在我國經濟發展中占有重要的地位，它不以盈利為目標，主要任務是服務社會，服務人民，促進我國政治、經濟、文化的創新和發展。行政事業單位財務管理工作，是在立足于本單位職責和職能的基礎上，管理和組織單位的財務活動，統籌協調與相關各方之間財務關系的一系列經濟管理活動。一個單位的財務管理水平，決定著單位未來的發展和進步空間。

政府會計制度改革，對行政事業單位務管理水平的提高具有積極的促進作用。它立足我國國情，吸收以往會計制度的經驗和不足，從財務核算的最基本出發，轉變了思路，提高了創新能力，采取了高效的方式方法，提高了財務管理的效率和質量，具體影響如下：

2.1 統一行政事業單位會計制度

改革前我國的行政單位、事業單位、醫院、學校、科學事業單位等行政事業單位都按照各自領域的會計制度記賬，會計信息反映的內容也不盡相同，財政部門數據需要花費巨大人力物力，才能把數據匯總統計，形成政府部門需要的數據信息，而且信息反映既不全面也不準確。

新政府會計制度在吸取行政事業單位的各類會計制度優點和精華的基礎上，對現有制度進行了有機整合，形成適合我國目前經濟發展、社會需要的新型會計制度。針對每一類具體業務和事項，制度中給了明確的列示，統一了會計處理方法。因此新制度下各個行政事業單位的會計信息不但縱向可比，同時也實現了橫向可比。并且為合并各個單位、部門的財務報告、預算報告和財政部門的數據匯總統計都奠定了基礎，提供了可行性。

2.2 開拓創新了新的會計核算模式

我國行政事業單位一般為非盈利機構，不涉及成本和利潤，因此收付實現制的預算會計能夠更加直接的反映資金的收支過程和結果，對于政府部門更好的掌控現金資源，進行整體宏觀調控。但是，隨著我國市場經濟的快速發展，我國政府逐步從管理型政府向服務型政府的轉型，并且需要和國際接軌，因此引入權責發生制的財務會計概念，能夠更有效的反映政府一定會計期間內的財務狀況和運營成本，從而提高國家財政資金的使用效益。

在新政府會計制度核算中，財務會計和預算會計適度分離又相互銜接，在同一會計核算系統中實現財務會計和預算會計雙重功能，最終同時形成反映資產負債的財務報告和反映資金收支的決算報告。這種新的會計核算模式，更適應國情的需要。

2.3 提高了行政事業單位財務會計信息的質量

新政府會計制度既需要滿足財政預決算的要求，又要滿足行政事業單位可持續發展的需要。改革前行政事業單位會計核算重點是反映現金的收、支、結余等內容，對于非現金的會計信息，基本不涉及，造成會計信息反映不全面。改革后的新政府會計制度，既反映了政府資金使用內容和方向，又反映了政府全部資產、負債以及實際運行成本費用等內容。

新政府會計制度要求行政事業單位財務信息向社會依法公開，由于有了外部監督機制，這勢必要求行政事業單位的財務信息更加準確明晰，從而提升整個政府財務信息的準確性，能夠更好地促進財政長期可持續發展和推進國家治理體系的現代化。

3 政府會計制度改革下行政事業單位財務管理中存在的問題

3.1 一段時間內增加了行政事業單位財務工作的難度

本次改革，對比以往會計核算制度，不管是在核算原理上，還是在核算方法上，都有了巨大的變化，對于一些年齡比較大的財務人員，或者一些不是財會專業出身的財務人員來說，不僅是思想上有畏難情緒，而且在實際操作上也要改變以往的思維定式和方法，需要重新認真學習新的知識，可能接受起來會有較大難度。

本次新舊制度銜接工作，面臨時間緊、任務重的情況，盡管財政部門也組織行政事業單位財務人員參加了多次培訓，不管是從改革初衷、意義、框架、要求等宏觀角度論述，還是從具體數據導入、分錄編制、報表編制、資產錄入、折舊計提等實操方面指導，但是總體來說，效果并不是很理想。要讓財務人員真正理解并熟練運用新的核算方法，還有一定的距離，短期內會造成一些單位財務工作難度和工作量的增加，初期財務核算工作的準確度會打折扣。

3.2 以往的財務做賬系統不適應新政府會計制度核算要求

以往事業單位的財務核算也是依托現代化的財務核算軟件，也投入了很多資金成本。本次改革，變化巨大，以往的財務軟件要么不能再繼續使用，要么需要重新編寫程序，來滿足新政府會計制度的核算方式。不管采取哪一種方式，在時間和資金上都需要大量投入。同時新政府會計制度是新實施的制度，軟件公司也是初次接觸，在程序編寫上不可能一次就編寫的盡善盡美，同時又面臨時間緊的情況，因此初期運行的軟件可能會存在諸多問題，也需要后續逐步修改和完善。并且新的會計核算對財務軟件的要求很高，如果不能達到要求，可能會面臨事倍功半的效果。

3.3 財務管理規范性不高

以往財務核算以資金收支為重點，以預算執行為目標，不考慮成本收益的問題。其他方面如資產管理、成本控制、效益分析等方面流于形式，沒有形成系統科學的管理方式，因此容易造成鋪張浪費。而且財務人員崗位職責不夠明晰，缺乏不相容崗位分離機制、輪崗機制等現代化的內控管理方式方法。

4 政府會計制度下行政事業單位財務管理問題的改善策略

4.1 加強會計人員培訓，提升工作能力和水平

新制度與以往會計制度相比，內容涉及較大變化，最明顯的就是擴大了資產、負債的核算范圍，增加了計提折舊、攤銷、壞賬準備、預計負債等內容，這其中不僅有會計科目的變化，也有核算方式、報表形式的變化。尤其是對于每一筆業務都需要按照準則要求同時編制財務會計和預算會計分錄，這就要求會計人員對兩種記賬原則有深刻的理解，站在不同角度分析業務內容，財務人員需要在短時間內理解掌握大量新知識，跳出以前的工作習慣，轉換新的工作思路和方法，迎接全新的挑戰。首先要在思想和觀念上轉變，要深入了解本次改革的內容、意義，其次要掌握專業的財務基礎知識，深入學習本次改革的具體實操方法，靈活運用財務相關理論，不僅僅是機械的記賬，還需要從綜合財務管理的高度分析每筆經濟業務反映的實質，只有這樣才能勝任改革后的財務核算和管理工作。

4.2 提升財務信息化水平

現代化的財務核工作算離不開信息化新技術，每個行政事業單位要選擇適合自身業務需要的軟件供應商，為單位財務核算工作提供技術支持，建立系統、完整的核算體系。充分運用信息化手段提高財務人員的工作效率，既做到功能全面、操作便捷，又能滿足新制度下財務核算的要求，還需要解決資產管理系統、預決算系統、會計核算系統的協調統一，數據共享問題。

4.3 提高內部管理控制水平

新政府會計制度實施，要求每個行政事業單位對外公開政府財務報告，接受大眾的全面監督。單位財務信息的準確度高低，取決于單位內控體系的健全與否。因此單位需要根據實際建立相適合的內控制度。首先應在財政預算資金的收支管理、各類資產的管理、合同的管理、政府采購的管理、建設項目的管理等各個關鍵領域細化規章、完善流程、確定崗位職責、明晰審批權限，建立起覆蓋全面、重點突出、科學合理的內控制度。其次要提高風險識別與控制意識，建立風險評估與防范、風險的應對與消化機制，盡可能將風險控制在可承受范圍內，但是也要積極應對風險，制定相應的風險應對預案。最終目標是使財務基礎信息的真實性、完整性、準確性得到保障。

5 結 論

政府會計制度的出臺符合我國社會的發展趨勢，對于全面深化財政稅收體制改革起到了重要作用。雖然短時間內可能會面臨人員、信息化系統、內部控制水平不足等問題，但是從長期看，改革后行政事業單位的財務核算有了統一的標準和要求，財務管理從以前的單一、片面、粗放的管理模式向全面、多元、精細的方向轉變，整體的財務核算水平提高了，數據也越來越準確，對于國家財政資金的監管、各類數據的查詢統計都有積極的作用。