中國共產黨黨內權力監督：探索歷程、面臨難題及解決策略*

肖 劍 忠

黨的二十大報告明確提出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行?！盵1]黨內監督是黨的建設的重要內容，是全面從嚴治黨的重要保障，是“黨和國家各種監督形式中最基本的、第一位的”[2]213。從內容角度來說，黨內監督主要包括政治監督、紀律監督、權力監督和作風監督四個方面[3]。無論黨內監督在內容方面怎么分類，黨內權力監督肯定是黨內監督的重要組成部分。馬克思主義政黨為了實現共產主義這一神圣使命，為了保持自身的先進性和純潔性，普遍把反對權力腐敗作為其工作任務之一。對于處于執政地位且是世界最大規模執政黨的中國共產黨來說，反對權力腐敗、強化權力監督，更是其迫切要求和不懈追求?；仡欀袊伯a黨黨內權力監督的探索歷程，分析中國共產黨黨內監督面臨的特殊難題，思考中國共產黨黨內權力監督的未來發展，不僅有助于全面總結中國共產黨治國理政的科學經驗，也有助于健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

一、中國共產黨黨內權力監督的探索與進展

為了實現黨的遠大理想和黨在不同時期的奮斗目標，為了保持革命隊伍的純潔，中國共產黨一直保持著對權力腐敗和權力濫用的警惕，不斷進行著黨內權力監督的探索，中國共產黨黨內監督的探索歷程與中國共產黨的奮斗歷程一直相伴始終。

1.從階級斗爭視域到制度建設視域：建黨初期至黨的十八大前黨內權力監督的探索

早在建黨初期，中國共產黨就因為工作經費、革命策略等而面臨著黨內權力腐敗和權力濫用的風險，由此使得其很早就有黨內權力監督的意識和行動。1926年8月，中共中央就向全黨發出了《堅決清洗貪污腐化分子》的通告，標志著黨反腐歷程的開始。1927年4月，中共五大借鑒俄共(布)經驗，選舉產生了中央監察委員會，從而“在黨內創立了防止權力濫用和腐敗產生的權力制衡機制”[4]。隨著革命根據地的不斷開辟和黨領導的蘇維埃政權的陸續建立，黨也在各級蘇維埃政權中建立監察機構，執行權力監督職能。在中華人民共和國成立之前召開的中共七屆二中全會上，毛澤東同志就向全黨發出鄭重警告：“因為勝利，人民感謝我們，資產階級也會出來捧場。敵人的武力是不能征服我們的，這點已經得到證明了。資產階級的捧場則可能征服我們隊伍中的意志薄弱者。可能有這樣一些共產黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖彈面前要打敗仗?！盵5]很顯然，這是毛澤東同志向全黨發出的成為執政黨之后可能面臨著權力腐敗風險的預警。當然，由于對權力腐敗的本質認識不深，加上受階級斗爭理論的深刻影響，那時及至整個改革開放前的很長一段時期，毛澤東同志及黨中央都是從階級斗爭視角將干部腐敗視為受到資本主義制度、作風和生活方式腐蝕的結果，而未認識到這是權力普遍具有的腐蝕性所導致的結果。

新中國成立后，包括劉青山、張子善等在內的貪污案件的發生，一方面，證明了權力的強大腐蝕性和權力腐敗的嚴重性，證明了中共七屆二中全會所提出的防止敵人糖衣炮彈攻擊的正確性；另一方面，也促使黨中央做出了開展“三反”運動(反貪污、反浪費、反官僚主義)和整黨運動的重大決策。自1951年12月至1952年10月的“‘三反’運動教育了干部的大多數，挽救了犯錯誤的同志，清除了黨和國家干部隊伍中的貪污腐敗分子”[6]162。成效顯著的“三反”運動，“是黨在全國執政以后保持黨政機關的廉潔，反對貪污腐敗的初戰”[6]161，也是中國共產黨成立專門機構，采用自上而下和自下而上相結合的方式，檢查黨員、干部貪污腐敗現象等黨內監督的成功實踐。不過，如上所言，那時黨仍然是從階級斗爭視角看待“三反”運動的。毛澤東在為中共中央起草的轉發華北局關于劉青山、張子善大貪污案調查處理情況報告的批語中指出：“必須嚴重地注意干部被資產階級腐蝕發生嚴重貪污行為這一事實，注意發現、揭露和懲處，并須當作一場大斗爭來處理?！盵7]190-191在為中共中央起草的轉發北京市委關于“三反”斗爭報告的批語中，他進一步明確提出：“請各級黨委對于此事進行嚴密的部署，將此項斗爭當作一場大規模的階級斗爭看待?！盵7]192因此之故，“三反”運動中的過火斗爭現象也就難以避免。更重要的，從階級斗爭視角看待權力腐敗使得黨在很長一段時期內難以找到正確和有效地開展黨內權力監督、防止黨員干部權力腐敗的路徑和辦法，也使得階級斗爭常因干部腐敗而被誤判，乃至最終被引入黨內，導致階級斗爭擴大化。

改革開放后，中國共產黨開始更多地從建立科學的權力體制機制的角度著力，以有序和有效地監督權力、遏制腐敗，保持黨員干部隊伍的純潔，其突出標志是1980年8月18日鄧小平同志在中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度的改革》這一重要講話。在這次講話中，鄧小平同志著重從制度視角分析了官僚主義、權力過分集中、家長制、特權等諸多權力運行不科學、不合理現象的原因及其表現和后果。鄧小平同志在這次講話中提出了著名的論斷：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[8]333“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性?！盵8]333黨的十一屆三中全會后，成立中央紀律檢查委員會，并確立“紀委”的雙重領導體制，廢除干部領導職務終身制度，實行集體領導和個人負責相結合的制度等。所有這些，都是以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人在靠制度建設的思路下，為加強黨內權力監督、遏制黨內腐敗而進行的有益實踐。

然而，客觀地說，從二十世紀八九十年代至黨的十八大前，由于黨對腐敗問題的嚴重性認識不足，很長一段時期總是認為腐敗是極少數黨員、干部的問題，加之防治腐敗的制度建設滯后、制度和紀律執行不到位等諸多因素，導致黨內權力監督力度不大，黨內腐敗現象嚴重。習近平總書記就此指出：“改革開放以來，我們黨一直抓作風問題，規定文件有幾大框，查處的黨員干部也不少，可為什么屢禁不止甚至愈演愈烈呢？我看就是病原體沒有根除?！盵2]163“這么多年，作風問題我們一直在抓，但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，很多問題不僅沒有解決，反而變本加厲了?！盵2]161事實上，黨的十八大后查處的許多省部級以上干部早在二十世紀九十年代就開始有貪腐行為，屬于黨的十八大之前的腐敗存量也驗證了這一點。根據筆者對2015年、2016年、2017年中紀委網站公布的被查省部級干部的法院判決結果的統計分析：2015年被查的34位省部級干部中，以權謀私等犯罪行為始發時間為1994年到1999年之間的有9位，始發時間為2000年至2008年之間的有21位；2016年被查的27位省部級干部中，犯罪行為始發時間為1993年到1999年的有6位，始發時間為2000年到2008年的有14位；2017年被查的41位省部級干部中，犯罪行為始發時間為1992年到1999年之間的有13位，始發時間為2000年到2006年的有12位。

2.從嚴和有效：黨的十八大后加強黨內權力監督的進展

黨的十八大后，以習近平同志為核心的新的中央領導集體在上任伊始就公開宣示：“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻挑戰，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決?！盵9]3尤為可貴的是，習近平總書記毫不諱言和勇于面對黨內嚴重的權力腐敗問題。他在中央全會、中央紀委全會、中央政治局集體學習、中央政治局常委會聽取中央巡視組巡視情況匯報等黨內重要會議上或重要場合，多次指出了黨內的權力腐敗問題。諸如“區域性腐敗和領域性腐敗交織，窩案串案增多；用人腐敗和用權腐敗交織，權權、權錢、權色交易頻發；官商勾結和上下勾連交織，利益輸送手段隱蔽、方式多樣”[9]24，“遏制腐敗現象蔓延勢頭的任務艱巨”[9]24；“黨的十八大以后，我們面臨的反腐敗斗爭形勢復雜嚴峻，一些領域腐敗現象易發多發，一些腐敗分子一意孤行，仍然沒有收手，甚至變本加厲。從已經查處的案件和掌握的問題線索來看，一些腐敗分子貪腐胃口之大、數額之巨、時間之長、情節之惡劣，令人觸目驚心！有的地方甚至出現了‘塌方式腐敗’”[9]25。對比以前中央文件的表述和中央領導人的講話，可見習近平總書記對于黨內嚴重腐敗的真實狀況有著清醒的認識，而這正是科學治理腐敗和強力反腐的基本前提。正是因為正視嚴峻的反腐形勢，黨的十八大以來，黨中央本著“無禁區、全覆蓋、零容忍”的鮮明態度，以“壯士斷腕、刮骨療毒”的決心和勇氣，以“得罪千百人、不負十四億”[1]的使命和擔當，采取了不敢腐不能腐不想腐一體推進的宏觀反腐思路，使得反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，“風清氣正的黨內政治生態不斷形成和發展”[1]。

黨內權力監督是全面從嚴治黨和強力反腐的重要內容和邏輯延伸。在中國共產黨處于執政地位、肩負全面領導職責的制度背景下，各級行政和司法機關借助部門設黨組、黨組成為部門領導核心并行使“三重一大”決策權等主要權力、黨組(黨委)書記一般兼任部門行政“一把手”等具體制度設計，確保了各級黨組織對源于人民委托授權的公權力的領導。由此也就要求，為了加強對公共權力的監督，必須加強對黨內權力的監督；只有有效的黨內權力監督，才有科學決策和依法行政，才有規范的權力行使。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的推進，隨著各領域各種制度的建立健全，黨內權力監督也得到了顯著強化。“任性的權力受到規制，‘什么都能搞定’夸?？诘那闆r明顯減少?！盵10]筆者也發現，“我爸是李剛”“我某某家人或親戚是某某領導”之類的權力炫耀現象近年也大量減少。即便真有權力任性或權力炫耀的言行，其結果無一例外地是當事人受到了黨紀國法的追究，被組織嚴肅查處。從早些年的“我爸是李剛”事件，到2020年的某藝人學歷造假事件，都表明權力任性和權力炫耀終究要導致權力翻車。無論是權力任性現象的減少，還是權力炫耀現象的減少，都正反映了黨的十八大以來黨內權力監督的有效性和普遍性。黨的十八大后黨內權力監督的進展突出地體現在以下三個方面。

第一，健全巡視和巡察監督制度以強化黨中央和各級黨委實施的自上而下的黨內權力監督。巡視監督作為黨中央和省級黨委的監督，也是最有力、最有效的黨內監督。從十八屆中央于2013年上半年開展的第一輪巡視到最新的一輪巡視，每輪巡視前，習近平總書記都要主持中央政治局常委會審議中央巡視組巡視工作情況報告并發表講話；每輪巡視完，習近平總書記也要主持中央政治局常委會聽取中央巡視組巡視情況匯報并發表講話。習近平總書記關于巡視工作的系列講話涉及巡視工作的定位、任務和方式方法等。在2013年4月25日中央政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時，他就明確指出，巡視工作“要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行”[9]107，要“著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污受賄、腐化墮落等違紀違法問題”，“著力發現是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風和腐敗行為”[9]107-108。透過這些講話，可見以習近平同志為核心的黨中央將黨員領導干部行使權力狀況作為中央巡視組巡視監督的重點。同樣地，省級以下黨委的巡察監督也是將黨員領導干部行使權力狀況作為巡察監督的重點。由于黨中央和各級黨委(黨組)一輪又一輪威力強大的巡視和巡察，由于巡視和巡察制度的諸多改進和創新，例如，實現巡視巡察全覆蓋，中央政治局常委會每次聽取巡視工作情況匯報和審議巡視工作報告時總書記都會發表重要講話，巡視組組長一次一授權、一次一任命，做到巡視組“三個不固定”(巡視組組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象的關系也不固定)，提出“兩職”(巡視組在巡視當中有重大問題而不能發現是失職，如果發現了而沒有如實報告是瀆職)要求，開展巡視“回頭看”，進行機動式巡視，下沉一級了解情況，抽查領導干部檔案和個人事項報告，向社會公開巡視反饋意見及其整改情況，同步指導下級黨委開展巡視巡察，進行提級巡視巡察等，原先的巡視和巡察制度存在的中央授權不足、權威不夠、工作力量不足、工作動力不足、工作責任感不強、巡視覆蓋面不廣、巡視頻率不高、巡視組了解線索渠道不多、巡視工作對外公開信息不夠、上下聯動不夠等問題得到了有效解決，黨中央和各級黨委(黨組)的巡視和巡察監督得到了顯著加強。許多領導干部以權謀私、權錢交易、權色交易、違規選拔任用干部、錯誤決策等諸多違紀違規行使權力的行為被查處，并產生了強大的震懾效應；同時也促進了許多制度的健全、許多制度漏洞的堵塞，進而使得更多的黨委(黨組)及領導干部引以為鑒、謹慎用權，使得許多因為制度漏洞和監督缺位而存在的權力腐敗風險得到消除。

第二，健全紀律檢查工作領導體制以強化紀委對黨內權力的專責監督。紀委是黨內監督的專門機構，自然也是對黨內權力進行監督的專門機構，其監督成效如何在很大程度上取決于紀檢領導體制。1982年，黨的十二大做出黨的各級紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生且對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規定范圍內的監督的重大制度調整，同時規定要求建立雙重領導體制，以增強上級紀委對下級紀委的直接領導。此后，中國共產黨的紀律檢查體制變為雙重領導體制。但也必須清醒地認識到，雖然黨的十二大通過的新黨章取消了“同級黨委領導為主”的規定，但事實上同級黨委對紀委的影響力遠遠超過上級紀委，這主要由于紀委辦案首先要向同級黨委報告并得到其批準，紀檢干部的提拔任用要由同級黨委決定，紀檢部門的工作經費及工作人員的辦公場所和住房等要由同級政府決定(事實上最終主要由黨委決定)。因而，這種雙重領導體制實際上可以稱作同級黨委監督強、上級紀委監督弱的雙重領導體制。這種領導體制相比以往有進步，但也有很大缺陷。其主要缺陷就是無法有效監督掌握主要權力的同級黨委，特別是握有權力的黨委政府“一把手”，從而嚴重地制約了紀委在黨內作為專責監督機構實施權力監督的成效。鑒于原先的雙重領導體制的制度缺陷，黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央對此進行了重大改革。2013年，黨的十八屆三中全會的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規定：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置與案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”，以及“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。這“兩個為主”的新規定，使得紀檢領導體制由同級黨委監督強、上級紀委監督弱的紀檢領導體制，變為同級黨委監督弱、上級紀委監督強的紀檢領導體制。這一紀檢領導體制的重大變革使得紀委的獨立性和權威性大大增強，使得紀委對黨內權力的專責監督更加高效、有力，使得以往紀委開展黨內權力監督經常遇到的因為同級黨委主要負責人的不表態和不支持而“高高舉鞭，輕輕放下”的現象大大減少。這也正是黨的十八大后數量眾多的貪腐官員被紀委查處以及黨政官員普遍敬畏紀委的重要原因。

第三，完善紀委派駐監督制度以強化權力機構內部相對獨立的黨內權力監督。紀委派駐監督是紀委監督的重要組成部分和延伸。從2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革紀委派駐監督體制開始，在黨中央的部署和示范下，經過2015年和2016年的連續努力，全黨從中央層面到縣(區、市)層面，全部實現了對包括黨委、人大、政府、政協四大核心權力機構以及黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統戰部等黨委重要工作部門的派駐監督全覆蓋，從而徹底解決了紀委派駐監督覆蓋不全面的問題。此外，紀委的垂直領導和統一管理(包括編制、人事關系、考核、獎懲、任免等)得到了進一步加強，從而徹底解決了長期存在的紀檢派駐機構獨立性不強問題。紀委的派駐監督經過黨的十八大后的系列體制改革和制度優化，如今不僅實現縱向維度和橫向維度的全覆蓋，同時實現了角色定位的改變，由協助駐在部門抓黨風廉政建設變為督促駐在部門抓黨風廉政建設。紀委派駐機構對駐在部門監督的重點，就是對駐在部門領導班子和領導干部行使權力的監督。以杭州市紀律檢查委員會和杭州市監察委員會2019年3月18日印發的《杭州市紀委監委監督工作操作辦法(試行)》(簡稱《辦法》)為例，該《辦法》第十五條規定：“派駐(出)機構應加強對‘三重一大’事項的監督?！本唧w內容包括：(一)建立機關事業單位“三重一大”研究事項報備制度。對派駐(出)機構未能參加駐在部門研究“三重一大”事項會議的，駐在部門黨委(黨組)應書面征求派駐(出)機構意見，會后形成的決議應及時報備。駐在部門二級單位召開研究“三重一大”事項會議的，會后應及時向派駐(出)機構報備，派駐(出)機構不定期對報備情況進行抽查。(二)建立對“三重一大”事項的廉政風險提醒制度。派駐(出)機構應對報備的“三重一大”事項進行廉政風險評估，認為存在廉政風險的，應以適當方式反饋駐在部門黨委(黨組)?！掇k法》第十六條規定：派駐(出)機構應推動駐在部門及其領導班子成員加強對權力運行的廉政風險防控，通過多種形式，完善防控體系，扎牢制度籠子，確保權力在陽光下運行。通觀這些規定，可以發現紀委派駐機構的監督直指駐在部門的權力運行，包括“三重一大”事項的決策等。可以肯定，全國其他地區不乏這樣的制度規定。同時，我們在現實生活中可以發現，如今許多紀委派駐機構負責人不僅要列席參加駐在部門或駐在部門二級單位的黨委(黨組)會，對駐在部門的權力運行進行監督，而且經常接受駐在部門領導干部和普通干部關于財務報銷、發放福利、開展活動等方面紀律和制度規定的咨詢，成為他們所信賴和依靠的行使權力的把關者。筆者訪談過的一位某區紀委派駐檢察院的紀檢組長也表示，以前單位領導和黨員對我們比較隨意，如今對我們更加敬畏。所有這些都表明，紀委派駐機構對駐在部門的監督得到顯著加強，業已成為駐在機構名副其實的具有相對獨立性的異體監督的實施者，成為黨政機關領導干部接受貼身監督、時時被盯牢、無時不感到敬畏的監督機構。

二、中國共產黨黨內權力監督面臨的特殊難題分析

展望未來，固然我們可以樂觀期待隨著全面從嚴治黨的持續深化、黨內監督體系的日趨健全、黨內政治生態的不斷改善，中國共產黨的黨內權力監督將變得越來越有力、越來越有效，黨內權力的運行越來越規范，但是，客觀分析和冷靜思考，由中國特殊國情和中國共產黨特殊黨情所產生和引發的中國共產黨黨內權力監督的特殊困境和突出難題，也必須面對和破解。

1.黨內權力總量較大會帶來權力腐敗風險增大、權力監督成本增加

一般而言，在一定條件下，權力監督的難度與作為監督對象的權力的總量呈正相關，黨內權力監督也不例外。這也就是說，在一定條件下，如果黨內權力總量較少，則黨內權力監督相對容易；如果黨內權力總量較大，則黨內權力監督相對較難。而黨內權力總量又與組織層次多少、黨員干部數量多少特別是黨的地位和職責密切相關。具體到中國共產黨，由于黨員人數如今多達9671.2萬名[11]，組織層次也多達5個甚至更多，特別是由于其執政黨地位和全面領導的職責定位，以及實現中華民族偉大復興直至最終實現共產主義的偉大使命，中國共產黨的黨內權力總量顯然必須維持一定的規模。固然，黨的十九大報告所提出的和新《黨章》所確認的“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，并不意味著黨有權管各地各領域所有的事，“黨的全面領導并不是說黨要包攬包辦一切，并不是事無巨細都抓在手上，要防止越俎代庖，防止陷入事務主義”[12]；也固然對于國家權力監督而言，減少權力、放權于市場和社會一般是一種治本之策。但是，對于中國共產黨這種肩負著實現中華民族偉大復興及至實現共產主義的使命型政黨來說，對于中國這種趕超型現代化國家來說，也不能秉持消極權力觀，西施效顰地學習西方資本主義國家和政黨，一味地限制國家權力，一味地減少黨內權力，否則，作為執政黨的中國共產黨的作用發揮和作為空間必然受到極大的限制，中國在最短的時間內實現所有貧困人口全部脫貧、在較短的時間內控制住新冠肺炎疫情并能很好地統籌疫情防控和經濟社會發展等中國奇跡和中國經驗就很難出現?？傊?，在權力既能興利成事也能生腐致弊的“雙刃劍”屬性的事實面前，中國共產黨黨內權力監督面臨著中國共產黨黨內權力總量必須維持一定規模但又會因此帶來權力腐敗風險增大、權力監督成本增加的特殊難題。

2.監督任務繁重但專職監督機構受制于成本而不能無限增加

如前所言，多年以來，紀委作為中國共產黨的黨內專職機構，專門承擔著黨內監督(當然也包括黨內權力監督)的職責，也正因為此，2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》將紀委的監督定位為專責監督。紀委的專責監督的效能和效果固然主要取決于紀檢領導體制，不過，也受到紀委部門自身建設尤其是隊伍力量配備的很大影響。黨的十六大以后，為了加強紀委的監督，為了提高紀委監督的成效，黨中央一方面調整和優化了紀委監督的體制和機制，另一方面加強了紀檢部門的力量配備。就目前而言，各級紀委加上其派駐機構的工作人員隊伍，顯然是一個不小的數字，紀檢隊伍顯然是一支“兵多將廣”的隊伍。同時，我們必須注意到，作為黨中央和省(自治區和直轄市)、市(地區、州)、縣(區、市)黨委設立的巡視組或巡察組，其實同樣屬于黨內專門承擔監督職責的機構，只不過它們履行的是全面監督職責，它們不能像紀委一樣辦案以及執紀、問責。黨的十八大以后，黨內監督、作風建設、反腐敗等之所以成效顯著，顯然離不開巡視組和巡察組這些專職監督機構的設置，以至于許多黨員和群眾將巡視組和巡察組視為“包青天”“八府巡按”，對他們寄予厚望。不過，我們在充分肯定紀檢部門力量的加強以及巡視組或巡察組的設立對加強黨內權力監督起著巨大作用、作出巨大貢獻的同時，也須清醒地認識到，這些監督機構的設立和工作力量的配備是有不小成本的(包括人頭費和工作經費等)，因而也是有限度的，是不可能無限擴張的。這是一方面，與之對應的另一方面是黨內權力的總量將始終維持在一定規模，黨內監督的任務將長期繁重。如此也就使得中國共產黨黨內權力監督面臨著繁重的黨內權力監督任務，但黨內專門的監督力量總是有限的特殊難題。

3.決策權力比較隱蔽而難以監督

中國共產黨的黨內權力有多種分類，從主體角度可以分為黨中央的權力、地方黨委的權力、部門黨組的權力、紀委的權力、基層黨組織的權力、黨委組織部的權力、黨委宣傳部的權力、黨員領導干部的權力等；從功能角度可以分為黨內的決策權、執行權、監督權。有學者認為，決策權、執行權、監督權是一種區別于西方國家的立法權、行政權、司法權分立的政治性分權，具有中國特色的功能性分權，是中國共產黨集中統一領導下的組織內分權和過程性分權[13]。筆者以為，關于中國共產黨集中統一領導下的功能性分權的論述，對于我們思考如何科學有效地加強黨內權力監督具有啟迪意義。雖然如有的學者所指出的決策權、執行權與監督權之間的關系具有相對性和層級性[13]，雖然黨委系統內部也有執行權(如下級黨委相對上級黨委和部門黨組相對同級黨委就是主要扮演執行角色)和監督權(如上級黨委對下級黨委的巡視或巡察，以及黨委辦公廳或辦公室設立的督查部門)，政府系統也有執行權，但就總體而言，在中國共產黨領導的中國特色社會主義政權體系和黨內權力結構中，黨委系統的確主要是行使決策權，政府系統主要行使著執行權，紀委和監察委主要行使著監督權。這從二十世紀五十年代毛澤東同志的“大權獨攬、小權分散。黨委決定，各方去辦”[14]和“大政方針在政治局，具體部署在書記處……具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組”[15]的權威說法可以得到證明。

從科學執政及確保黨的全面領導的目標出發，中國共產黨的黨內權力配置應重點放在決策權。換言之，中國共產黨應主要直接掌握各方面各領域重大事項的決策權。然而，不可否認的是，對黨內的決策權的監督也恰是相對較難的。這是因為，在決策環節，參與者和知情者往往較少，相應地，能夠起到監督作用的黨內監督主體也就較少；而且，出于保密的需要，不少重要事項的決策還不能讓許多人知情和參與。決策環節參與者少且比較隱蔽，自然不利于對黨內決策權的監督。相比而言，在執行環節，因為直接的執行主體相對較多，且往往直接關涉廣大黨員、干部甚至民眾，加之如今執法儀和許多場合探頭的應用，以及網上辦理具有的留痕功能等，對黨內執行權的監督往往相對容易和便捷一些?？傊袊伯a黨黨內權力監督還存在著決策權力比較隱蔽而難以監督的特殊難題。

三、中國共產黨黨內權力監督特殊難題的破解策略

破解中國共產黨黨內權力監督的特殊難題，必須從中國國情出發，依據政治學和黨建學的基本原理，堅持制度和技術并重，探索具體策略。

1.堅持黨領導領域廣、抓大事多、管小事少的原則

中國共產黨黨內權力總量必須維持一定規模，這是我們從中國國情出發，堅持黨的全面領導，確保黨的長期執政地位所必須堅持的基本方針。在此前提下，堅持中國共產黨領導領域廣、抓大事多、管小事少的原則。所謂領域廣，就是黨治國理政的領域要廣，要領導國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等諸多領域，從而確保黨對國家各方面重要事務都有領導權，都負起責任來，而不能對“守夜人”政府頂禮膜拜、亦步亦趨。所謂抓大事多和管小事少，就是黨在多個領域主要領導重大事務，主要負責重大事項的決策，而不是大事小事一把抓，把大量的時間和精力用于諸多小事上。例如，在經濟建設領域，黨要管產業政策、貨幣政策、財政政策、稅收政策以及基礎設施建設、科技支撐等大事，但對于企業投資、企業招工等諸多小事則不必細管；再如，在更具體的某個國有企業，國有企業黨委可以也應該負責決策以下重要事項：貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略的重大舉措、企業發展戰略、中長期發展規劃，重要改革方案；企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性、方向性問題；企業組織架構設置和調整，重要規章制度的制定和修改；涉及企業安全生產、維護穩定、職工權益、社會責任等方面的重大事項；等等。但是，小額經費支出、辦公室裝修等諸多小事則不必交由黨委研究討論。這樣一來，既保證了黨對各領域各方面重大事項的全面領導，保證了黨內權力總量不會無限制地擴張和膨脹，又不至于管了太多太小的事，從而陷入事務主義，并增加腐敗風險，影響黨的領導效能，降低黨的執政效率，增加黨內權力監督成本。

2.充分發揮廣大黨員和群眾的監督作用

在如今的信息網絡時代，一方面，廣大黨員可以通過功能多樣且強大的手機和電腦、通過大數據分析，更有效地收集到黨員及領導干部違紀違法的線索、信息和證據；另一方面，廣大黨員可以借助保密性強、流程快的網絡渠道，向中央紀委和各級紀檢部門以及巡視組或巡察組提供線索、信息和證據。兩者結合的結果就是黨員通過舉報監督黨員及黨員領導干部更容易、更安全、更便捷?？梢哉f，信息網絡時代黨員和群眾舉報監督的這些優勢是傳統的在會上批評、通過信訪反映問題等監督手段和方式所不能比的，是具有廣闊前景的。有媒體報道，2013年9月2日中央紀委監察部網站改版、設置“舉報專區”后，至2014年5月2日，8個月共收到檢舉控告類網絡舉報74049件，是網站開通前8個月的近2.5倍[16]。至今，中央紀委網站一直是廣大黨員、干部和群眾所信賴、所倚重的高效監督平臺。在廣大黨員、干部和群眾一雙雙眼睛的緊盯之下，在一封封舉報信的牽引和幫助下，許多貪腐官員最終被查處，受到黨紀國法的嚴懲。而且，由于網絡信息技術的進步和支撐，黨員收集和掌握的涉及違紀違法黨員和領導干部的可靠和有價值的信息也越來越多，從而減少紀委后續調查的工作量。何況，無數看得見或看不見、認識或不認識的黨員和群眾，通過手機、網絡和大數據等現代信息技術手段時刻緊盯著黨員和領導干部，這本身就給黨員及領導干部帶來一種無聲但無處不在的監督壓力。總之，在信息網絡時代，廣大黨員和群眾依靠舉報這種自下而上的監督，可以顯著地提高對黨員和領導干部監督的效率和效果，從而達到在不過多增設專職監督機構和增加專職監督工作力量的前提下，就可以達到應對繁重的黨內權力監督任務的目的。

3.堅持和完善集體領導和個人負責相結合的黨內平行監督制度

集體領導和分工負責制度，是民主集中制的具體化，也是平行黨內監督的一種具體途徑。由于這一黨內監督制度所涉及黨內權力主體都要參與黨內重大事務的決策，加之領導班子成員在黨內的政治地位一律平等，對決策事項又都比較了解，且彼此往往知根知底，不存在信息不對稱，因而，這一制度有助于對黨內決策權的監督。黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央大力加大制度建設力度，為集體領導和分工負責這一平行黨內監督的開展創造了良好制度環境，提供了有力制度保障。這方面的制度支持主要有2015年制定的《中國共產黨地方委員會工作條例》、2015年首次制定的《中國共產黨黨組工作條例(試行)》和2019年修訂的《中國共產黨黨組工作條例》以及2016年黨的十八屆六中全會通過的《中共中央關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等。其中，《中國共產黨地方委員會工作條例》的第十七條針對集體領導和分工負責制度作出具體規定：“黨的地方委員會應當堅持民主集中制，實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬應當由全會或者常委會會議討論和決定的事項，必須由集體研究決定，任何個人或者少數人無權擅自決定。在集體討論和決定問題時，個人應當充分發表意見。個人對集體作出的決定必須堅決執行，有不同意見的可以保留，也可以向上級黨組織報告。常委會委員應當根據分工和集體決定，勇于擔當、敢于負責，切實履行職責；對不屬于自己分管的工作，也應當從全局出發關心支持，加強研究，積極提出意見和建議。”《中國共產黨黨內監督條例》在第三章第一節專門針對集體領導和分工負責作出具體規定，主要內容包括：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。黨的委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責；同時要關心全局工作，積極參與集體領導?！币蚨J真落實黨委或黨組的集體領導和個人負責相結合的制度，充分發揮黨委(黨組)成員對集體決策的參與作用，充分發揮班子成員之間的互相監督，借助集體討論和少數服從多數等具體規則，也就有助于更好地實現對黨內重大事務決策權的監督。

4.探索黨委(黨組)會議決策重大事項時錄視頻的做法

雖然說2016年的《中國共產黨黨內監督條例》也明確規定：“各種意見和主要理由應當如實記錄。討論干部任免事項，還應當如實記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況”，以及有關重要決定事項的“表決結果和表決方式應當記錄在案”，以求達到黨委或黨組班子科學決策、民主決策的結果，防止和避免“一把手”個人意見壓制集體意見等問題。但是，早些年的現實政治實踐表明，還是有領導班子和領導干部存在黨委常委會或黨組會討論重要事項的記錄造假問題。這又該如何應對和防范？誠然，巡視組或巡察組在深入細致地巡視或巡察工作中，可以通過廣泛談話、詳細比對和互相印證等辦法發現問題、找到破綻，然而，這畢竟是一種事后監督。除此之外，是否還可以從技術維度進行探索以加強對黨委(黨組)決策權的監督？筆者一直認為：“考慮到未來先進技術的層出不窮，考慮到人人都生活在網絡時代和智能環境的發展趨勢，采取‘制度+技術’的戰略，堅持制度手段監督和技術手段監督相結合，應是強化黨內監督的一個選擇?！盵17]浙江省第十五次黨代會也提出“全面提升公權力大數據監督能力”“探索運用數字化方式全面立體透視察人識人”[18]等舉措，可見，信息技術在黨內權力監督和國家權力監督中的應用正受到越來越多黨委、紀委及有關部門的重視。具體到對于黨內決策權的監督，筆者認為可以采取對這些重要會議錄視頻的技術手段。在筆者看來，錄視頻簡單易操作，也好保存。只要明確不對外公布，只是為將來有關上級黨組織巡視巡察或有關部門核查所用這一底線和目的，其操作和實施就是可行的，是沒有任何國家法律和黨內法規障礙的?？梢钥隙?，一旦黨委常委或黨組每次召開重要會議決策重要事項都有視頻詳細記錄他們的言論和行為，且將來可能被上級黨組織及有關部門核查，那么，領導班子成員必定會認真按照上述黨內法規履職行事，從而使得集體領導和分工負責不打折扣、不走過場，進而使得黨內重大事項的決策權運行規范。

中國共產黨成立已逾百年?！包h的百年歷史，也是我們黨不斷保持黨的先進性和純潔性、不斷防范被瓦解、被腐化的危險的歷史?！盵19]未來，中國共產黨還將長期執政，要面對著帶領全體中國人民實現中華民族偉大復興、建成社會主義現代化國家這一長期艱巨的歷史任務。只要中國共產黨始終不忘初心、牢記使命，始終牢記權為民所賦、權為民所用，總結自身歷史經驗，借鑒外部先進經驗，就必將能攻克黨的自我監督這一世界性難題和國家治理的“哥德巴赫猜想”[20]，也必將能取得以黨的自我革命推動黨領導人民進行偉大社會革命的一個又一個新的偉大勝利。