政治學視角下的自然資源治理現代化

王麗華

（中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部，北京 100091）

自然資源是人類社會賴以生存和發展的物質基礎、能量來源和空間載體，在國家治理現代化中具有基礎性地位和戰略性意義。人與自然是生命共同體，自然資源治理必然是一項復雜的系統性工程。自然資源治理現代化是生態文明建設的主攻方向、環境治理的根本之策、碳達峰碳中和的必然選擇，也是經濟體制改革和政治體制改革的關鍵環節，在經濟、政治、社會、文化和生態現代化進程中的作用日益凸顯。生態文明建設不僅僅是經濟問題，“這里面有很大的政治”[1]。以政治學視角，深度解析自然資源治理現代化的豐富內涵和邏輯關系，從治理理念、決策方式、治理體系和治理手段等方面入手，提出自然資源治理現代化的建構性路徑，以增強自然資源治理的有效性，加快自然資源治理現代化，推進生態文明建設和經濟社會全面綠色轉型。

1 自然資源治理現代化的政治學意蘊

自然資源包括土地、礦產、水、森林、草原和海洋等資源，是人類社會發展中最基本的生產要素。自然資源治理現代化是自然資源配置、開發、利用和保護等處理方式從傳統的政府管制向現代的多元共治轉變的過程。自然資源治理現代化，是在國家治理現代化的情境下，以政府為元主體，強化公共權威和協同共治，整合市場主體、社會組織和公民個人等其他主體的力量，運用多樣化的制度安排，加強自然資源治理體系和治理能力建設，引導和規范各種自然資源活動，通過多元化多層次的治理網絡來維持自然資源事務中的秩序，推進自然資源治理民主化、法治化、科學化和文明化，維護自然資源安全、公共利益和公平正義，為實現經濟社會全面綠色轉型、推進碳達峰碳中和、促進人與自然和諧共生創造有利條件。自然資源治理不僅僅是技術問題，更是政治問題。

1.1 堅持全過程人民民主

人民民主是社會主義制度與資本主義制度的根本區別，全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治發展的重要任務。1954年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）在總綱中對自然資源公有制作出明確規定，為中國特色社會主義制度的建立和發展夯實了生產資料基礎。2018年，《憲法》規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”[2]《憲法》作為國家的根本大法，對自然資源公有制、保護與合理利用的明確規定，充分體現了人民當家做主的真實性和人民在自然資源治理中的主體地位。堅持以人民為中心，是中國自然資源治理與西方資本主義國家自然資源治理的本質區別。推進自然資源治理現代化，實現自然資源共治共享和公共利益最大化，維護自然資源公平正義，是全過程人民民主在中國自然資源治理中的具體實踐方式。

1.2 維護國家安全和利益

自然資源安全是國家安全和國家利益的根本所在，也常常是引發國家間沖突和戰爭的根源。陸地國土和海洋國土的完整性是國家主權和領土安全的重要標志，是政治安全的基本要素。耕地和水等資源關乎國民安全、糧食安全和用水安全，是老百姓吃飯和社會穩定的基本問題。土地、礦產、森林和草原等資源，直接關系國家經濟安全和生態安全，與經濟社會發展和民生福祉密切相關。世界進入百年之未有大變局，鑒于國際復雜形勢和國內高質量發展對自然資源治理的多重需求，中國自然資源治理必須面對各種嚴峻的風險和挑戰，統籌保護與發展，強化風險意識、底線思維和應對能力，堅決維護國家安全和利益。

1.3 調整權力與權利關系

自然資源具有稀缺性的顯著特點，其承載能力和再生能力是有限的。自然資源治理必須提高自然資源利用效率，兼顧代內公平和代際公平，保障社會人人平等享有自然資源的權利。雖然中國實行自然資源資產公有制，但是實際上所有權長期缺位，存在產權不清晰、所有者權益落實不到位等問題。政府要代表人民正確行使公共權力，調整自然資源治理中各類主體間的權力與權利關系，深入推進自然資源資產產權制度改革，明晰自然資源資產產權歸屬和收益分配關系，厘清政府與市場、政府與社會之間的權能邊界，加快政府職能轉變，推動政府放權賦能，將部分公共權力還給市場和社會，促進市場和社會廣泛、真實、有效地參與自然資源治理，維護好人民的利益、權力與權利。

1.4 遏制尋租和腐敗行為

權力導致腐敗。孟德斯鳩有句名言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”掌握自然資源就是掌握一種權力，擁有權力就意味著存在腐敗的機會和風險。各級自然資源行政主管部門承擔著自然資源資產管理和監管職責，掌握用地用礦用海用林審批、國土空間規劃和用途管制、自然資源所有者權益維護、生態保護修復等公共權力，必須用好管好黨和人民賦予的公共權力。自然資源治理現代化，要踐行依法治國方略，加強法治化建設，強化自然資源督察執法和自然資源資產領導干部離任審計，建立起剛性的制度約束，對公共權力進行有效制約與監督。

2 自然資源治理現代化的邏輯起點

新中國自然資源治理實踐，繼承和發展了馬克思恩格斯生態思想，吸取了古代中國自然資源治理的經驗和教訓，借鑒了生態馬克思主義理論成果，對人與自然的關系、自然資源治理規律的認識達到了新高度，為自然資源治理現代化奠定了理論基礎、歷史基礎和實踐基礎。

2.1 理論邏輯：以馬克思恩格斯自然生態觀為依據

馬克思恩格斯自然生態觀是馬克思主義理論的重要組成部分。馬克思和恩格斯從唯物史觀出發，科學闡述了人與自然、人與社會、社會與自然的關系，對資本主義生產方式進行了深刻的生態批判，提出了共產主義社會實現自然、人、社會和諧相處的制度設想，形成了豐富而深刻的自然生態思想。一是人是自然界的一部分。馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中，提出“人是自然界的一部分”，人是自然界的產物，“自然界，就它本身不是人的身體而言，是人的無機的身體。人靠自然界生活。”[3]二是人的實踐活動受到自然規律的制約。人類不能創造和消滅自然規律，但是，“能夠認識和正確運用自然規律”。馬克思“實踐的人化自然觀”將實踐活動指向現實的自然界。馬克思認為，現實的自然界與人類處于對象性關系之中，人與自然的關系的實踐性是第一位的，這是把握和利用自然規律的前提。[4]三是人與自然關系的異化最終影響人類自身的生存和發展。恩格斯強調，“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。”“我們決不像征服者統治異族人那樣支配自然界，決不像站在自然界之外的人似的去支配自然界。”[5]這一論斷早已被證實，也引發了人類對人與自然關系以及自身行為的深刻反思。中國自然資源治理要吸取西方國家“先污染后治理”的教訓，著力推動人與自然和諧共生的現代化。

2.2 歷史邏輯：以中國古代自然生態制度為家底

中國古代自然資源治理理念演變、制度變遷和實際影響，對現代自然資源治理具有較好的借鑒和啟示。先秦時期，執政者和思想家們已經意識到自然資源的有限性、再生規律和對于國計民生的重要性。此時自然資源治理的思想和制度與其他國家相比，具有明顯的早熟性和先進性。《逸周書·大聚解》記載“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長”。西周時期，建立了以土地原始國有制為基礎的自然資源制度體系，具有完整的“法”“令”和職官體系。春秋戰國時期，自然資源治理思想更加豐富，儒家“天人合一”、道家“道法自然”和墨家“節儉、樸素”等哲學思想影響深遠。秦代《睡虎地秦簡》中的《田律》是中國最早以文字形式出現的自然資源立法，是具有強制性的自然資源法律規范。秦漢時期開始，逐漸建立起封建土地所有制，允許土地買賣，官府實行“壹山澤”，一直延續至清朝末期，但各個朝代自然資源制度中關于自然資源保護的規定不斷弱化。從先秦時期到清朝末期，自然資源治理的總體規律是，自然資源開發利用的力度不斷加大，開發利用方式越來越粗放，自然資源保護嚴重虛化和缺失[6]。新中國自然資源治理要從中吸取經驗和教訓，在新發展階段進一步強化保護優先和節約利用。

2.3 實踐邏輯：以當代自然資源治理實踐為動力

1947年，全國土地會議勝利召開并制定《中國土地法大綱》，決定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，標志著土地制度改革正式開始。新中國成立之初，毛澤東同志就發出“綠化祖國”的號召，興修水利工程，大力開展植樹造林和水土保持活動。在百廢待興、生產力極為落后的情況下，自然資源治理的首要任務是解決老百姓穿衣吃飯等基本生存問題，自然資源開發利用方式仍然粗放。自從20世紀80年代“可持續發展”概念提出以來，黨中央日益認識到資源環境問題的嚴峻性和緊迫性，相繼提出可持續發展戰略和科學發展觀，建設資源節約型和環境友好型社會，將節約資源和保護環境上升為基本國策。黨的十八大以來，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局，將自然資源治理作為其中的核心內容來抓落實。2018年，自然資源管理體制改革是在自然資源治理現代化進程中具有里程碑意義的重大事件，標志著自然資源管理從分散向統一、從門類向系統、從利用向保護的重大轉向。中國自然資源治理平穩有序地從粗放式開發轉向節約和保護優先，系統治理、整體治理、根源治理、協同治理、融合治理和依法治理等成為新興的自然資源治理思維和治理方式，具有現代性的自然資源治理新格局已見雛形。

3 自然資源治理現代化建構性路徑

“生態文明建設是新時代中國特色社會主義的一個重要特征”[7]。生態文明是生態原則與社會主義原則相結合的產物[8]，是社會主義發展的新方向和人類文明的新樣態。社會主義生態文明是一種轉型政治[9]，中國的生態文明建設是中國特色社會主義民主政治的生態化轉向。面對世界政治經濟的復雜性和國內經濟社會綠色轉型的緊迫性，中國自然資源治理應當堅持建構性路徑，準確把握和運用自然規律、經濟建設規律和社會發展規律，妥善處理好發展與保護、政府與市場、中央與地方、分類治理與系統治理、資產管理與資源監管等關系[10]。中國已經進入新發展階段，自然資源治理正處于體系重構和能力建設的關鍵時期，自然資源資產產權制度、國土空間規劃和用途管制體系、自然保護地體系、生態保護修復制度、生態產品價值實現機制等改革日益深入。政府要深化供給側結構性改革，從治理理念、決策方式、治理體系、治理手段等方面入手，完善自然資源治理機制，有效規范和約束自然資源開發利用活動，加強自然生態整體性保護，提升自然資源治理效能，實現綠色、生態、可持續的高質量發展。

3.1 培育先進的治理理念

先進的價值文化和治理理念，對自然資源治理現代化具有巨大的推動作用。自然資源價值是多維的，包括經濟價值、社會價值和生態價值等多種價值。自然資源的價值文化要從馬克思主義生態觀、社會主義核心價值體系、中國優秀歷史傳統文化和當代自然資源治理實踐中汲取營養，不斷凝練和升華，培育出先進的自然資源治理理念和特色的自然資源價值文化體系，為推進自然資源治理現代化凝聚智慧和力量。首先，要堅持馬克思主義在意識形態領域的指導地位，堅定馬克思主義在中國自然資源治理現代化中的實踐和運用。其次，要樹立新發展理念和共同體意識，踐行“人與自然和諧共生”和“綠水青山就是金山銀山”等綠色治理理念。最后，要深刻理解和諧、平等、公正、民主、法治等理念在自然資源治理中的重要性，以辯證、發展和系統的思維方式推進自然資源治理現代化。

3.2 提高決策的科學性

構建科學有效的政府決策機制，是服務型政府建設的核心內容之一[11]。自然資源治理屬于國家政權和公共權力范疇，自然資源政策直接關涉國家長治久安、社會穩定有序和人民生活幸福。隨著現代化建設，自然資源決策的主體從一元管制轉向多元共治，決策的程序和方式高度復雜化系統化。而且，社會公眾參與自然資源治理的愿望越來越強烈，參與能力也不斷提高。政府在自然資源事務中作出決策時，必須堅持以人民為中心，依靠民主與法治，著力決策的科學性，致力于增進社會公共利益，建設人民滿意的服務型政府。針對自然資源統一管理和權力集中的潛在風險，政府要把握決策規律，改進決策方式，在議題提出、公眾參與、專家論證、集體決策等各個環節，不斷優化決策程序，提高自然資源政策的科學性。同時，要按照權責對等的原則，完善決策責任機制，明確政府決策責任，把自然資源治理效能作為政策決策水平的評價標準。

3.3 完善治理體系

自然資源治理體系是國家治理體系的有機組成部分。推進自然資源治理現代化，需要構建起由一系列基礎性制度和具體制度構成的現代自然資源治理體系。要鞏固和拓展自然資源管理體制改革的成果，進一步完善政府職能結構和機構設置，加強制度體系建設，改進政府機制，提高政府工作成效。其一，要創新自然資源治理方式，深化“放管服”改革，加快政府職能轉變，加大簡政放權力度，提高監管和服務的能力，推進構建自然資源治理新格局。其二，要深化自然資源管理體制改革，健全自然資源各項制度，深化自然資源資產產權制度改革，強化國土空間規劃和用途管制體系建設，完善自然資源高效利用和生態保護修復等制度，形成科學完整、銜接配套、有效管用的自然資源制度體系。其三，要加強自然資源法治建設，完善自然資源法律法規，強化自然資源督察執法，以法治政府建設帶動法治社會和全民守法，真正讓自然資源治理嚴起來。

3.4 拓展治理手段

自然資源治理現代化，要求提高制度執行力，拓展和豐富治理手段，把自然資源制度轉化為順暢有效的治理機制，進而提升整體治理效能。首先，要用好規制手段。“放管服”不等于放任不管。政府在放權讓位和優化服務的同時，必須把依法監管作為規制市場、社會和政府自身的基礎手段，促進各個主體各司其職和協同合作。其次，要創新科技手段。自然資源治理要更加重視科技創新，充分運用人工智能、大數據、云計算、遙感等先進技術，提高對自然資源和自然資源治理行為的監測預警和問題處置能力。其次，要強化宣傳教育。通過各種自然資源公共平臺，廣泛傳播自然資源治理的知識、制度、信息和經驗，提高全社會節約保護自然資源的自覺性和參與自然資源治理的水平。最后，要兼顧國際治理。積極參與全球治理，用好“兩種資源、兩個市場”，提高國際話語權和影響力，與其他各國一道構建人類命運共同體。

4 結語

中國的現代化是人與自然和諧共生的現代化。中國正處于現代化進程的關鍵時期，自然資源治理在中國現代化建設中發揮著基礎性和戰略性保障作用。面對國際高度復雜環境和國內高質量發展要求，自然資源治理現代化迎來嚴峻挑戰和重要機遇。破解發展與保護的難題，緩解自然資源保護與利用之間的張力，實施山水林田湖草沙冰一體化治理，是當前中國自然資源治理的核心議題。從政治學和政府供給側角度，探討自然資源治理現代化的內涵意蘊、邏輯關系和建構性路徑，為自然資源治理實踐貢獻理論和智慧，以保障順利推進自然資源治理現代化，加快生態文明建設和經濟社會全面綠色轉型，促進綠色生態的高質量發展，開創人與自然和諧共生的新境界。