行政事業單位實施全面預算績效管理問題研究

■張 倩

（山西省晉中生態環境監測中心）

1 引 言

行政事業單位全面實施預算績效管理是將成本為預算績效管理的指標，將業績作為預算績效管理的重點，通過實施預算績效管理可以將行政事業單位的資源進行更加科學合理地分配，有效地使用更加優化、科學的績效考核辦法確保各項考核的合理，為行政事業單位降本增效做出了積極貢獻。

2 行政事業單位展開全面預算績效管理的重要意義

行政事業單位代表黨和國家，是公眾服務體系中的重要組織，主要從事教育、文化、衛生等公共服務工作，在財政體系管理的過程當中，行政事業單位應當主動作為，積極主動的遵循財政部門的要求，全面實施預算績效管理工作。在實施預算績效管理的過程中，需要改變以往預算的管理和績效的管理孤立并存、相互獨立的現狀，從組織架構、管理體系及管理方法上加強財政預算和績效考核兩項之間綜合管理的互通，搭建完善的財政預算和預算資金績效考核的系統的管理辦法，切實發揮出預算績效管理的重要價值，對單位的所有資金來源進行更加科學、有效、合理調配，有效控制行政事業單位的各項成本，充分增強各項預算資金的有效利用，避免財政資金的浪費和沉淀，才能夠進一步實現行政事業單位的降本提效，推動行政事業單位的可持續發展。

3 開展全面預算績效管理存在的問題

3.1 對財政預算資金的績效管理認識不充分

在我國財政改革持續開展的進程中提出了預算績效管理的重要理念，對于很多行政事業單位而言，受傳統經濟管理理念的影響，不少單位的預算資金管理和績效考核的管理都是分屬于財務部門和人力資源部門進行單獨管控和實施的，這就導致了大多數單位對于財政資金的預算管理和財政預算資金的績效考核認知不夠充分，在實際的預算績效管理工作中也缺乏全面的規劃、頂層的制度設計和有效的推進方法；加之行政事業單位的性質屬于國家下設的非盈利性質的單位，所用資金屬于政府的財政撥款，因而在實際的運營管理中缺乏成本與效益的意識，大部分單位對于預算績效的考核和管控的重視程度不足，在實際的經營管理中存在著忽視成本管控和績效管理的情況，無形中造成了資源的閑置和浪費，增加了行政事業單位運營管理的成本。很多行政事業單位所開展的預算績效管理并沒有結合本單位的實際情況進行系統的規劃和設計，僅僅是按照財政部門的要求，為了應付上級的檢查按部就班地完成一些規定動作，這也制約了預算績效管理的有效開展，使得預算績效管理的價值難以得到發揮。

3.2 預算指標難以進行細化和量化評估

在全面開展財政預算和績效管控的過程當中，預算指標的設定對于整個預算績效管理工作而言具有不可替代的關鍵性作用，預算指標的設定關系到了行政事業單位的預算管理、成本管控與績效管理，與行政事業單位的效益和每個員工的切身利益息息相關。如何對預算指標進行拆分，實現細化和量化的評估和考核，是決定預算指標是否科學合理的重要方式。但是從目前的情況而言，由于預算績效管理對于很多行政事業單位而言是一個比較新興的管理理念，雖然很多行政事業單位已經相應政府部門的要求，積極實施了預算績效管理，但由于缺乏經驗使得實際的預算績效管理中無法設定細化和可以量化的預算指標，這在一定程度上制約了預算績效管理的有效性，導致了預算績效管理與行政事業單位的實際需求存在偏差，難以發揮出預算績效管理的重要價值。從本質上而言，預算績效管理需要借助預算指標的設定為預算績效管理劃定標準，從而對資源的分配、績效的考核以及成本的管控提供依據。如果預算指標無法進行細化和量化的評估，那么就無法對預算績效管理的結果進行評價，也無法客觀地評估開展財政預算管控和績效考核的投入與產出，長遠而言也會嚴重影響行政事業單位財政預算績效管理的效果。

3.3 預算執行力度不足

嚴格按照預算編制執行預算管理規定是行政事業單位合理配置資源，控制成本支出，提高績效管理水平的重要手段，但是從當前的行政事業預算績效管理工作而言，部分單位對年初所編制的財政預算執行力度不足，預算編制形同虛設，無法發揮其作用，這也成為制約單位預算績效管理的重要因素。具體而言，一方面由于行政事業單位的性質，使得過往行政事業單位的經營管理缺乏成本管控的意識，對預算編制與執行缺乏正確的認識，導致預算的編制規范性不足，與行政事業單位實際的支出呈現出不匹配的情況，導致預算編制流于形式，無法起到管控成本的作用；另一方面，受體制影響，使得行政事業單位在預算執行方面的監督與管控力度不足，缺乏健全的預算管理體系，預算管理主要以事后的管理為主，但缺乏行之有效的預算管理方法，這也造成了行政事業單位預算執行的力度不足，規范化程度較低。由于預算管控與績效考核管理之間存在著十分緊密的關聯，而在預算執行力度不足的情況下，必然會對開展預算績效管理造成必要的影響，使得預算績效管理難以發揮其作用。

3.4 績效考核的約束性和激勵性不足

績效考核是行政事業單位全面實施預算績效管理的重要步驟，設定科學合理的績效考核指標可以為預算績效管理工作的開展提供可量化、可評估的標準。但事實上，目前很多行政事業單位都沒有將預算與績效管理與完善的政策法規和規章制度相掛鉤，這也導致了績效考核的約束性和激勵性不足，限制了財政預算管控和績效考核工作的有效推進。首先，雖然很多地區加強了對行政事業單位財政預算及支出的監督和審查力度，從一定程度上避免了部分行政事業單位在年底“突擊花錢”的現象，但由于忽視了部分預算項目在階段性、時效性等方面的特點，影響了行政事業單位財政支出的質量，雖然行政事業單位的財政支出得到了有效監管，但卻無法發揮績效考核在約束與激勵方面的價值，無法對財政支出進行科學有效的量化評估；其次，在當前的法律法規當中，并沒有對行政事業單位的績效管理和績效考核標準進行明確的指導和要求，這就使得行政事業單位的績效管理工作中存在著責權劃分不清晰、誰來負責沒有確定責任人、誰來監管也沒有落實等情況，也影響了行政事業單位績效管理工作的開展，造成了績效考核的公平、公正及客觀性不足；再次，績效評估的指標不夠全面，績效考核的體系不健全，也是制約行政事業單位績效管理工作的重要因素。隨著時代的不斷發展，行政事業單位的預算項目也呈現出了更加復雜的特征，由于財政支出比較零散，導致項目支出與產出的評價工作難以開展，無法對預算項目所產生的效益進行全面、客觀和準確的評價，而現有的績效考核機制無法滿足行政事業單位全面實施預算績效管理的要求，也影響了預算績效管理工作的全面落地。

4 行政事業單位完善全面預算績效管理的改進對策

4.1 提高對預算績效管理的認識

在我國財政改革的時代背景之下，預算績效管理是從頂層制度設計層面對行政事業單位的經營管理及財政工作進行的改革變革，是以項目為目標所開展的績效考核管理工作。全面實施預算績效管理可以更加深入地反映出行政事業單位的財政狀況、運營質量和綜合效率效益，便于行政事業單位更有針對性地進行成本管控，提高效益，達到降本增效的目標。為了達到全面實施預算績效管理的目標，必須將預算管控和績效考核的管理進行深度黏合融為一體，從管理層級上明確責任主體，從工作流程上明確工作程序，從管理辦法上制定一整套完善的規章和制度，并從體系機制等多個維度進行轉變，才能準確地體現出預算績效管理存在的意義。針對部分有些單位對預算績效管理片面的理解以及重視程度不足的問題，要確保預算績效管理取得理想的效果，就首先需要從思想認知上對預算績效管理予以高度重視，將預算績效管理放在行政事業單位經營管理的重要位置，加強頂層設計，樹立全局觀，從整體層面深入分析當前行政事業單位的經營管理狀況，針對性的做好預算績效管理的規劃，樹立明確的管理目標，而后進行層層分解，準確地將預算績效管理認真貫徹到每個職能部門的具體任務當中，并執行切實可行的考核與評估標準。只有這樣，才能夠提高行政事業單位全體員工對全面實施預算績效管理工作的重視，自上而下形成良性的協同機制，不斷完善和提升單位預算績效管控的能力。

4.2 制定合理系統的預算績效管理制度

要達到全面實施預算績效管理的目標，要求行政事業單位各相關職能單位必須配合預算績效管控管理工作的實施和展開，制定完善的管理制度，加大執行力度，提高監管水平，嚴格按照制度開展管理、監督與審核工作，為全面貫徹落實打好堅實的基礎。一方面，要進一步擴大行政事業單位績效考核的范圍和對象，既要對一般性的公共預算項目進行績效考核和評價，還需要擴大考核范圍，對政府的基金預算、社會保險及國資經營預算等項目進行全面的績效考核與評價，從而不斷完善績效管理的機制，確保績效管理可以涵蓋于行政事業單位的預算項目當中；另一方面，針對行政事業單位所發起和參與的合作性質的項目，必須按照各職能部門的真實執行情況制定相應的績效考核標準，針對一些公共服務性質的壟斷性項目，也同樣需要進行績效考核，只有建立完善的預算項目績效考核指標和考核標準，才能夠確保財政資金合法合規的使用，提高資源利用率，減少資金濫用、挪用、閑置等問題。例如，通過制定合理的、系統的管理制度，可以將行政事業單位的預算管理、績效管理、內部控制、成本管控進行有效的結合，以項目預算管理為基礎，對行政事業單位內部控制中的收支項目及政府采購的項目聯系起來，進行系統性和全面性的績效考核和評估，通過這樣的方式既可以提高預算績效管理的有效性，也確保了行政事業單位在預算項目制定、執行等方面的質量，建立了系統全面的管理機制。

4.3 明確預算績效評價的指標

在全面實施預算績效管理的進程中，必須要制定明確的預算績效考核與評價指標，借助于細化和量化的指標對預算績效管理工作進行客觀、嚴謹和科學的評價，以達到管控、約束和激勵的作用。一方面，行政事業單位的職能管理部門應當結合實際情況，深入分析當前本單位開展預算績效管理的特點和需求，結合過往數據，針對性的執行預算績效管理的指標，從而為單位開展整體的預算績效管理提供依據；另一方面，在執行預算管控和績效考核管理的工作中，還需要結合實際的執行情況，靈活的調整預算績效指標，以確保預算績效指標可以滿足行政事業單位全面實施預算績效管理的實際需求，發揮出其應有的作用。

4.4 充分發揮預算績效管理的約束與激勵作用

行政事業單位的績效評價應當包括各個職能部門進行自評以及外部專業機構進行考核與評價兩個部分，有效的績效評價應當起到很好的約束與激勵左右，配合全面實施預算績效管理，提高行政事業單位的管理水平。一方面，針對年度預算項的執行情況，需要由行政事業單位的各職能部門進行充分的自評，總結預算項目完成的經驗，吸取其中的教訓，提出相應的整改與優化方案；另一方面，行政事業單位應當充分借助專業的第三方機構，結合實際情況開展績效考核與評價工作，重點對使用財政資金完成的項目的整體情況進行評價和分析，加強內外部的協同配合，真正激發出預算績效管理的管控和推動作用。

5 結 論

在我國全面深化改革的時代背景下，各行各業從發展理念、管理模式、運營模式、發展路徑等方面都面臨著前所未有的歷史機遇，也面臨著諸多挑戰。正處于深度的改革與轉型的行政事業單位當中開展預算績效管理，是國家財政部門對行政事業單位財務管理工作提出的重要指示。行政事業單位全面實施預算績效管理必須要樹立對預算績效管理的正確認識，制定完善的預算績效管理制度，明確預算績效管理的具體指標，才能夠積極推動預算績效管理的管控與促進作用，為行政事業單位的長遠發展打好基礎。