關于完善大型公共文化設施項目前期工作的思考

文/蔡俏

一、引言

劇院、博物館等大型公共文化設施項目公認建設難度大，且同類項目數量不多，可參考借鑒的案例少，導致項目前期工作推進起來比較緩慢，尤其是在功能定位、建設規模確定、設計方案選擇以及施工（設備供應商）招標等環節難點和問題比較多，而前期工作不到位對項目建設和運營，乃至項目的整體目標和效益實現都會產生較大影響。本文通過梳理筆者工作中承擔大型文化設施項目后評價的實際情況，總結該類項目在投資決策、建設管理、項目運營等階段容易出現的問題及原因，有針對性地提出進一步加強該類項目前期工作的建議，旨在為未來新建大型公共文化設施項目提供參考和借鑒，從而進一步提高項目的決策和投資管理水平。

二、大型公共文化設施項目特點

1.強調特色創意，地標效應強。大型公共文化設施項目大多以場館類別為主，以打造城市地標式建筑為綜合目標，對外形設計要求高。以博物館、美術館、展覽館、劇院等為代表，項目往往需要展現出藝術美感和特色，建筑外觀設計要富于創意，更要體現地域文化和城市特色。項目建成后往往會成為旅游必達點、網紅打卡地，有利于提升城市品質和品牌，帶動地區旅游經濟發展。

2.結構造型復雜，設計要求高。大型公共文化設施項目一般建設規模大、異形結構多，尤其是以大型鋼結構為主的項目，如鳥巢、廣州大劇院、珠海歌劇院等，造型十分復雜。不僅鋼結構、幕墻等主要工程設計難點多，而且對暖通、照明、消防、安保等專項設計也提出更專更細的深化設計要求，加之需綜合考慮綠色環保、安全耐久、建造成本等諸多因素，項目整體設計難度很大。但如果結構造型設計成功，項目對行業的影響力也較大，如廣州大劇院建成后獲得美國建筑學會優秀設計獎、中國建筑鋼結構金獎等多個獎項。

3.項目管理復雜，施工難度大。劇院、演藝中心等大型公共文化設施項目，對舞臺機械、照明安裝等專業程度要求很高，需要專業機構完成，一般采用獨立分包的方式。由于施工標段劃分較多，不同施工方作業面易交叉，因此容易出現各方責任邊界模糊、工程界面管理復雜、投資增加、工期拖延以及安全事故等問題。此外，大型公共文化設施項目往往要采用新技術、新工藝、新材料來達成建設目標，而可借鑒的項目經驗卻很少，“摸著石頭過河”使得困難和問題增多，也加劇了施工建造難度。

三、大型公共文化設施項目易出現的問題

1.前期謀劃論證不充分，建設規模變化大

大型公共設施項目前期先要明確功能定位和需求，進而確定建設規模、建設標準、投資規模等關鍵指標。然而，在實際建設中，部分項目的功能定位、需求等尚未充分謀劃論證就匆忙立項，使得投資反復審批修改，甚至出現“三邊”現象，最終項目建成規模與立項批復相差甚遠。例如，某劇院實際建筑面積比立項批復增加近80%；某博物館運營近五年，仍有部分展廳（近600平方米）不開放，出現人流量不足、維護資金無法支撐場館開放等問題，造成資源閑置；某展覽館在未完全辦結征地拆遷用地手續的情況下，將主體部分拆出獨立辦理用地手續，導致配套工程（近6000平方米）因土地手續不全而無法辦理竣工備案以及產權證明。

2.工程采購方式不合理，低價中標影響大

考慮到大型公共文化設施項目社會影響力大，帶動示范效應強，施工單位或EPC單位多數以獲取項目業績為目標，而忽略項目建設期內的復雜情況、自然條件影響等不可預測風險，并且常有項目以“最低價中標”方式確定乙方，因此，一旦項目建設難度和成本遠超預期，將會嚴重影響工程進度和質量。例如，某劇院工程以低于控制價近20%中標，但由于建筑高、跨度大且造型特殊，僅腳手架耗材就達3000噸，大幅超過預算，加之選址易遭臺風影響而停工，又增加了人工成本。因此，施工方存在虧損風險，消極怠工和扯皮爭執時有發生，導致項目超期較多，對工程品質和項目結算也造成較大影響。

3.方案未穩定倉促動工，導致設計變更多

大型公共文化設施項目往往備受關注，通常以投入使用為時間節點倒排工期計劃。但如果前期論證、設計方案未足夠深化和穩定就倉促動工，施工過程中容易發生設計變更，反而影響項目投資和工程進度。例如，某劇院項目施工過程中補簽合同達16項，總金額超過8000萬元，約占項目投資的6%，具體涉及施工總承包、幕墻施工、劇場舞臺機械、設計補充協議等；某市博物館地下室施工設計發生變更，工程樁全部作廢，不僅造成經濟損失，也影響了施工進度。

4.重建設實施輕運營管理，項目經濟效益差

大型公共文化設施項目大多是政府投資，前期工作重心普遍在建設實施方面的研究，往往忽視了項目運營模式和需求，缺乏市場預見，導致項目運營的經濟效益較差，需要財政資金不斷地進行補貼。例如，某劇院項目在接近竣工時決定委托第三方經營管理，但因為項目前期未考慮商業配套建設，劇院除演出收益和少量劇場租賃收入外，沒有任何餐飲、商品零售等收入，不僅不能滿足觀眾、旅客的消費需求，也給地方政府造成每年超過兩千萬的財政補貼壓力。

四、加強大型公共文化設施項目前期工作的建議

1.構建強有力的領導統籌機制，加強項目調研與方案論證

一是組建項目統籌決策和指揮機構。由項目屬地政府的主要領導掛帥，建立運作高效的決策指揮機構，相關部門作為主要成員，按職能分別成立若干工作組，在項目規劃、設計、融資、建設等領域開展全方位謀劃，對招標、施工、運營等重點和關鍵環節進行全流程研究，深入做好各項謀劃研究及論證工作，保障資源調配和各項決策高效執行。

二是加強項目前期研究和方案論證。調研考察和借鑒國內外代表項目在確定功能定位、投資規模、建設運營模式等方面的經驗做法。深刻認識城市的人文環境和文化特色，堅定文化自信，將項目設計與城市文化的契合度放在重要位置，注重方案設計的地域性、原創性和藝術性。加強項目方案論證，廣泛聽取行業專家、專業機構的意見，加強社會意見征集和公眾參與。建立專業運營機構提前介入和咨詢顧問機制，將提升運營效率、降低運營成本等方面的管理經驗導入到前期謀劃及建設過程中，做到項目建設與運營的無縫銜接。

2.優化工程采購管理，激勵爭創優質工程，提升項目建設品質

一是充分開展市場調查，摸清市場資源。針對項目潛在投標人、材料和設備供應商、專業分包等單位組織實施市場調查。了解項目相關專業領域最新的技術發展情況、關鍵材料和設備的采購渠道和性能指標等；掌握潛在投標人在相關專業領域的實力、聲譽以及投標意愿；收集潛在投標人對項目重難點分析，對項目復雜性、不確定性和風險類型的理解和認識，對項目標段劃分、界面劃分、施工方案、工期安排等的建議，為招標文件的編制打下堅實基礎。

二是實施“優質優先、優質優價”，保障工程品質。大型公共文化設施往往都是意義重大的項目，以保證工程質量、打造精品工程為出發點，不宜采用低價中標法，而是應秉持“優質優先、優質優價”原則，專項制定工程招投標管理策略。比如，項目建成后若獲得優質獎項，則給予中標單位獎勵以彌補其創優成本；對重要設備、人員、研發投入、專業顧問等設置較高評分權重，通過設計合理的評標機制，鼓勵投標人投入優勢資源，激勵工程參建各方的質量創優意識和爭優創優的積極性，為項目的高水平、高質量建設提供支撐和保障。

3.合理制定工期計劃，重視合同管理，加強項目風險控制

一是遵循客觀規律，合理制定工期計劃。鑒于大型公共文化設施或類似重大項目在建設過程中面臨著工程技術、材料裝備、工程管理、綠色環保、安全運營、壽命保障等諸多挑戰，因此，在制訂項目的工期計劃時，應當對困難和風險有充分的判斷和準備，在理順各項建設條件、壓實建設各方工作進度的同時，也要避免貪多冒進，尊重項目客觀實際，科學合理預判和制定工期。

二是精心編制招標采購合同，充分做好簽訂前準備。將招標階段相關要求具體落實到合同條款，合同的編制充分體現“風險對等、獎罰適度”“公平合理、持續改進”等原則；明確工作范圍、工作界面、變更的條件和責任劃分、風險承擔等關鍵問題；確定合理的合同利潤。簽訂合同前，嚴審合同工程量清單，修正錯漏的地方；對不平衡報價在保持總價不變的前提下進行調整；與中標候選人就招投標階段尚未明確的問題、建設方關注的一些重大問題進行溝通與落實。

4.加強后評價經驗成果運用，完善政府投資項目事后監管

一是加強項目后評價工作，促進全流程閉環管理。擴大項目后評價覆蓋范圍，比如對社會影響較大的重大民生項目，投資大、工期長，方案和概算等發生重大調整的項目，采用新型投融資和建設運營模式以及其他具有示范意義的項目等，實施從決策、執行、評價、反饋到決策優化的全流程閉環管理。

二是完善后評價反饋機制，加強后評價成果運用。優化完善政府投資項目事后監管方式，將通過后評價得出的結論或總結，以及對項目投資決策、建設與運營管理、項目效益等方面的經驗教訓及建議，作為地區五年發展規劃和政府投資項目審批與建設管理的重要參考。

五、結束語

項目前期工作是工程項目開展的最重要環節，不僅會影響到項目的最終決策，還決定著項目的投資效益，扎實有效地開展前期工作是防范風險和項目取得成功的保障。建立科學的決策機制，以明晰的項目定位和需求為基礎，對方案設計、關鍵技術、工程招標、施工組織和后續運營等進行充分研究和論證，廣泛吸納職能部門、行業專家以及公眾的意見，合理調配資源要素，是加快項目前期工作、推動項目順利落地實施的關鍵因素，也是提高項目投資決策水平、建設管理水平和投資效益的重要途徑。