地方政府債務(wù)績效管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)與路徑分析

■胡蕙璞

（博興縣財政局）

引 言

近年來，我國地方政府債務(wù)在穩(wěn)定投資、促進(jìn)增長等方面發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用，同時也是財政資金的重要組成部分。結(jié)合當(dāng)前的發(fā)展形勢來看，其債務(wù)資金比率與債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，因此有必要建立科學(xué)的績效體系來進(jìn)一步優(yōu)化地方政府債務(wù)績效管理。在此過程中，地方政府債務(wù)資金還可以細(xì)分為融資績效以及資金使用績效，而在設(shè)計方面還需要不斷注重評價的系統(tǒng)性、實施的合理性以及結(jié)果的實踐性。

1 地方政府債務(wù)績效管理要點

1.1 樹立相應(yīng)的績效管理觀念

相較于其他類型的收入形式，政府債務(wù)的相關(guān)收入只具有使用權(quán)不具有所有權(quán)，同時將來在歸還債權(quán)人本金的時候還需要支付一定利息。實際來看，公債屬于政府與社會成員之間的一種資金融通活動，而其中的有償性要求政府應(yīng)注重績效管理使用，進(jìn)而樹立其相應(yīng)的績效理念。當(dāng)前，預(yù)算表中并不能顯示出政府債務(wù)收支的具體情況，這也就代表著政府的債務(wù)規(guī)模是根據(jù)資金剩余情況以及社會承受能力來決定的。在不具備預(yù)算約束的情況下，政府債務(wù)規(guī)模的合理性與有效性很大程度上需要通過績效來評判，因此績效也進(jìn)一步成為了政府債務(wù)管理中的關(guān)鍵問題。結(jié)合政策來看，債務(wù)性投資對于推動地方政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革起到了十分關(guān)鍵的作用，同時也顯示出地方政府債務(wù)的獨特性[1]。其特點主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，在《預(yù)算法》的限制下，當(dāng)前地方政府債務(wù)很大程度上為擔(dān)保債務(wù)；第二，不同于國債類別，地方政府債務(wù)以信用為擔(dān)保、以土地等資產(chǎn)為抵押品。同時其償債來源容易受到多樣化因素的影響，導(dǎo)致其承受能力的下降。第三，地方政府舉借債務(wù)大多不需要嚴(yán)格規(guī)范的審核程序，整體的資金用途較為寬松。基于上述特征，在實際開展地方政府債務(wù)管理的過程中更需要借助績效工具來提升控制水平，進(jìn)而起到降低債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)概率以及提升債務(wù)資金使用效益等重要作用。

1.2 構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的管理機(jī)制

為提升地方政府債務(wù)管理水平、降低出現(xiàn)管理風(fēng)險的概率，需要構(gòu)建起以績效為導(dǎo)向的管理機(jī)制。相關(guān)管理機(jī)制的構(gòu)建很大程度上是為了預(yù)防地方政府債務(wù)管理中的道德風(fēng)險，其中主要涉及到兩方面內(nèi)容：第一，地方政府在還款方面不具備足夠激勵，同時中央政府作為其最后的擔(dān)保人，一定程度上也促進(jìn)了地方政府借債與支出的增長。第二，如果不具備相應(yīng)的預(yù)算約束與績效目標(biāo)，地方政府在管理預(yù)算資金的時候往往會將債務(wù)管理重點放在提升自身效益方面，因此也會出現(xiàn)追求短期效益的情況，對于掛鉤預(yù)算、節(jié)約資金、完善政策以及強(qiáng)化管理等方面也會受到一定影響[2]。除此以外，地方政府債務(wù)在使用的時候也會存在一定的錯配問題，由于我國在相關(guān)管理制度方面仍有著一定的提升空間，在地方政府性債務(wù)管理規(guī)定、風(fēng)險控制機(jī)制等方面還有不完善之處，因此對于成本、效益等難以落實有效的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而提升了地方政府債務(wù)使用錯配問題出現(xiàn)的概率。例如資金閑置或?qū)①Y金投入到高污染、高能耗項目當(dāng)中。值得注意的是，很多時候還會受到償債能力的影響而只能以土地收入作為償債擔(dān)保，因此也會進(jìn)一步帶來新的債務(wù)償還風(fēng)險，加強(qiáng)績效導(dǎo)向管理機(jī)制的構(gòu)建也更加必要。

2 地方政府債務(wù)績效管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

現(xiàn)階段，地方政府開展債務(wù)績效管理的過程中已經(jīng)具備了一定的技術(shù)基礎(chǔ)，同時在配套制度的約束下，部分地方政府債務(wù)績效管理實踐也取得了良好的成效，這部分現(xiàn)實基礎(chǔ)對于地方政府債務(wù)績效管理工作整體水平的提升起到了十分關(guān)鍵的作用。

2.1 信息技術(shù)支撐

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等智能化技術(shù)的發(fā)展，更多先進(jìn)的信息技術(shù)開始進(jìn)入到地方政府債務(wù)管理當(dāng)中，進(jìn)而也為其績效管理提供了相應(yīng)的技術(shù)支持。當(dāng)前，地方政府在進(jìn)行債務(wù)管理的時候更多關(guān)注到資金使用、還本付息、會計核算等環(huán)節(jié)，同時也為預(yù)算管理一體化建設(shè)的穩(wěn)定開展打好基礎(chǔ)。在信息技術(shù)的支持下，可以有效建立起相應(yīng)的地方政府債務(wù)績效管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)債務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算等多環(huán)節(jié)功能推動項目績效評價水平的全方位提升。為進(jìn)一步發(fā)揮出信息技術(shù)的重要價值，還可以建立起相應(yīng)的數(shù)據(jù)融合中心平臺，確保可以實現(xiàn)制度與技術(shù)的有機(jī)融合。

2.2 綜合財務(wù)報告制度支撐

在以往的會計核算中，受到單一預(yù)算會計體系的影響，往往存在政府負(fù)債界定不準(zhǔn)確、不全面的情況，因此也導(dǎo)致了成本核算精準(zhǔn)程度的降低。為推動地方政府債務(wù)績效管理的有效開展，我國政府應(yīng)積極推進(jìn)會計改革，進(jìn)而提出可以更好地反映出政府財務(wù)信息的綜合財務(wù)報告制度。政府綜合財務(wù)報告制度的提出不僅可以如實反映出財政預(yù)算收支執(zhí)行情況，同時還可以進(jìn)一步分析出其后續(xù)影響，而且還可以落實清晰合理的會計分期與成本核算，為債務(wù)績效管理的穩(wěn)定開展奠定堅實基礎(chǔ)。

2.3 信息披露機(jī)制支撐

隨著地方政府債券市場化發(fā)展的不斷深入，相應(yīng)的債務(wù)信息披露機(jī)制也逐步形成，進(jìn)而為相關(guān)工作的有序推進(jìn)提供信息支持。結(jié)合財預(yù)〔2018〕209號文的相關(guān)規(guī)定來看，對于地方政府新增一般債券、專項債券發(fā)行以及重大事項等的公開都做出了明確規(guī)定，因此也很大程度上提升了地方政府債務(wù)信息的透明度。例如在發(fā)行專項債券的時候，信息披露需要包括財政部門發(fā)債通知、專項債信息披露文件等多內(nèi)容，部分地區(qū)還在原有基礎(chǔ)上采用了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的信息披露模板，從而更加便于相關(guān)人員的信息獲取。結(jié)合其實際應(yīng)用情況來看，政府債務(wù)信息披露機(jī)制對于地方政府債務(wù)績效管理來說發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，不僅是推動其順利開展的基礎(chǔ)，同時還是提升政府債務(wù)資金投放與使用科學(xué)性的有效途徑。

2.4 績效管理實踐支撐

現(xiàn)階段，有很多地區(qū)已經(jīng)開展了相應(yīng)的債務(wù)績效管理探索實踐，同時也取得了良好的應(yīng)用效果。這不僅為未來地方政府債務(wù)管理的推進(jìn)提供經(jīng)驗，同時還為相關(guān)工作實踐水平的提升打下基礎(chǔ)。由此可見，我國地方政府債務(wù)績效管理具有著十分突出的實用價值。國際上英國、美國等國家由于受到新公共管理運動的影響，較早就開展了相應(yīng)的政府債務(wù)績效管理與績效評價工作，因此也具有著更為豐富的實踐經(jīng)驗。而我國在借鑒的過程中，還需要進(jìn)一步考慮到政治經(jīng)濟(jì)體制方面的差異，同時結(jié)合我國各個發(fā)展階段的實際情況提出相應(yīng)的實施方案，確保可以積極發(fā)揮出政府債券經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，提高債券資金的使用效益[3]。

3 推動地方政府債務(wù)績效管理發(fā)展的有效路徑

3.1 提升債務(wù)績效管理地位

債務(wù)績效管理地位的提升很大程度上體現(xiàn)在官員政績考核當(dāng)中，在此過程中，應(yīng)不斷促進(jìn)地方政府官員樹立起相應(yīng)的績效理念和責(zé)任理念，并在科學(xué)認(rèn)識的影響下有效推動各項政策與制度的實施，并促進(jìn)其可行性與完備性的提升。當(dāng)前，更多地方政府債務(wù)績效管理制度得到落實，在這樣的環(huán)境下，不僅要進(jìn)一步提升政府官員債務(wù)績效水平考核比重，同時還要擴(kuò)大占比。地方政府官員可以通過參與集中性、系統(tǒng)性的制度學(xué)習(xí)來樹立科學(xué)的績效意識與責(zé)任觀念，充分認(rèn)識到債務(wù)績效管理所發(fā)揮的重要作用，并積極參與到以公共服務(wù)為基礎(chǔ)的政績考核當(dāng)中。除此以外，還可以在實施相關(guān)考核的過程中落實終身問責(zé)機(jī)制，推動政府干部責(zé)任落實，確保出現(xiàn)問題之后可以在第一時間找到責(zé)任人，保證履行地方政府的主體責(zé)任。

3.2 加強(qiáng)項目庫的構(gòu)建

結(jié)合地方政府債務(wù)績效管理的實際情況來看，其債務(wù)資金使用效益的提升很大程度上取決于發(fā)債項目質(zhì)量。因此有必要建立起按照行業(yè)與層級進(jìn)行分類的項目庫，并引導(dǎo)財政部門、城建部門以及交通部門等共同參與進(jìn)來，實現(xiàn)對發(fā)債項目可行性、合理性與必要性的評估。在實際開展項目庫構(gòu)建的時候還需要落實明確的投入產(chǎn)出指標(biāo)，充分帶動項目管理的規(guī)范性，并有效實現(xiàn)對項目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的預(yù)測。對于沒有達(dá)到預(yù)期以及難以繼續(xù)推進(jìn)的項目來說，應(yīng)及時將其退出項目庫，并控制低質(zhì)量項目債券的發(fā)行，提升地方政府債務(wù)資金控制的合理性。

3.3 完善債務(wù)管理流程

對于地方政府債務(wù)管理來說，應(yīng)對整體的管理流程加以完善，并以事前、事中、事后管理的形式實現(xiàn)全過程的優(yōu)化，保證可以落實績效考評及信息披露機(jī)制。對于不同的管理環(huán)節(jié)可以實施不同的管理重點，對于事前管理來說，更多應(yīng)將管理重點放在項目論證、項目審核以及績效指標(biāo)確立上；對于事中管理來說，主要涉及到債券發(fā)行、資金撥付、進(jìn)度跟蹤以及資金管理等環(huán)節(jié)，同時相關(guān)負(fù)責(zé)人員還需要及時將項目實際完成情況與目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行比對，一旦出現(xiàn)偏差應(yīng)及時進(jìn)行調(diào)整；對于事后管理來說，則需要對整體績效考核結(jié)果加以總結(jié)與分析，并以最終的結(jié)果為基礎(chǔ)落實相應(yīng)的獎懲制度。值得注意的是，債務(wù)績效考評管理在實施的過程中需要以績效評價體系為核心，同時輔以科學(xué)的信息披露管理，這樣不僅可以促進(jìn)地方政府債務(wù)績效的提升，還可以為其后續(xù)的良性發(fā)展打好基礎(chǔ)。

3.4 構(gòu)建債務(wù)績效評價體系

構(gòu)建債務(wù)績效評價體系的根本目的在于提高債務(wù)管理的透明度，同時確保有關(guān)信息的完整性與準(zhǔn)確性[4]。與此同時，債務(wù)預(yù)算評估體系還可以實現(xiàn)對資金流向進(jìn)行監(jiān)督，因此也成為了提升地方政府債務(wù)績效管理水平的重要保障。只有構(gòu)建相應(yīng)的評價體系，才可以將一系列的管理活動落到實處。就債務(wù)績效評價體系的構(gòu)成來看，主要包括主體、客體、指標(biāo)等多方面內(nèi)容，其中評價主體包括政府部門以及項目負(fù)責(zé)人等，同時還需要更加關(guān)注評價主體的人力、財力狀況；評價客體主要是評價過程中所涉及的各環(huán)節(jié)要素；評價指標(biāo)是以評價內(nèi)容為基礎(chǔ)所提出的保準(zhǔn)，在設(shè)定評價指標(biāo)的時候應(yīng)充分關(guān)注其科學(xué)性、系統(tǒng)性與統(tǒng)一性等，最終的評價結(jié)果將會以評價報告的形式得出，最大限度上保證整體評價活動的規(guī)范性，并與項目績效目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。值得注意的是，整體評價過程還需要落實成本效益原則，只有加強(qiáng)對其成本消耗的控制，才可以促進(jìn)績效管理合理性的提升。

3.5 優(yōu)化債務(wù)資源分配

在完成績效評價過程得到債務(wù)績效評價結(jié)果以后，會直接反映在債務(wù)限額分配以及債務(wù)資金投放上，實時相應(yīng)的限額管理其目的是也為了加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險把控，進(jìn)而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。站在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的角度來說，應(yīng)結(jié)合地方政府債務(wù)實際情況落實相應(yīng)的評價調(diào)整機(jī)制，并根據(jù)其評價結(jié)果實施獎勵與問責(zé)，提升債務(wù)資金的使用效益。然而值得注意的是，財政預(yù)算項目結(jié)果的反饋具有一定的滯后性，因此在實施績效評價的時候也需要更多考慮到這一因素，進(jìn)而將上期投入也加入到考核依據(jù)當(dāng)中。在最終完成評價之后，需要將評價結(jié)果公開，從而提升其公正性與透明性。

3.6 搭建第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)

在實施地方政府債務(wù)績效管理的過程中，第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)也發(fā)揮出了十分關(guān)鍵的作用，特別是在預(yù)期收益測算以及目標(biāo)設(shè)定等環(huán)節(jié)當(dāng)中。一般來說，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)主要包括銀行、證券公司等，而隨著地方政府債券管理工作的推進(jìn)，保險機(jī)構(gòu)也進(jìn)一步體現(xiàn)出其重要價值。在此過程中，應(yīng)給予第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)更廣闊的發(fā)展空間，一方面應(yīng)提升其發(fā)展規(guī)模與效率，另一方面也需要關(guān)注其專業(yè)性。

4 結(jié) 語

綜上所述，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到新常態(tài)，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量得到顯著提升，同時社會主要矛盾還得到了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。在這樣的環(huán)境下，地方政府債務(wù)管理也需要與時俱進(jìn)。結(jié)合發(fā)展實際來看，地方政府債務(wù)績效管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)主要涉及到信息技術(shù)、財務(wù)制度、績效管理實踐等多方面內(nèi)容，而相關(guān)績效管理也需要由全社會各方力量共同參與其中，有效確保地方政府債務(wù)管理可以發(fā)揮出其應(yīng)有的價值。