“雙碳”目標(biāo)下進(jìn)一步完善區(qū)域能評制度的建議

文/朱桂同

一、引言

固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查是工程建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)中依法設(shè)定的一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，為了簡政放權(quán)，優(yōu)化營商環(huán)境，節(jié)能審查領(lǐng)域先后進(jìn)行了一系列政策改革。2010年發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查暫行辦法》（國家發(fā)展改革委令2010年第6號(hào)），規(guī)定固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的節(jié)能評估文件及其審查意見、節(jié)能登記表及其登記備案意見，作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或開工建設(shè)的前置性條件。2016年發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》（國家發(fā)展改革委令2016年第44號(hào)），取消了節(jié)能評估和審查作為企業(yè)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或開工建設(shè)的前置性條件，改為需在開工建設(shè)前取得節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見；縮小了節(jié)能審查項(xiàng)目范圍，只要求綜合能耗1000tce或500萬kW·h以上的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目需要節(jié)能審查。為深化“放管服”改革，各地進(jìn)一步對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行改革，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是開展區(qū)域整體評價(jià)，區(qū)域節(jié)能評價(jià)（以下簡稱“區(qū)域能評”）作為區(qū)域整體評價(jià)事項(xiàng)之一，將原來由各企業(yè)單獨(dú)辦理的節(jié)能審查，改為由政府或管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織，按區(qū)域統(tǒng)一開展，區(qū)域內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目共享區(qū)域能評結(jié)果，企業(yè)無需單獨(dú)辦理相關(guān)審查。區(qū)域能評制度對提高重點(diǎn)行業(yè)能效水平、支撐地方實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”指標(biāo)發(fā)揮著重要作用。“十四五”期間，在碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策下，區(qū)域能評制度具備了新的內(nèi)涵，即在助力實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”指標(biāo)的前提下，還將支撐實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。深入推進(jìn)和完善區(qū)域能評制度，既是深化“放管服”改革的需要，也是優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳綠色發(fā)展的要求，是當(dāng)前節(jié)能審查工作的重要任務(wù)之一。

二、區(qū)域能評實(shí)施情況

（一）區(qū)域能評實(shí)施流程

區(qū)域能評是區(qū)域整體評價(jià)的一種，指在能耗“雙控”目標(biāo)落實(shí)的區(qū)域內(nèi)，分析區(qū)域用能現(xiàn)狀，預(yù)測能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度，制定評價(jià)期內(nèi)區(qū)域能耗“雙控”目標(biāo)；提出符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的各項(xiàng)能效標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能技術(shù)措施；確定評價(jià)區(qū)域內(nèi)需進(jìn)行節(jié)能審查的行業(yè)負(fù)面清單，對行業(yè)實(shí)施分類管理[1-2]。區(qū)域能評工作主要流程如下：

1.確定區(qū)域能評實(shí)施范圍。區(qū)域能評所指的區(qū)域（以下使用“評價(jià)區(qū)域”代指開展區(qū)域能評工作的區(qū)域），是指地理空間范圍確定、產(chǎn)業(yè)定位清晰、能源“雙控”目標(biāo)明確、監(jiān)管能力保證的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等區(qū)域[2-4]。

2.編制區(qū)域能評報(bào)告。開展區(qū)域用能數(shù)據(jù)調(diào)查，分析區(qū)域用能概況，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及區(qū)域內(nèi)行業(yè)用能特點(diǎn)，預(yù)測確定評價(jià)期內(nèi)區(qū)域的能源消費(fèi)強(qiáng)度和用能總量；分析區(qū)域內(nèi)不同行業(yè)單位工業(yè)增加值能耗、單位產(chǎn)品能耗等能效現(xiàn)狀，對照國家和地方已頒布實(shí)施的強(qiáng)制性能耗標(biāo)準(zhǔn)，對區(qū)域內(nèi)各行業(yè)能效現(xiàn)狀進(jìn)行對標(biāo)；從產(chǎn)業(yè)政策、能源消費(fèi)總量、能源消費(fèi)強(qiáng)度、審批權(quán)限、高能耗行業(yè)等方面進(jìn)行綜合考慮，制定區(qū)域內(nèi)負(fù)面清單；依據(jù)區(qū)域內(nèi)行業(yè)用能特點(diǎn)提出提高能源利用效率、降低能源消費(fèi)的對策措施，建立區(qū)域節(jié)能技術(shù)推廣應(yīng)用、用能承諾和責(zé)任追究、節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)和“能效領(lǐng)跑者”等工作機(jī)制。

3.實(shí)施行業(yè)分類管理。對于負(fù)面清單內(nèi)的行業(yè)實(shí)行項(xiàng)目能評管理，按國家和省、市相關(guān)規(guī)定，開展項(xiàng)目節(jié)能審查工作；負(fù)面清單外的項(xiàng)目實(shí)施承諾備案管理。

（二）區(qū)域能評實(shí)施效果

通過開展區(qū)域能評工作，以審查通過的區(qū)域節(jié)能評價(jià)報(bào)告一定程度上替代負(fù)面清單外的項(xiàng)目節(jié)能報(bào)告，具有簡化審批流程、提升審批效率的優(yōu)勢；通過對評價(jià)區(qū)域內(nèi)各行業(yè)能效分析、評價(jià)，有利于評價(jià)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整，提高評價(jià)區(qū)域能源利用效率。

1.提高審批效率，優(yōu)化營商環(huán)境。通過編制區(qū)域能評報(bào)告、制定項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和負(fù)面清單，實(shí)施行業(yè)分類管理，負(fù)面清單外的項(xiàng)目實(shí)行承諾備案管理，優(yōu)化了節(jié)能審查流程。

2.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整，支撐能耗“雙控”目標(biāo)。與此前單個(gè)項(xiàng)目開展節(jié)能審查相比，區(qū)域節(jié)能評價(jià)能夠從整體上掌握區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用能情況，強(qiáng)化評價(jià)區(qū)域內(nèi)各行業(yè)的用能管理；建立起有效的負(fù)面清單制度和分類管理制度，有利于行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整；針對各行業(yè)提出的通用節(jié)能降耗措施比針對單個(gè)項(xiàng)目的節(jié)能措施適用范圍更為廣泛，有利于提高評價(jià)區(qū)域能源利用效率；依據(jù)評價(jià)區(qū)域用能狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定的能耗“雙控”目標(biāo)，是對各地能耗“雙控”目標(biāo)更精準(zhǔn)的分解落實(shí)，有利于支撐各地區(qū)完成能耗“雙控”目標(biāo)。

三、區(qū)域能評工作中存在的問題

筆者在試點(diǎn)開展區(qū)域能評工作中，通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)區(qū)域能評制度存在區(qū)域能評工作開展條件不夠明確、區(qū)域能評和“雙控”指標(biāo)未有效銜接等問題。

1.區(qū)域能評工作開展條件不夠明確，導(dǎo)致部分區(qū)域能評效果不理想。各地印發(fā)的區(qū)域節(jié)能評價(jià)審查管理暫行辦法，大部分對“區(qū)域”進(jìn)行了說明——基本是國家級新區(qū)、各類國家級和地方開發(fā)區(qū)（包括高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等），但并未對適用條件做進(jìn)一步明確。有些評價(jià)區(qū)域能源消費(fèi)總量增長過快、單個(gè)用能單位用能比例過高，開展區(qū)域能評效果不理想。有些園區(qū)處于大規(guī)模建設(shè)期，綜合能耗增長迅速，例如某園區(qū)規(guī)上企業(yè)2018年的能源消費(fèi)總量是2015年的51倍，各行業(yè)用能狀況、能效變化較大，從而無法準(zhǔn)確評價(jià)未來一段時(shí)間用能總量、各行業(yè)能效標(biāo)準(zhǔn)，無法制定合理的能耗“雙控”目標(biāo)和行業(yè)負(fù)面清單。有些園區(qū)個(gè)別行業(yè)、企業(yè)能耗占比過大，例如某園區(qū)一高耗能企業(yè)2018年能源消費(fèi)量占園區(qū)規(guī)模以上企業(yè)能耗比例為92.7%，該企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)對園區(qū)能源消費(fèi)總量和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)影響很大，在此基礎(chǔ)上制定的區(qū)域能耗“雙控”指標(biāo)、能效標(biāo)準(zhǔn)不能全面反映評價(jià)區(qū)域各行業(yè)整體狀況。某些園區(qū)實(shí)際產(chǎn)業(yè)偏離產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，例如某生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，某一化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)企業(yè)綜合能耗占整個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合能耗的90%以上，導(dǎo)致無法提出與區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相匹配的節(jié)能措施和能效標(biāo)準(zhǔn)。

2.區(qū)域能評和“雙控”指標(biāo)未有效銜接，不利于從整體上統(tǒng)籌能耗“雙控”工作。以筆者所在地方為例，當(dāng)?shù)啬芎摹半p控”指標(biāo)僅按行政區(qū)劃分解到區(qū)縣，并未分解到開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等實(shí)施區(qū)域能評的“區(qū)域”，“雙控”范圍和“區(qū)域能評”范圍不一致。當(dāng)行政區(qū)內(nèi)有多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)時(shí)，單獨(dú)針對某個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)制定的能耗“雙控”指標(biāo)，可能存在對該產(chǎn)業(yè)園區(qū)預(yù)留的能源消費(fèi)增量空間過大，從而擠壓行政區(qū)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)的能源消費(fèi)增量空間的問題，未能充分平衡行政區(qū)內(nèi)所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展需求，不利于從整體上統(tǒng)籌能耗“雙控”工作。

四、區(qū)域能評制度新形勢與新要求

我國力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。在“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)這一新形勢下，區(qū)域能評面臨著如下新要求：

1.服務(wù)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)。《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案（國發(fā)〔2021〕23號(hào)）》指出，能源消費(fèi)是碳排放的最主要來源，目前碳排放未納入?yún)^(qū)域節(jié)能評價(jià)范圍，區(qū)域節(jié)能評價(jià)未與地區(qū)、行業(yè)的“雙碳”目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行銜接，不利于地方和區(qū)域落實(shí)“雙碳”的具體要求。在“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)下，區(qū)域能評應(yīng)加強(qiáng)對評價(jià)區(qū)域各用能行業(yè)、用能單位節(jié)能減碳的分析和評價(jià)，為“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供支持。

2.促進(jìn)清潔低碳能源體系建設(shè)。現(xiàn)有區(qū)域能評制度制定了區(qū)域能耗“雙控”目標(biāo)，給出了區(qū)域能效標(biāo)準(zhǔn)，通過負(fù)面清單分類管理的方式，對區(qū)域內(nèi)能源消費(fèi)總量、能源消費(fèi)強(qiáng)度、能源利用效率等指標(biāo)進(jìn)行管理，但在優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面作用尚不突出。在“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)下，區(qū)域能評需通過合理制定各項(xiàng)指標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)對清潔、低碳能源消費(fèi)的支持，促進(jìn)評價(jià)區(qū)域能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

五、進(jìn)一步完善區(qū)域能評制度的建議

針對區(qū)域節(jié)能評價(jià)開展過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合“雙碳”戰(zhàn)略新形勢和新要求，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善區(qū)域能評制度：

1.設(shè)置區(qū)域能評開展條件，實(shí)施精準(zhǔn)分類管理。部分地區(qū)出臺(tái)的政策中已經(jīng)明確“試點(diǎn)區(qū)域”是指地理空間確定、產(chǎn)業(yè)定位明晰、能源“雙控”目標(biāo)落實(shí)、監(jiān)管能力保證的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域（包括高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等）[2-3]，本文建議在此基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面設(shè)置區(qū)域能評工作開展的條件：一是對評價(jià)區(qū)域能源消費(fèi)增速進(jìn)行明確，區(qū)域能評適合評價(jià)區(qū)域用能及經(jīng)濟(jì)增速與評價(jià)區(qū)域所在的上一級行政區(qū)用能及經(jīng)濟(jì)增速基本保持一致的區(qū)域開展，處于高速建設(shè)期間的區(qū)域由于能源消費(fèi)增長較快，建議按照國家及各省、市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查相關(guān)規(guī)定、能耗“雙控”目標(biāo)對區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理；二是對評價(jià)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的匹配性進(jìn)行規(guī)定，區(qū)域能評適合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃定位基本保持一致的區(qū)域開展；三是對評價(jià)區(qū)域各單位用能占比作進(jìn)一步界定，如有個(gè)別單位能源消費(fèi)量占評價(jià)區(qū)域總能耗50%以上，則區(qū)域能評能耗“雙控”指標(biāo)、能效標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)受該用能單位影響較大，不能全面反映區(qū)域整體狀況，針對此情況，可考慮建立“隔離”制度，即將該用能單位作為區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)用能單位單獨(dú)進(jìn)行管理，將剩余用能單位開展區(qū)域能評。

2.科學(xué)合理制定評價(jià)區(qū)域能耗“雙控”指標(biāo)，有效銜接地區(qū)能耗“雙控”目標(biāo)。一是從地區(qū)層面統(tǒng)籌考慮，將能耗“雙控”指標(biāo)合理分配至管轄的開展區(qū)域能評工作的評價(jià)區(qū)域，避免評價(jià)區(qū)域制定的能耗“雙控”指標(biāo)與上級區(qū)域指標(biāo)不協(xié)調(diào)；二是從單個(gè)評價(jià)區(qū)域的角度，采取科學(xué)合理的方法，預(yù)測、分析規(guī)劃期內(nèi)能耗“雙控”目標(biāo)。在具體實(shí)踐中，需要根據(jù)評價(jià)區(qū)域能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、預(yù)測期限等因素，合理選擇彈性系數(shù)法、線性回歸法、目標(biāo)預(yù)測法等方法進(jìn)行預(yù)測分析，同時(shí)結(jié)合評價(jià)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，預(yù)留合理的能源消費(fèi)增量，確定評價(jià)區(qū)域能源消費(fèi)總量目標(biāo)；并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合評價(jià)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長預(yù)測、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)數(shù)據(jù)對評價(jià)區(qū)域能源消費(fèi)強(qiáng)度進(jìn)行預(yù)測分析。

3.增加碳排放評價(jià)內(nèi)容，落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)要求。截至目前，國家發(fā)展改革委辦公廳已制定三批總計(jì)24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南。本文建議在區(qū)域能評報(bào)告中增加碳排放評價(jià)章節(jié)，將上述重點(diǎn)行業(yè)的碳排放總量、碳排放強(qiáng)度核算納入?yún)^(qū)域能評工作中；待后續(xù)各地制定碳排放總量、碳排放強(qiáng)度目標(biāo)后，將碳排放總量、碳排放強(qiáng)度目標(biāo)分解至評價(jià)區(qū)域，在開展區(qū)域能評工作時(shí)制定碳排放總量、碳排放強(qiáng)度目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域碳排放評價(jià)結(jié)果，制定區(qū)域碳排放負(fù)面清單，明確評價(jià)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳措施。

4.加強(qiáng)用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化引導(dǎo)，促進(jìn)清潔能源消費(fèi)。區(qū)域能評要發(fā)揮區(qū)域統(tǒng)籌作用，優(yōu)化評價(jià)區(qū)域內(nèi)用能結(jié)構(gòu)。一方面落實(shí)2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神要求，科學(xué)考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制；另一方面通過上述碳排放總量、碳排放強(qiáng)度核算及指標(biāo)的制定，鼓勵(lì)評價(jià)區(qū)域內(nèi)清潔、低碳能源的使用。

六、結(jié)束語

區(qū)域能評工作在簡化審批流程、落實(shí)能耗“雙控”目標(biāo)等方面具有重要作用。“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)下，區(qū)域能評將進(jìn)一步承擔(dān)服務(wù)“雙碳”目標(biāo)的重要使命。深入總結(jié)和分析區(qū)域能評工作中存在的問題，根據(jù)新形勢和新要求，進(jìn)一步完善區(qū)域能評制度，銜接能耗“雙控”指標(biāo)，對接“雙碳”目標(biāo)，充分發(fā)揮區(qū)域能評制度在評價(jià)區(qū)域促進(jìn)節(jié)能減碳、優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)的作用，為實(shí)現(xiàn)“雙控”和“雙碳”目標(biāo)提供支撐。