上海市閔行區2018—2021年控煙投訴情況分析

黎楚湘 ，楊肖光，吳辰越 ，勵曉紅，陳修斌

煙草依賴已被世界衛生組織確認為目前人類健康的最大威脅之一。《“健康中國2030”規劃綱要》明確提出要“全面推進控煙履約，加大控煙力度”“積極推進無煙環境建設，強化公共場所控煙監督執法”[1]。在此背景下，《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱“控煙條例”）進行了修訂，將室內工作場所列入禁煙場所，并取消所有室內吸煙室，進一步擴大了禁煙范圍[2]。修正案于2017年3月1日正式實施，被稱為滬上“最嚴控煙令”[3]。

衛生行政部門作為《控煙條例》中規定的控煙監督執法的托底部門，是歷年來處理控煙投訴舉報最多的主辦單位。尤其是《控煙條例》修正案實施后，將工作場所納入衛生行政部門控煙執法的管轄范圍，造成控煙投訴舉報量增長較快[4]。本研究通過對2018—2021年閔行區衛生監督投訴舉報中控煙類投訴舉報的分析，了解上海市《控煙條例》修正案實施后市民控煙訴求的特點，分析控煙執法工作的重點和薄弱環節，提出相應的監管策略，為提高控煙監督執法能力提供決策支持，為完善控煙修法、加強控煙執法提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究數據資料來源于2018—2021年閔行區衛生監督投訴舉報中的全部控煙類投訴舉報，包括投訴舉報登記表、轉送單、受理單、調查報告等，資料均為電子化文本文件。

1.2 研究方法

對不同形式的文本數據資料進行統一格式的整理，運用R編程語言及其相關分析工具包對控煙投訴舉報的文本內容進行挖掘。特別是利用自然語言處理中的實體識別技術，提取出投訴內容中的地點信息（如樓道、衛生間等），對于常規的統計數據是一個重要補充。

1.3 統計學處理

采用 SPSS 20.0統計軟件進行數據整理和分析，提取出的信息構建為整體數據庫，包括控煙舉報的投訴時間、投訴人、投訴地點、投訴內容、調查結果、處理措施等關鍵字段，通過R統計軟件，對控煙投訴舉報的數量、來源、分布等情況進行統計分析。對于符合正態分布的數據進行描述性分析，組間構成比的比較運用χ2檢驗，檢驗水準α=0.05。

2 結果

2.1 控煙投訴舉報的來源分布

2018—2021 年閔行區控煙投訴舉報共有2 213件，分別來源于12345熱線、閔行區城運中心、各級信訪及其他渠道。其中，每年95%以上的控煙投訴舉報均來源于12345熱線，是控煙投訴舉報主要來源。值得注意的是，來源于信訪的控煙投訴舉報在2021年有明顯增加。見表1。

表1 閔行區控煙投訴舉報的來源分布[n(%)]

2.2 控煙投訴舉報的時間分布

閔行區控煙投訴舉報量在2018—2019年是增加的，并在2019年達到較高，為663件。2020年由于受到新冠疫情的影響，尤其是上半年很多場所暫停營業或關閉，控煙投訴舉報量大幅降低，全年僅有395件，是四年間控煙投訴舉報最少的一年。其中，2020年2月的控煙投訴舉報僅有10件，也是四年間控煙投訴舉報量最低的一個月份。

控煙投訴舉報主要集中在冬季，以11月、12月和1月較多。月投訴舉報量較高的是2019年1月和2021年11月，均為89件。

2.3 控煙投訴舉報的區域分布

2.3.1 控煙投訴舉報訴求地址所屬街鎮

根據控煙投訴舉報訴求地址所屬街鎮進行分類，以七寶鎮的控煙投訴舉報數量最多，2018—2021年間共369件（16.67%）；其次是虹橋鎮（共351件，占15.86%）和莘莊鎮（共329件，占14.87%）。

2.3.2 控煙投訴舉報的訴求場所分布

根據2017年3月1日實施的《上海市公共場所控制吸煙條例》修訂案，衛生行政部門負責對醫療機構、工作場所及《控煙條例》第十六條第一項至第六項以外的其他公共場所進行控煙監督執法工作。2018—2021年閔行區控煙投訴舉報訴求場所以工作場所最多，共1 307件（占59.06%），且在控煙投訴舉報訴求場所中所占比重隨著時間而上升。工作場所中又以寫字樓的控煙投訴舉報較多，為1 240件。其次發生控煙投訴舉報較多的是商業場所（包括商場、超市、市場等），共594件（占26.84%），其中訴求場所為商場的有478件。居民服務業場所（包括美容、美發、沐浴、足浴等）發生的控煙投訴舉報較少，為72件（占3.25%）。醫療衛生機構發生的控煙投訴舉報最少，僅16件（占0.72%）。經比較，差異有統計學意義（P＜0.05）。見表2。

表2 閔行區控煙投訴舉報訴求場所分布[n(%)]

2.3.3 控煙投訴舉報的具體訴求地點分布

調查發現，不是所有控煙投訴舉報都提到具體的吸煙地點，比如有的投訴舉報單只反映某寫字樓有吸煙現象，沒有具體吸煙地點；還有的投訴舉報單則提到不止一處吸煙地點，因此具體訴求地點的數量和控煙投訴舉報件數并不一致。控煙投訴舉報具體訴求地點集中在廁所衛生間，其次是樓道走廊、辦公室、停車場，提示對這些違法吸煙行為的高發點位應加強管理。

2.4 控煙投訴舉報的調查結果

2.4.1 不同訴求場所的調查結果

衛生行政部門受理投訴舉報后要在規定時限內開展調查，調查結果分為查實、部分查實和未查實，并根據調查結果進行處理。2018—2021年閔行區控煙投訴舉報中查實或部分查實的案件共328件，查實率為14.82%。其中以居民服務業場所的查實率最高，為 36.11%。查實率較低的訴求場所分別是商業場所（10.44%）、工作場所（14.92%）及居民居住地（15.19%）。經比較，差異有統計學意義（χ2=45.48，P＜0.05）。見表3。

表3 控煙投訴舉報不同訴求場所的調查結果

2.4.2 控煙投訴舉報未能查實的原因

2.4.2 .1 投訴時的吸煙場景無法還原

市民的控煙投訴舉報經過市、區兩級衛生行政部門轉送到處理部門后，執法人員再到現場進行調查核實。此時被投訴的吸煙人員大多已離開現場，如果被投訴單位場所內沒有監控錄像，投訴人也無法提供明確證據，不能還原投訴當時的吸煙場景，就會導致違法吸煙行為無法取證查實。

2.4.2 .2 取證困難，證據不足難以認定

在投訴現場無法還原的情況下，執法人員只能通過檢查的情況來判定是否存在違法吸煙現象。但吸煙是一個短暫的動態行為，隨時可以終止，這給執法人員的現場取證增加了很大困難。如現場查見地面有煙灰或煙頭，但由于未查見有人正在吸煙，因證據不足而未能查實。又如衛生間雖是吸煙的高發點位，但由于涉及個人隱私，不方便使用執法記錄儀在衛生間內進行拍攝取證，即使聞到煙味，也不能強行打開衛生間的門進行取證。而吸煙者一般看到執法人員前來檢查，也會立刻停止吸煙。上述種種原因導致對違法吸煙行為難以取證，所以控煙投訴舉報的查實率往往不高。

2.5 控煙投訴舉報的處理措施

對于被反復投訴且難于處理的無證經營場所，采取多部門聯合執法的方式進行查處甚至取締；對于其他查實的控煙投訴舉報，根據違法行為的嚴重程度分別給予行政處罰、責令整改和批評教育。2018—2021年閔行區查實的 328件控煙投訴舉報中，處理措施為行政處罰的有147件，責令整改的有108件，聯合執法的有5件，批評教育的有68件。對于有吸煙現象但由于證據不足而未能查實的控煙投訴舉報，則對控煙責任單位進行宣傳教育，加強監管。

3 討論

投訴舉報是市民反映違法行為的主要途徑，也是公眾參與和監督控煙工作的重要渠道，能夠比較客觀地反映違法吸煙行為的特點。本研究通過對控煙投訴舉報數據的分析，了解違法吸煙行為的時間趨勢、季節分布和區域分布，分析控煙執法的重點和難點。而以往研究多是通過對法定禁煙場所進行抽樣，然后對樣本場所開展環境觀察（是否具有控煙資料和存在吸煙現象）和場所內人員的知信行調查所獲得的數據進行控煙研究[5-8]。從公眾參與控煙監督的角度獲得違法吸煙行為的數據，進而分析違法吸煙行為特征以及處理情況，這方面的研究比較少。

3.1 針對重點區域、重點場所、重點季節加強控煙監督執法

2018—2021 年閔行區控煙投訴舉報最多的區域是七寶、虹橋和莘莊，這三個街鎮的控煙投訴舉報量幾乎達到整個閔行區的一半。七寶、虹橋和莘莊都屬于經濟發達、人口密集的區域，集聚有大量的寫字樓、辦公樓，大型商場較多。而控煙投訴舉報的訴求場所主要集中在寫字樓和商場，這些場所是違法吸煙行為的高發區域，這與馬敏、陳瑜等的研究結果基本一致[9-10]。

室內違法吸煙行為在冬季高發[11]，控煙投訴舉報數量較多的季節也是在冬季，這與天氣寒冷、吸煙人員不愿意到室外吸煙有關。應加強對控煙責任單位設置室外吸煙點的指導，促使其合理設置吸煙點，使得吸煙人員在冬季也能到室外吸煙。同時，要求控煙責任單位在冬季加強日常巡查力度，落實控煙責任機制，遏制冬季室內違法吸煙行為。

控煙執法部門要聚焦控煙重點區域、重點場所，開展精準執法，提升監管執法效率。強化冬季控煙執法專項行動，堅持日常執法、專項執法與集中執法并重，提升監管執法力度。

3.2 發展控煙技防手段，解決控煙難點問題

室內公共場所和室內工作場所“煙民”主要集中的部位有廁所、樓道、走廊等。尤其是寫字樓、商場的衛生間，由于隱蔽性及私密性都較強，調查取證的難度較高，往往成為執法難點。即使有吸煙現象存在也難以查實，這也是工作場所和商業場所控煙投訴舉報查實率低的重要原因。建議在條件允許的情況下，在重點控煙場所利用煙霧報警、濃度監測、視頻圖像采集等技術手段，監控違法吸煙行為，加強對禁止吸煙場所的管理。

3.3 加強禁煙場所責任主體的控煙意識和責任機制

《上海市公共場所控制吸煙條例》規定控煙工作實行“單位負責”的原則，即禁煙場所所在單位為控煙工作的責任主體，應當履行法律規定的控煙義務。控煙責任單位雖沒有執法權，但卻有及時勸阻吸煙行為的責任，其對控煙工作的重視程度直接影響著控煙工作的成效好壞。可以通過調動相關責任主體的控煙積極性，建立禁煙場所責任主體的責任和激勵機制。對控煙工作做得較好的單位和個人予以宣傳和表彰，對控煙工作不積極或不完善的單位或個人進行通報批評甚至處罰，從而調動控煙責任主體的積極性[12]，加強控煙意識。

3.4 社會共治，充分發揮控煙志愿者的作用

《控煙條例》修訂案實施以來，控煙投訴舉報數量激增，隨之帶來的工作量、工作難度都有所增加，單純依靠執法部門開展監督檢查效果有限，需要充分發揮社會組織和志愿者的力量。通過組建控煙志愿者隊伍，發揮控煙志愿者的作用，開展控煙宣傳活動，增加控煙巡查次數，現場勸阻吸煙人員。執法部門與控煙志愿者建立定期溝通機制，執法部門將投訴舉報高發的區域點位定期通報給控煙志愿者，志愿者在重點的點位開展控煙宣傳、巡查工作。志愿者將日常巡查過程中發現的違法線索提供給執法部門，執法部門依法進行查處，以形成良好的互通機制。

3.5 多部門聯合執法，修訂《控煙條例》內容

衛生行政部門主要針對轄區內各級醫療機構、公共場所、二次供水單位、學校、托幼機構開展日常監督檢查工作，對于違法吸煙行為高發的寫字樓等工作場所并沒有日常監督的權力和責任，這也是寫字樓控煙投訴舉報查實率較低的原因之一。美容、美發、沐浴、足浴等為居民服務業場所和醫療機構屬于衛生行政部門的法定監管場所，經常開展日常監督檢查，可以將控煙管理和日常監督相結合，故這些場所的控煙工作更易落實到位，效果也更好。各部門將控煙工作與日常監督執法相結合，將控煙工作化整為零才可能收到事半功倍的效果。《控煙條例》修正案實施后，控煙立法與執法還存在銜接不暢的問題[13]。寫字樓面廣量大，控煙投訴舉報量也最多，目前單純依靠投訴舉報線索對違法吸煙行為進行查處，對違法吸煙的打擊力度不夠，從而造成高風險點位的違法吸煙行為屢禁不止，市民對執法的滿意度也不高。建議在今后修訂中進一步明確場所管理部門的責任，必要時調整執法主體，進一步明確執法權限，將工作場所的控煙落到實處。