以黨的二十大精神為指引 全面夯實糧食安全根基

李 銳 汪 津

一、引言

黨的二十大報告強調，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。黨的十八大以來，黨中央科學地提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的發展理念，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，逐步構思和形成了當代具有中國特色的糧食安全觀。

為了深刻領會中國特色糧食安全觀和黨的二十大精神的精髓，有必要深入剖析我國糧食供給的現狀、存在的問題和未來所面臨的挑戰，并在黨的二十大精神的指引下，提出相應的解決辦法和措施。

二、我國糧食供給的現狀分析

新中國成立以來，我國糧食單產持續提高，先后在1959年、1982年和2004年突破了平均畝產100千克、200千克和300千克的水平。2021年全國糧食平均畝產387千克，創歷史新高，其中，水稻、小麥、玉米、大豆和薯類平均畝產分別達到了474千克、387千克、419千克、129千克和277千克，比1978年分別提高了78.1%、207.9%、125.8%、84.9%和54.3%。1966年、1978年、1984年、1996年和2012年我國糧食總產量分別邁上了2億、3億、4億、5億、6億噸的臺階，2021年糧食總產量6.83億噸，已連續10年穩定在6億噸以上。與1949年和1978年相比，在人口增長了160%和46%的情況下，2021年我國人均糧食占有量分別增加了139.1%和55.3%，已達到了484.5千克，遠超國際公認的400千克的糧食安全標準線。

根據海關總署發布的數據，2021年我國進口糧食16453.9萬噸，出口糧食331萬噸，凈進口糧食16122.9萬噸，凈進口糧食占我國當年糧食總產量的23.6%。全國谷物總產量6.33億噸，占糧食總產量的92.7%。作為基本口糧的稻谷和小麥的總產量為34978.9萬噸，出口245.4萬噸，進口1473萬噸，凈進口1227.6萬噸，凈進口量僅為國內口糧總產量的3.51%，我國口糧的供給較為安全。

2021年我國玉米總產量27255.2萬噸，進口2835萬噸，進口量為國內玉米總產量的10.4%；大豆總產量1960萬噸，進口9652萬噸，進口量是國內大豆總產量的4.93倍；大麥總產量96萬噸，進口1248萬噸，進口量是國內總產量的13倍；高粱總產量291萬噸，進口942萬噸，進口量是國內總產量的3.24倍。根據Wind數據庫的數據，我國2020年碎米進口量占大米進口總量的1/3左右，2021年則達到了52%，增速很快。我國飼料用糧和工業用糧嚴重短缺，對國際糧食市場的依賴程度較高。

全國現有標準糧食倉房倉容6.7億噸，簡易倉容2.4億噸，有效倉容總量比1996年增長了32%。全國糧食物流總量達到了4.8億噸，其中跨省物流量達到了2.3億噸。政府糧食儲備數量充足，在大中城市和價格易波動地區建立了10～15天的應急成品糧儲備，建立了一批應急加工企業、供應網點、配送中心和儲運企業。目前，我國糧食庫存處于較高水平，中央糧儲儲備的小麥、稻谷等口糧品種能滿足國內一年以上的消費需求，遠遠高于國際上通用的17%～18%的糧食儲備率指標。

綜上所述，我國目前人均糧食的占有量和中央糧儲儲備的口糧均遠超國際公認的糧食安全標準線和國際上通用的糧食儲備率指標，口糧自給率在96%以上，我國口糧供給絕對安全，目前國際糧食市場的波動影響甚微。但我國糧食供給的結構性短缺問題較為突出，主要表現為飼料用糧和工業用糧的供求很不平衡，高度依賴國際糧食市場的供給，短期供需缺口還會進一步拉大。

三、我國糧食安全未來所面臨的挑戰

盡管我國目前口糧的供給在短期內有保障，但糧食供給的結構性矛盾突出，未來所面臨的挑戰依然非常嚴峻。

(一)耕地面積不斷減少，耕地質量持續下降

根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，截至2019年末全國耕地面積19.18億畝，與第二次國土調查相比，耕地面積減少了1.13億畝；與此同時，全國建設用地面積6.13億畝，較第二次國土調查增加了1.28億畝。在工業化、城鎮化的大趨勢下，耕地面積減少的趨勢愈發難以逆轉。近年來，盡管加強了對耕地使用的嚴格管控，但耕地面積依然持續減少或變相減少，沿河、沿路、沿村的優質耕地蓋上了房子、植上了樹，而補充的則是一些山地和荒地。

目前，我國的優質耕地已不及總耕地面積的1/3，陡坡開墾、草原開墾和圍湖造田等形成的面積非常大。坡度在25度以上的耕地6500萬畝，后備耕地資源不足2億畝，60%以上分布在水源稀缺的地區和生態脆弱的地區。根據2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》，全國土壤點位超標率16.1%，耕地土壤點位超標率19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。我國是世界上化肥、農藥施用量最多的國家，氮肥、磷肥施用量分別占全球的33%和36%，化肥和農藥的施用量分別高達328.5千克/公頃和14千克/公頃，遠高于世界平均水平。過度施用化肥和農藥導致我國耕地大面積板結、酸化和質量嚴重退化，耕地土壤結構不同程度的破壞潛在地減少了其15%～35%的產量；不僅如此，我國耕地重金屬污染非常嚴重，生態環境遭到了很大程度的破壞，嚴重地威脅到了我國糧食質量的安全。口糧供給的“量”雖有保障，但“質”的安全性卻令人擔憂。

(二)種質創新未突破，育種技術相對滯后，科企融合不到位

世界糧食育種技術大體經歷了1.0時代(農民選擇)、2.0時代(表型選擇)、3.0時代(分子育種)和4.0時代(智能設計育種)四個階段，國際一流育種已經達到了3.0～4.0的時代，而我國種業技術還主要處在2.0～3.0的階段。

我國傳統的育種技術一直引領世界，“綠色革命”“雜種優勢利用”“超級稻研發”等方面居世界領先水平。我國在種質資源研究和新基因發掘領域總體上已達到了國際先進水平，在分子標記選擇、分子設計育種等領域進行了大量的理論跟蹤創新與初步實踐。目前，我國自主選育的品種占國內種子市場總額的95%左右，其中，水稻、小麥、大豆均自主選育品種，玉米自主選育的品種占其種子市場95%的份額。我國主要糧食作物的種子質量的合格率穩定在98%以上。但在基因編輯、合成生物學、全基因組選擇、機械化制種等新興交叉領域，原創能力不足，缺少重大的突破性理論和方法，原始核心專利很少，在“BT+IT+AI”育種技術方面嚴重落后于國際先進水平。目前我國種業企業總體處于小、弱、散的狀態，研究、示范推廣和產業化對接不緊密，種質資源育種利用率僅3%～5%，科企融合很不到位。

(三)口糧用地與工業用糧、飼料用糧用地的矛盾將會越來越突出

根據農業農村部畜牧獸醫局提供的信息，2021年全國養殖業消耗飼料約4.5億噸，其中，玉米17100萬噸、小麥3760萬噸、稻谷1600萬噸、大麥1030萬噸、高粱870萬噸、其他能量飼料6860萬噸，飼料用糧已占國內糧食總供給量的47%。在這消耗的4.5億噸原料中，進口原料占飼料總消費量的比重超過了30%。筆者估計到2030年我國飼料用糧的需求量占糧食總需求量的比重將達到58%左右。除飼料用糧外，工業用糧所占的比重也很大，目前我國工業用糧需求量占國內糧食總供給量的比重為14%～18%，到2030年我國工業用糧的需求量將超過1.8億噸。2021年我國糧食種植面積為17.64億畝，按現有的單產水平，如果要實現口糧、飼料用糧和工業用糧完全自給，則至少需要糧食種植面積30億畝。在確保口糧的前提下，我國飼料用糧和工業用糧，特別是飼料用糧的嚴重短缺在未來一段時間將不可避免。

(四)自然災害發生的頻次明顯增加，嚴重威脅糧食安全

我國是世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一， Walter H. Mallory在其1926年出版的《饑荒的中國》一書中稱我國為饑荒的國度，農作物所遭受的氣象災害、生態災害、生物災害和地質災害在我國都非常嚴重。2015～2020年，我國農作物平均受災面積3.16億畝，平均成災面積1.54億畝，平均絕收面積0.31億畝。氣候變暖導致自然災害發生的頻次明顯增加，聯合國糧農組織在《災害和危機對農業和糧食安全的影響》報告中稱，現在每年的災害發生頻率是20世紀七八十年代的三倍多。

與20世紀80年代相比，水稻“兩遷”害蟲和飛蝗發生區域向高維度、高海拔地區擴張；小麥條銹病越夏區的海拔高度升高了100米以上；草地螟在我國北方連年爆發，2019年國內首次出現的草地貪夜蛾，嚴重威脅著我國玉米的產量。根據農業農村部印發的《“兩增兩減”蟲口奪糧促豐收行動方案》，預計2022年小麥、水稻、玉米、馬鈴薯等糧食作物重大病蟲害全國發生面積21.4億畝次，比2021年和近5年平均發生面積分別增加13.5%和10.7%。

(五)種植糧食的生產成本持續增加，土地拋荒、撂荒現象嚴重

2010年以來，我國主要糧食作物的生產成本增長非常快。2021年,三種糧食作物(水稻、小麥和玉米)、大豆的畝均成本分別為1313.6元和758.3元，比2010年分別增長了86.1%和85.5%。截至2021年7月30日，碳酸氫銨、尿素和三元復合肥的價格較年初分別上漲了45.5%、49.9%和38.8%，較上年同期分別上漲了28.8%、66.6%和36.0%；草甘膦的平均價格較上年同期上漲了78.8%。種植糧食作物過低的收益導致農民種糧積極性不高，土地拋荒、撂荒的現象依然很嚴重，據估計我國近年來每年拋荒、撂荒的土地面積高達3000萬畝。

(六)生產技術轉型遭遇瓶頸

糧食生產方式在我國很多地區逐步由勞動密集型開始向輕簡型轉變，但目前適宜水稻機插和直播、玉米和大豆機收、馬鈴薯機種機收等作業環節的糧食品種和技術儲備不足；高效植保、中耕施肥、節水灌溉、烘干、秸稈處理等機械應用難題依然沒有很好地解決，成為制約全程機械化的短板，品種和技術集成配套性很差。

(七)國家糧食儲備的效率低，且被過度依賴

從2013年開始，國家連續啟動稻谷、小麥和玉米托市收購，每年分別收購3000萬噸、3000萬噸左右和7000多萬噸。每噸庫存糧食的保管成本250多元，中央和地方財政的負擔巨大。從市場收購的數量巨大，而實際拍賣成交率卻很低，2016年稻谷的拍賣成交率僅4.9%，最高的2019年也只有22.2%。糧食加工企業、農戶和城鎮居民儲備原糧和商品糧很少，很多農戶甚至不儲糧，遇到突發事情，糧價異常波動的效應易被放大。

(八)國際糧食市場更加復雜多變，不確定性因素明顯增多

世界谷物持續增產的潛力已非常有限，但人口增長、消費結構升級和能源需求等導致世界谷物消費快速增長。2020/2021年度世界三大谷物(小麥、玉米和稻谷)的消費量為26.49億噸，比2000/2001年度增加了8.2億噸，增長了45%，其中玉米增長了90%。俄羅斯和烏克蘭分別是世界第4大和第9大谷物生產國，也是世界第4大和第2大谷物出口國，出口量占全球出口量的19%。2021年，我國從烏克蘭進口玉米和葵花籽油732萬噸和108.8萬噸，分別占我國當年其進口量的30%和64%。俄烏沖突無疑加劇了世界糧食市場的波動，對我國的糧食進口也產生了一定的影響。不僅如此，由于擔心全球糧食供給中斷，印度、越南、土耳其等國今年相繼出臺了限制糧食出口的禁令，世界糧食市場的供求已嚴重失衡。

根據國際谷物理事會(International Grains Council,IGC)的數據，2021年3月，IGC的糧油價格指數達到了265.3，同比上漲了41%，創2014年7月以來的新高。美國玉米和大豆的價格飆升至7年最高水平，飼養成本提高了至少30%。俄烏沖突進一步推動了全球糧價大幅度上漲，截至2022年5月，美國硬紅冬小麥、2級黃玉米的離岸價分別為每噸531美元和350美元，與2020年1月同比上漲了120.3%和96.6%。

舊的國際秩序已千孔百瘡，未來整個世界在很長一段時間里將會處于動蕩之中。受此影響，可以預計未來世界糧食市場的供需缺口將會進一步拉大，糧食價格將會不斷上漲。目前，從美國、巴西、烏克蘭、阿根廷、加拿大、法國和澳大利亞7國進口的谷物和大豆占我國糧食進口總量的93%左右，進口來源國過于集中。隨著中國的發展，我國與美國等西方主要國家的摩擦和矛盾很可能會加深，遇到極端情況，我國很可能會面臨著即使花大價錢也買不到糧食的尷尬局面。

四、保障我國糧食安全的政策和措施

著眼于我國糧食安全所面臨的挑戰，在黨的二十大精神指引下，我們提出以下應對政策和措施。

第一，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，確保口糧田和關鍵農產品生產用地不受侵蝕。耕地占補平衡的城鄉建設用地增減掛鉤政策在實施過程中出現了新的問題：增減掛鉤占用的基本上都是城鎮近郊的優質耕地，而拆舊復墾復耕的土地基本上都是偏遠農村地區的劣質地，因此，如何保障耕地的質量是我們應該高度重視的問題。除此之外，合理使用耕地也非常重要，不宜種植糧食作物的可耕地，譬如一些坡度較大的山地，就讓農戶因地制宜地種植經濟作物。鼓勵平原地區的農民適度規模經營，但決不能在丘陵地區和山區盲目追求糧食生產的規模。

第二，深化提高現有育種技術水平，主攻基因編輯技術、全基因組選擇育種技術和合成生物學等的關鍵問題和技術，完善表型和基因性規模化、精準化鑒定體系，充分運用轉基因技術，培育出播期耐低溫、抗病蟲害、抗倒伏、抗穗發芽、耐旱、耐熱、重金屬鎘低積累和適合輕簡化栽培的突破性新品種。實施科企深度融合的激勵政策，構建我國現代化的種業創新體系。

第三，加強土壤改良技術和方法的研究、推廣和應用，引導農戶增施有機肥、秸稈還田和合理輪作，綜合運用生物修復和化學淋洗等技術盡快恢復土壤的質量，要把恢復和改善土壤質量與保護耕地數量同等對待。

第四，適度推廣和發展節約耕地的設施農業和垂直農業技術，采用設施或垂直農業技術的農田平均每畝至少可增產糧食30%。2016～2021年，全國農作物干旱受災面積平均為2.29億畝，2020年全國因干旱而損失糧食123.04億千克，在干旱嚴重的地區大面積采用節水農業技術，可增加至少0.04億噸的糧食總產量。我國目前擁有近1.5億畝具有開發利用潛力的鹽堿地，種植適合鹽堿地生長的作物品種，至少可以增加0.3億噸的糧食總產量。筆者估計推廣應用這些技術和品種每年可增加糧食至少0.5億噸。

第五，我國耕地稀缺的狀況在未來一段時間很難扭轉，應鼓勵補貼國內企業到國外去租地甚至買地種糧。除俄羅斯外， 烏克蘭、巴西、阿根廷都可以成為我國優質的備選種糧基地，很有必要將農業對外投資作為我國糧食安全治理的重要選項。

第六，提高農戶種糧的積極性是我國糧食安全的根本，所以當務之急是要盡快健全糧農的收益保障機制和主產區的利益補償機制。研究推廣輕簡型糧食作物品種，節約勞動力成本；努力把農資價格穩定或降下來；平衡國內農業支持政策與國際規則，進一步加強對糧食生產的支持和保護；構建和完善城鄉一體化的社會保障體系，使有技術且愿意種糧的人能夠留在農村。

第七，控制糧食全產業鏈的總損耗率。根據中國農科院的估計，我國每年在儲藏、運輸、加工環節損失的糧食超過0.35億噸，全產業鏈的總損耗率約12%。中國科學院調查的數據顯示：我國餐飲食物浪費量每年為0.17億～0.18億噸。普及推廣現有的設施和技術條件，糧食全產業鏈的總損耗率可控制在6%以下；每個公民都養成節約糧食的生活習慣，每年可節省糧食0.08億噸左右。兩項加總至少可增加糧食供給0.25億噸。

第八，大力調整和改革我國目前的糧食儲備體系。我國實行中央和地方兩級儲備制度，地方儲備包括省、市、縣三級。目前中儲糧總公司在全國各地有1200多家糧庫。從實地調研的結果來看，縣級糧儲的效率較低，每年卻耗費大量的財政資金。建議保留地方政府省級、地市級的糧庫和機構，適當精簡地方政府縣級糧庫和機構。物流技術和交通運輸條件的飛速發展為重構中央和地方的糧食儲備體系提供了充分的前提條件。另外，建議地方政府糧庫所存儲的糧食至少40%以上是加工后的產品，如大米、面粉等，而不全是原糧。同時，還可采用補貼的形式激勵糧食加工企業和農戶儲存一定數量的糧食。

深刻領會中國特色糧食安全觀和黨的二十大精神的精髓，綜合運用和落實上述政策和措施，我國有望到2030年口糧的自給率超過97%，飼料用糧和工業用糧的自給率達到90%左右，飼料用糧和工業用糧嚴重短缺的問題在未來5～10年都能夠得到較好的解決。但我們必須高度重視耕地土壤質量退化和農作物生態環境惡化這兩個影響糧食安全的痼疾。