碳達峰行動方案制定中不容忽視的三個難點

文/ 沈翔 敖永杰 張榕強 劉哲

一、前言

2020年9月，習近平總書記在聯合國大會向世界莊嚴承諾，中國將力爭于2030年前實現碳達峰，努力爭取在2060年前實現碳中和。實現“雙碳”目標成為我國重大戰略決策，引起了社會廣泛關注。為扎實推進“雙碳”工作，國務院于2021年9月、10月相繼發布關于《碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23號），對“雙碳”工作做出頂層設計和總體部署，提出2025年、2030年和2060年階段性目標和具體工作要求。至此我國正式開啟“雙碳”元年，共同邁向 “雙碳”新征程。

對于大多數人來說，光伏發電、風電已不再陌生，這些新能源在“雙碳”中已起到關鍵作用，但僅憑這些能源供給側變革尚不能滿足大幅度減碳要求，還需從工業、建筑、交通等能源需求領域，以及綜合采用市場、金融、政府調控等更多手段促進節能減排。目前，各地方正在陸續制定碳達峰行動方案，為充分發揮行動方案的引領作用，根據筆者的實踐經驗，認為碳達峰行動方案制定中必須重視三大難點，這是行動方案能否成功實施的關鍵。

二、不容忽視的三個難點

（一）如何兼顧經濟發展與雙碳目標

1. 客觀正視經濟增長需要能源作為強有力的動力保障這一現實問題

現階段，我國仍然是最大的發展中國家，經濟增長需要能源作為強有力的動力保障，化石能源占一次能源消費的比重仍然很大，且長期以來經濟增長與碳排放呈現較高的關聯性。為此，我們應正視經濟增長對碳排放的歷史依賴關系，謹慎平衡經濟增長與碳減排目標。在考慮“雙碳”戰略如何實施時，若采取短期經濟發展優先的策略，則前期碳排放量上升幅度控制過寬，一旦臨近2030年，為控制碳排放強度，碳排放量勢必“緊急減速”，達峰期過于倉促，導致后續GDP增速大幅下降，甚至經濟總量下行，嚴重時將引發社會穩定風險。反之，若采取降碳優先戰略，即采取強制干預措施全力降碳，由于投入效應的延遲，碳排放強度難以短期內明顯下降，只能嚴格限制能耗，對高碳生產實施限產甚至關停，勢必嚴重影響經濟增長與社會穩定。碳達峰之后，若GDP與碳排放脫鉤，可能實現增速提升，也可能GDP繼續保持低迷，對經濟回暖造成長期不利的影響。

2. 針對各地經濟和碳排放的關聯度制定不同的減排目標

由于我國各地經濟狀況和碳排放強度差異較大，制定碳達峰行動方案目標時需因地制宜。對于較發達地區，其碳排放總量增速已呈下降趨勢，經濟增長與碳排放呈現弱脫鉤狀態，可承擔更高的碳排放強度目標，以此也可減輕其他地區的減排壓力。而對于欠發達地區，則適度放寬，給予一定的靈活性和經濟增長空間，不至于造成該地區GDP重創。若因強行達峰使得經濟發展受阻，則得不償失。

因此，僅考慮降碳或短期經濟發展都會產生問題，并非碳達峰解決之道，而必須兼顧經濟發展和“雙碳”目標。唯有設法解決這個難點，才能打下低碳經濟體系建設的基礎。

（二）如何在碳排放總目標下確定行業碳排放配額

在碳排放總目標確定的前提下，如何合理、平等地分配區域內各行業碳排放目標，是當前各區域面臨的重要問題。為解決這個問題，一般會采用“自上而下”和“自下而上”兩種方式。

對于“自上而下”方式，即依據各行業碳排放強度進行碳排放目標的制定，對于碳排放強度低且國內生產總值高的行業，一般會獲得更多的碳排放配額，這種分配方式是按照“效率優先”原則進行的。哪個行業碳排放效率高，則給予更多的碳排放配額，由此該行業可獲得更多的發展空間。但對于碳排放效率低，尤其涉及民生的行業（如交通行業），則會受到一定程度的限制或利益損失。若再細分到產業，如產值尚未全面提升的新興產業，可能也會因碳排放配額不足而受到限制或影響。

對于“自下而上”方式，即在假設正常、低碳、超低碳等不同情景下測算各行業的碳排放量，以此分析各行業的達峰目標及減排貢獻。這種分配方式是按“公平優先”原則進行的。各行業考慮自身發展、減排技術水平情況及未來規劃，制定行業碳排放目標。這種方式看似公平，但可能會對區域經濟和社會產生不利影響。首先，各行業碳排放目標綜合起來不一定能夠達到碳排放控制總量目標。其次，各行業發展有賴于區域經濟社會整體發展水平和戰略部署，如城鄉建設推進、產業結構調整等，需要對有限的資金、土地、人力、能源及基礎設施等資源合理配置，方能實現綠色低碳轉型。

因此，面對行業發展水平參差不齊、碳排放強度難以作為唯一因素考慮，分配區域內各行業碳排放目標確實成為難題，需要政府統籌謀劃，采取一體推進、協同實施的方式，方能下好“整盤棋”，實現整體減排目標。

（三）如何選擇減排低碳技術路徑

行業的減排路徑，其實質是在均衡資源配置的基礎上對行業（產業）結構、能源結構進行調整，實現碳的“結構性減排”目標。在行業碳排放目標的確定下，需通過行業內部生產技術水平的提升和減排低碳技術的使用，提高能源利用效率，降低碳排放強度，進而實現碳的“效率性減排”目標。

減排低碳技術多種多樣，不僅包括火電減排、非化石能源利用等能源技術，還包括新能源汽車、節能建筑、工業節能與減排、循環經濟、資源回收、環保設備、節能材料等技術。在五花八門的減排低碳技術中篩選出合適的減排措施，以較好的經濟效益實現最大限度的減排，實現技術減排低碳路徑藍圖，同樣是碳達峰行動方案中需要解決的難點。

技術篩選中，首先需要論證技術的穩定性、可行性，包括技術成熟度和本區域行業的適用性；其次是摸清、比選各項技術的減排成本和減排潛力。在此，有些人可能會有疑問，技術選擇是企業自身的事情，政府為何要在碳達峰行動方案中加以明確。其實，政府在行動方案中的技術路徑制定可以分為強制性和引導性兩種，政府根據自身經濟水平、資源稟賦、產業結構調整等情況采用這兩種手段動員各行業領域，起到宏觀調控作用。強制性技術路徑主要針對整體性影響能源結構、產業結構等需嚴加控制的領域，如新能源替代技術。而引導性技術路徑主要針對市場驅動性強且排放量大的領域，政府以鼓勵科技創新、提高產業能效水平為主，政府在此更多強調的是綠色低碳技術的推廣與應用。

因此，政府在技術路徑制定時，需從技術減排力度、實施難度，可持續性，以及減排成本對企業壓力等方面進行詳細調研與精心策劃。

三、相關建議和措施

綜上分析，不難發現，碳達峰行動方案制定中的三個難點都是低碳轉型的“戰略選擇”問題，要解決這些難點并不容易。由于各地能源現狀、產業結構和資源稟賦差異很大，不經論證的目標和方案會給自身帶來極大的風險。更關鍵的是，在“雙碳”工作的頂層設計中，對雙碳的績效考核也都做出了相應的規定，未來還會出臺專項考核方案。針對碳達峰制定的三大難點，本文建議的措施主要體現在以下幾個方面：

1.充分調研，堅持數據決策

高質量的數據決定高質量的決策。碳達峰行動方案中的權衡戰略是在充實、準確的數據基礎上制定的，這些數據不僅包括地方的經濟社會、能源消費、能源供應、重點排放部門或企業的技術水平等歷史數據，還包括各部門節能減排行動、重點項目建設、發展規劃等政策性數據。鑒于數據種類多、各部門數據分散且有重復或遺漏等復雜性問題，需要做好充分的調研工作，確保數據的可靠性和準確性，并采取相應的數據處理方法作為數據合理應用的保障措施。一方面，可將歷史數據整理成碳排放結構系統及經濟技術指標體系，便于分析各部門、行業或領域的行業結構組成（如產業結構、能源結構、城鄉建設結構、交通結構等）、碳排放構成、碳排放水平及脫鉤狀態等；另一方面，結合政策性數據，模擬分析不同情況下的碳排放趨勢以及對經濟社會發展的影響程度。通過高質量的數據，摸清“家底”和決策影響，才能對地方碳排放與經濟的關系做出科學的研判，避免決策的盲目性。

2.抓住重點，兼具公平與效率

“碳達峰”的總目標就是在盡量減少對經濟影響的情況下平穩轉型到低碳經濟狀態。為把握減排節奏，有必要從重點行業和重點領域進行突破，采取切實措施，持續推進。因此，如何促進重點行業和重點領域達峰是關鍵。由于各地區之間的重點行業或領域不盡相同，特征也不同，對此需設定相應的經濟技術指標加以判別。設定指標時需注重公平與效率結合原則，不能簡單采用直接反映某行業自身發展的指標，如行業碳排放復合增長率、行業經濟增長貢獻率、碳排放強度下降率、減排成本等，而需全盤考慮。

一種方法是將單個指標進行組合變化，能綜合反映經濟技術效應及行業水平，如邊際經濟增長碳排放、技術經濟邊際替代率、碳排放強度水平等；另一種方法是將這些指標根據地方發展戰略設置權重，成為行業碳排放控制體系，以此計算出行業碳排放綜合指數（或控排系數）。

根據指標判別出重點行業或領域后，就可以將控制、淘汰、提升與創新等措施各有側重地納入到重點行業或領域中。將這些措施形成技術參數，利用模擬技術驗證效果，并根據模擬效果與總目標的差距進一步結合指標因素適度調整各行業或領域的措施。最終反映出的效果則是各重點行業或領域在滿足地方達峰總目標下的有序、梯次達峰，這樣既能促進行業有效發展，又能減少對地方經濟的影響，從而符合地方整體發展戰略需要。

3.先立后破，完善政府與企業的博弈關系

各行業或領域的減排措施絕大部分是落實到企業，企業的減排行為直接影響到碳達峰政策的實施效果。對企業而言，由于存在“鎖定效應”與“路徑依賴”，且減排技術升級前期投入大，投資回報期長，加上目前能源價格或碳價尚未反映出真實的外部成本，導致部分企業自主減排動力不足。而對政府而言，為落實各項減排政策，需調動各個部門大量的人力和物力，對企業減排情況進行核算、獎勵或處罰。可見，由于選擇和偏好不同，企業和政府雙方存在著利益沖突，需考慮、完善博弈關系，將對立博弈變為合作博弈，以減輕彼此壓力，創造互利、互贏局面。

因此，在制定碳達峰實施路徑時，首先需健全碳交易市場體系，推進碳排放權、用能權等交易，通過市場手段，促進企業自主提升降碳技術，提高碳排放效率，并從中獲得利益；其次，地方應對區域內重點行業或領域內代表性企業的技術水平進行評估，根據自身能源結構、產業結構、交通結構、城鄉建設結構等情況合理設置低碳轉型基準水平并制定相應政策、標準，采用激勵、綠色金融、處罰等手段，逐步提高存量碳排放效率，并控制新建項目的碳排放水平，淘汰落后產業，做到先立后破，有序推動低碳轉型；最后，政府應積極推廣有利于提高減排效率和效益、減少對環境影響、遏制能源資源浪費的技術，并增強企業的社會責任感和零碳意識，引導、支持和鼓勵企業不斷創新，將技術進步作為節能減排的第一動力。

四、結束語

“雙碳”不僅僅是環境氣候領域的重大行動，碳達峰行動方案制定必須與過去、未來經濟社會發展緊密聯系在一起。本文提出的三個難點都是低碳轉型的“戰略選擇”問題，政府需立足地方、行業發展水平通盤謀劃，堅持先立后破、穩中求進，才能有力、有序實現碳達峰目標。